Verwaltungsgericht Köln, 18. Kammer — 18 K 6316/20

Die Klägerin ist als Aufgabenträgerin für die Erbringung von Leistungen des Schienenpersonennahverkehrs (im Folgenden: „SPNV“) im Ruhrgebiet verantwortlich. Sie beauftragt dazu u.a. Eisenbahnverkehrsunternehmen (im Folgenden: „EVU“) mit der Erbringung der Verkehrsleistungen und erstellt abgestimmte Fahrpläne.

Die Beigeladene gehört zum Konzern der Deutschen Bahn AG und betreibt das größte Schienennetz in Deutschland.

Die von der Klägerin beauftragten EVU melden in Abstimmung mit ihr Trassen bei der Beigeladenen an. Das betrifft auch den Schienenweg Duisburg-Essen-Bochum-Dortmund-Hamm, die zentrale Eisenbahnverbindung des Ruhrgebiets, die sich im Zuständigkeitsbereich der Klägerin befindet und von der Beigeladenen betrieben wird. Diese Verbindung weist eine dichte Belegung mit Zügen des SPNV sowie des Schienenpersonenfernverkehrs (im Folgenden: „SPFV“) auf. Aus diesem Grund erklärte die Beigeladene den Schienenweg teilweise für überlastet. Betroffen war u.a. auch der Abschnitt Essen-Bochum. Hierüber verkehrt auch die RB 40 von Essen nach Hagen, die im Auftrag der Klägerin durch ein von ihr beauftragtes EVU betrieben wird.

Auf dem Schienenweg zwischen Essen und Bochum stellte die Beigeladene für die Netzfahrplanperiode 2020/2021 fest, dass Trassenkonflikte vorlagen, bei denen den Anträgen verschiedener EVU nicht im Rahmen der Konstruktionsspielräume entsprochen werden konnte. Daraufhin wurde am 12. Juni 2020 ein Koordinierungsgespräch durchgeführt, das u.a. sechs Zugfahrten der RB 40 betraf, bei denen ein Trassenkonflikt mit einem Zug des SPFV vorlag. Diskutiert wurde als Lösungsweg der Entfall der Halte in Essen-Kray Süd und teilweise in Wattenscheid. Dies lehnte die Klägerin ab, da die RB 40 am erstgenannten Halt die einzige Bedienung im SPNV darstelle und die Halte sonst nur zweistündlich bedient werden könnten. Dem Vorschlag des für die Klägerin tätigen EVU, die konfliktbehafteten Fahrten der RB 40 um acht Minuten zu verschieben, was bei fünf von sechs Zugfahrten mit allen vorgesehenen Verkehrshalten hätte realisiert werden können, stimmte die Klägerin ebenfalls nicht zu, da dies Anschlussverluste im SPNV und im öffentlichen Straßenpersonennahverkehr zur Folge hätte. Die Beigeladene leitete daraufhin ein Streitbeilegungsverfahren ein.

Am 18. Juni 2020 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag nach § 55 Abs. 7 ERegG. Die Klägerin trug zur Begründung vor, der stündliche Halt der Linie RB 40 an dem Haltepunkt Essen-Kray Süd sei erforderlich, um die Grundversorgung der Bevölkerung mit SPNV-Leistungen sicherzustellen. Um zu gewährleisten, dass die Halte auch stattfinden könnten, müsse die Beigeladene besondere Vorrangkriterien zugunsten des SPNV im Rahmen der Netzfahrplanerstellung einführen. Andernfalls wäre die Funktionsfähigkeit eingerichteter Taktsysteme im öffentlichen SPNV unmittelbar gefährdet.

Am 20. und 21. August 2020 unterrichtete die Beigeladene die Beklagte über die beabsichtigte Ablehnung von fünf der sechs konfligierenden Trassenanmeldungen, wobei die Anmeldung für die RB 40 aufgrund des niedrigeren Regelentgeltes gegenüber den langlaufenden Fernverkehrszügen unterlag. Die Beklagte beanstandete die beabsichtigte Ablehnung nicht. Im weiteren Verlauf unterbreitete die Beigeladene dem für die Klägerin tätigen EVU ein Angebot für eine der sechs Trassen, welches dieses auch annahm.

Mit Beschluss vom 21. Oktober 2020 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Verpflichtung der Beigeladenen zur Aufstellung von Vorrangkriterien ab. In ihren Gründen führte die Beklagte im Wesentlichen aus, dass die Voraussetzungen des § 55 Abs. 7 ERegG nicht vorlägen, da eine behördliche Verpflichtung der Beigeladenen zur Aufstellung von Vorrangkriterien zur Beseitigung der Überlastung nicht erforderlich sei. Die Einführung von Vorrangkriterien sei im konkreten Fall schon nicht geeignet, um die Auswirkungen der Überlastung abzumildern oder zu begrenzen. Die Verpflichtung zur Aufstellung von Vorrangkriterien könne entgegen dem unmittelbaren Gesetzeswortlaut nicht dazu führen, dass ein Schienenweg fortan nicht mehr überlastet sei. Vorrangkriterien könnten allenfalls in der bestehenden Überlastungssituation eine andere Verteilung der begrenzten Kapazität erwirken. Die Begründung zum Gesetzentwurf des § 55 Abs. 3 ERegG verweise auf „übergeordnete Gründe“. Dies spreche dafür, dass es bei der Anwendung der Vorrangkriterien gerade nicht vorrangig um eine Erhöhung der Kapazität gehe, sondern um eine Optimierung der Auswahlentscheidung, für welche Verkehre aus übergeordneter Sicht (knappe) Kapazität zur Verfügung gestellt werden solle.

Im vorliegenden Fall fehle es bereits an einer erheblichen Beeinträchtigung der SPNV. Es liege keine unmittelbare Gefährdung eines eingerichteten Taktsystems im Sinne des Regelbeispiels in § 55 Abs. 7 Satz 3 ERegG vor. Die mangelhafte Bedienung auf dem überlasteten Streckenabschnitt gefährde nicht das im Umfeld eingerichtete Taktsystem. Eine solche Gefährdung scheide jedenfalls dann aus, wenn die Beeinträchtigung durch die Überlastung so gering sei, dass ein so geringer Anteil an Fahrgästen oder Verbindungen betroffen sei, dass in der Gesamtschau nur eine geringe Beeinträchtigung des Taktsystems vorliege. Im konkreten Fall entfielen bei vier Fahrten der Linie RB 40 die werktäglichen Halte in Essen-Kray Süd (und teilweise Wattenscheid). Bei einer weiteren Zugfahrt seien an Samstagen und Sonntagen keine Halte möglich. Im Übrigen könne die Linie jedoch wie geplant verkehren. Auch bei den betroffenen vier bzw. fünf Zügen sei nicht erkennbar, dass das Taktsystem insgesamt in Frage gestellt werde. Die Anschlüsse in den Taktknoten würden in diesem Fall nicht berührt. Auch lägen keine weiteren Umstände des Einzelfalls vor, die in ihren Auswirkungen der unmittelbaren Gefährdung eines eingerichteten Taktsystems vergleichbar wären. Zum einen gebe es Alternativen zum Haltepunkt Essen-Kray Süd. Zum anderen seien die Auswirkungen der Halteausfälle hinsichtlich der Zahl der betroffenen Reisenden begrenzt. Schließlich seien die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Lösungsansätze gegeneinander abzuwägen. Den Halteausfällen stehe ein Nutzen in Form einer zusätzlichen Trasse zwischen Essen und Dortmund gegenüber. Zudem messe die Klägerin dem Haltepunkt Essen-Kray Süd selbst keine überragende Bedeutung bei, da sie dem Vorschlag der Verschiebung von fünf der sechs Fahrten um acht Minuten nicht zugestimmt habe.

Für die Netzfahrplanperiode 2021/2022 meldete die Beigeladene der Beklagten keine Trassenablehnungen auf dem für überlastet erklärten Schienenweg.

Die Klägerin hat am 19. November 2020 Klage erhoben.

Zu deren Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Verpflichtung der Beklagten zur Aufstellung von Vorrangkriterien sei zur Beseitigung - richtigerweise verstanden im Sinne einer Abmilderung - der Überlastung erforderlich. Andere gleich geeignete Mittel bestünden nicht. Das Regelverfahren nach § 55 Abs. 2 ff. ERegG habe bislang keine Ergebnisse gezeigt. Weder seien Vorrangregelungen aufgestellt worden noch sei ein kapazitätswirksamer Streckenausbau erfolgt. Bei intelligenten Vorrangregelungen handle es sich tatsächlich um Nutzungsbedingungen, die auf eine Lenkung der Trassennachfrage hin zu einem Optimum der Infrastrukturnutzung hinausliefen.

Vorliegend werde ein eingerichtetes Taktsystem in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet. Die Linie RB 40 sei an all ihren Halten unverzichtbar. Die täglichen Nutzerzahlen würden zeigen, dass der Haltepunkt Essen-Kray Süd durch die hohe Geschwindigkeit des SPNV eine gute Akzeptanz habe und Buslinien keinen Ersatz darstellen könnten. Auch die nächstgelegenen Bahnhöfe des SPNV stellten keine Alternative zur Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung mit Verkehrsdiensten im öffentlichen Schienenverkehr dar. Eine Verschiebung der Fahrlage würde zu Anschlussverlängerungen und -verlusten führen, die 1/3 der Fahrgäste der RB 40 betreffen würden. Auf dem hier streitgegenständlichen Schienenweg habe es in den nachfolgenden Netzfahrplanperioden keine vergleichbaren Kapazitätsprobleme gegeben, eine zukünftige Gefährdung sei dadurch allerdings nicht ausgeschlossen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses vom 21. Oktober 2020, Az. N01, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 28. Juni 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Gründe aus dem ablehnenden Beschluss vom 21. Oktober 2020. Das ihr zustehende Ermessen bestehe auf Rechtsfolgenseite und komme folglich erst dann zum Tragen, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen, namentlich die Erforderlichkeit zur Beseitigung der Überlastung, vorlägen. Das Erfordernis der Geeignetheit definiere als Teilelement die Voraussetzung der Erforderlichkeit. Vorrangkriterien könnten nur dann erforderlich sein, wenn sie unter gleich geeigneten Mitteln das mildeste Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks darstellten. Auf die Frage, ob keine milderen Mittel gegeben sind, komme es vorliegend nicht an, da bereits die Geeignetheit zu verneinen sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei Zweck des § 55 Abs. 7 ERegG nicht die Bereitstellung von mehr Kapazität, sondern die Festschreibung einer volkswirtschaftlich sinnvollen Nutzung knapper Schienenwegkapazität. Möglicherweise seien unter einer Vielzahl zulässiger Vorrangkriterien auch solche vorstellbar, die mittelbar zu einer homogeneren Trassennachfrage führten. § 55 Abs. 7 ERegG stelle jedoch keine Ermächtigungsnorm für die Anordnung der Einführung genau solcher spezifischen Vorrangkriterien dar.

Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines eingerichteten Taktsystems im Sinne des Regelbeispiels des § 55 Abs. 7 Satz 3 ERegG liege nicht vor. Eine Gefährdung des Taktsystems sei zunächst nicht schon bei jeglicher Abweichung eines Verkehrs von seinem Takt gegeben. Nach der Definition des § 1 Abs. 23 ERegG sei die Durchführung des Verkehrs lediglich „grundsätzlich“ zur gleichen Minute erforderlich. Zudem ginge bei einem solch engen Verständnis die Flexibilität beim Trassenzuweisungsverfahren zu Beginn der jeweiligen Netzfahrplanperiode verloren. Die Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Fälle, die eine gewisse Erheblichkeitsschwelle erreichen, entspreche auch der Intention des Gesetzgebers. Bei den betroffenen vier bzw. fünf Zügen sei nicht erkennbar, dass das Taktsystem insgesamt in Frage gestellt werde, da die Anschlüsse in den Taktknoten nicht berührt würden. Die Klägerin stelle auch kein Zahlenwerk zur Verfügung, aus dem sich die Bedeutung der hier betroffenen Halte im Haltepunkt Essen-Kray Süd für ihr Taktsystem ergäbe. Die Anzahl der Ein- und Aussteiger stelle sie nicht in ein Verhältnis zu den Nutzern des Taktsystems insgesamt oder der betreffenden Verkehrslinie. Sie stelle auch keinen Vergleich mit anderen Verkehrsstationen des VRR an aus der sich die Bedeutung des Haltepunktes ergeben könnte. Zudem sei auch nur ein Bruchteil der Ein- und Aussteiger eines Tages von Halteausfällen betroffen. Maßgebliche Ablehnungen in den nachfolgenden Netzfahrplanperioden seien nicht bekannt. Nach den vorliegenden Informationen fänden die streitgegenständlichen Fahrten aktuell statt.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene trägt im Wesentlichen vor, der Begriff der Beseitigung der Überlastung in § 55 Abs. 7 ERegG sei in Einklang mit den Vorschriften des § 55, § 58 und § 59 ERegG dahingehend zu verstehen, dass es zu einer Mehrung von Kapazität kommen müsse. Die Gewährung von Vorrang für die in § 55 Abs. 4 und 5 ERegG genannten Verkehrsarten setze ein entsprechendes Vorrangkriterium voraus, welches sich kapazitätssteigernd auswirke. Es liege auch kein Fall besonderer Dringlichkeit nach § 55 Abs. 7 Satz 3 ERegG vor, da das Taktsystem im SPNV nicht unmittelbar gefährdet sei. Ein Abweichen von einzelnen Taktkriterien führe nicht dazu, dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der eingerichteten Taktsysteme im öffentlichen SPNV anzunehmen wäre. Andernfalls würden die Vorgaben des § 55 Abs. 3 bis 5 ERegG umgangen und die dort dem Betreiber der Schienenwege eingeräumte Entscheidungsbefugnis hätte keine praktische Bedeutung, da in allen Fällen der Rückgriff auf § 55 Abs. 7 ERegG möglich wäre. Würde etwa die Ablehnung des seinerzeitigen Lösungsvorschlags der Abweichung um acht Minuten bereits zu einer Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 55 Abs. 7 Satz 3 ERegG führen, so wären Koordinierungsgespräche unter Beteiligung des SPNV überflüssig und die Streitbeilegungsverfahren würden einen automatischen Vorrang des SPNV bedeuten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Verpflichtung der Beklagten, ihren Antrag vom 4. Februar 2021 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Der Beschluss der Beklagten vom 21. Oktober 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Als Anspruchsgrundlage kommt einzig § 55 Abs. 7 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (im Folgenden: ERegG) in Betracht. Nach Satz 1 der Vorschrift soll die Regulierungsbehörde für den Fall, dass ein Betreiber der Schienenwege einen Schienenweg für überlastet erklärt hat, auf Antrag eines Zugangsberechtigten nach § 1 Abs. 12 Nr. 2 Buchst. a) ERegG dem Betreiber der Schienenwege aufgeben, binnen drei Wochen Vorrangkriterien im Sinne der Absätze 4 und 5 ungeachtet der sonstigen Voraussetzungen des Absatzes 3 aufzustellen und zu veröffentlichen, soweit dies zur Beseitigung der Überlastung erforderlich ist. Fälle besonderer Dringlichkeit sind insbesondere gegeben, wenn die Funktionsfähigkeit eingerichteter Taktsysteme im öffentlichen Schienenpersonennahverkehr unmittelbar gefährdet ist (Satz 3).

Bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen hat der Gesetzgeber damit für die Rechtsfolgenseite vorgegeben, dass die Entscheidung der Behörde in der Regel darin besteht, die Verpflichtung zur Aufstellung von Vorrangkriterien auszusprechen. Nur in Ausnahmefällen kann die Behörde aus wichtigen Gründen oder wegen atypischen Einzelfällen von der vorgegebenen Rechtsfolge abweichen.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 3. Mai 2024 - 18 K 5401/20 - juris Rn. 25; Geis, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 4. EL November 2023, § 40 Rn. 26.

Für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens der Klägerin ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich.

Std. Rspr.: BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1999 - 2 C 4.98 - juris Rn. 18 m.w.N. Vgl. in Abgrenzung zur vorliegenden Konstellation: VG Köln, Urteile vom 4. Dezember 2023 - 18 K 1156/18 - juris Rn. 67, und vom 27. Januar 2023 - 18 K 6721/19 - juris Rn. 53 zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt für die Überprüfung der Genehmigung von für eine Regulierungsperiode geltende Entgelte oder Entgeltgrundsätze.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen sind bereits nicht erfüllt.

Zwar liegt ein für überlastet erklärter Schienenweg vor. Nach § 1 Abs. 13 ERegG ist ein überlasteter Schienenweg ein Schienenwegabschnitt, auf dem der Nachfrage nach Zugtrassen auch nach Koordinierung der verschiedenen Anträge auf Zuweisung von Zugtrassen während bestimmter Zeitabschnitte nicht in angemessenem Umfang entsprochen werden kann. Die streitgegenständliche Strecke Essen-Bochum-Langendreer gehört zu den Schienenwegen Essen Hbf. - Bochum Hbf. und Bochum Hbf. - Dortmund Hbf., die die Beigeladene als Betreiberin der Schienenwege für überlastet erklärt hat.

Die antragstellende Klägerin gehört gemäß § 1 Abs. 12 Nr. 2 Buchst. a) ERegG zum Kreis der Zugangsberechtigten. Dies sind insbesondere die zuständigen Behörden im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007.

Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (im Folgenden: VO (EG) Nr. 1370/2007).

Gemäß Art. 2 lit. b der VO (EG) Nr. 1370/2007 ist zuständige Behörde jede Behörde oder Gruppe von Behörden eines oder mehrerer Mitgliedsstaaten, die zur Intervention im öffentlichen Personenverkehr in einem bestimmten geografischen Gebiet befugt ist, oder jede mit einer derartigen Befugnis ausgestattete Einrichtung. Gemäß § 3 Abs. 2 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Nordrhein-Westfalen (ÖPNVG NRW) ist die Klägerin in Nordrhein-Westfalen als Aufgabenträgerin zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007.

Die Verpflichtung zur Aufstellung von Vorrangkriterien ist jedoch nicht zur Beseitigung der Überlastung erforderlich im Sinne von § 55 Abs. 7 Satz 1 ERegG. Dabei ist bei Anwendung allgemeingültiger Auslegungsregeln das Tatbestandsmerkmal „Beseitigung der Überlastung“ so zu verstehen, dass eine volkswirtschaftlich nicht gewollte Verteilung der knappen Kapazität in Form von überlasteten Schienenwegen verhindert wird. Zwar liegt dem Grunde nach eine Überlastung bei enger, am Wortlaut orientierter Begriffsauslegung vor, sobald die Nachfrage nach Zugtrassen das Angebot übersteigt. Dies entspricht auch dem Verständnis des Eisenbahnregulierungsgesetzes vom Begriff der Überlastung im Übrigen (vgl. § 58, § 59 ERegG). Eine solche Überlastung kann jedoch durch Vorrangkriterien nicht im ebenfalls engen Wortsinne „beseitigt“ werden, da der Wirkungskreis von Vorrangkriterien im Rahmen der Trassenzuweisung - abgesehen von möglichen angepassten Trassenanmeldungen - erst beginnt, wenn die Nachfrage das Angebot übersteigt. Vorrangkriterien haben nicht die Funktion, ein ausreichendes Angebot für die gesamte Nachfrage herzustellen, sondern sind ein Entscheidungs- und Verteilungswerkzeug bei vorliegenden Konflikten von Trassenanmeldungen. Selbst wenn man im Sinne der Klägerin davon ausginge, dass Vorrangkriterien stets (mittelbar) zu einer Kapazitätsmehrung führen, da Trassenanmeldungen angepasst würden, wäre nicht prognostizierbar, dass tatsächlich keinerlei überschießende Nachfrage mehr vorliegen wird. Unter Beseitigung könnte auch dann allenfalls eine Verringerung der Überlastung zu verstehen sein.

Hieran anknüpfend lässt sich sowohl der historischen Auslegung als auch der Systematik sowie dem Sinn und Zweck des § 55 Abs. 7 Satz 1 ERegG entnehmen, dass vielmehr volkswirtschaftlich ungewollte Überlastungsfolgen durch Vorrangkriterien beseitigt, jedenfalls abgemildert werden sollen.

Dies ergibt sich bereits unmittelbar aus den Gesetzesmaterialien zu § 55 Abs. 7 ERegG, wonach dem Gesetzgeber allein die volkswirtschaftlich sinnvolle Verteilung der knappen Kapazität vor Augen stand:

„Das Aufstellen von Vorrangkriterien soll von der Regulierungsbehörde eingefordert werden, wenn ein überlasteter Schienenweg vorliegt. Dadurch verfügt die Regulierungsbehörde über die Kompetenz, die Festschreibung einer Verteilung zwischen den Verkehrsarten zu erwirken, die zu einer volkswirtschaftlich sinnvollen Nutzung der knappen Kapazität führt. Die Regelung bleibt zugleich auf Fälle beschränkt, in denen aufgrund der Überlastung tatsächlich Notwendigkeit für entsprechende Eingriffe besteht. Satz 3 nennt Fälle besonderer Dringlichkeit und damit Fallkonstellationen, in denen die Regulierungsbehörde tätig werden soll“,

BT-Drs. 18/9099, S. 26.

Dass an Vorrangkriterien i.S.d. § 55 Abs. 7 ERegG nicht die Anforderung zu stellen ist, durch sie mehr Kapazität zu schaffen, zeigt auch die systematische Verknüpfung mit § 55 Abs. 4 und 5 ERegG, deren Vorgaben zu beachten sind. In Absatz 4 ist normiert, dass die Vorrangkriterien dem gesellschaftlichen Nutzen eines Verkehrsdienstes gegenüber anderen Verkehrsdiensten, die hierdurch von der Schienenwegnutzung ausgeschlossen werden, Rechnung zu tragen haben (Satz 1). Der Betreiber der Schienenwege kann dazu Verkehrsdiensten im öffentlichen Schienenpersonennahverkehr den Vorrang geben, sofern dies zur Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsdiensten im öffentlichen Schienenpersonennahverkehr zwingend erforderlich ist (Satz 2). Absatz 5 statuiert die Bedeutung von Güterverkehrsdiensten bei der Festlegung von Vorrangkriterien. Sowohl Absatz 4 als auch Absatz 5 ist immanent, dass auf begrenzter Kapazität eine Auswahlentscheidung durch übergeordnete Gründen vorgeprägt wird.

Im Gegensatz dazu ist es gerade Zweck der Kapazitätsanalyse nach § 58 ERegG, Möglichkeiten zu eruieren, wie zusätzlichen, die derzeitige Kapazität übersteigenden Anträgen stattgegeben werden kann. Gegenstand der Kapazitätsanalyse sind der Schienenweg, die Betriebsverfahren, die Art der verschiedenen durchgeführten Verkehrsdienste und die Auswirkungen all dieser Faktoren auf die Schienenwegkapazität (Abs. 2 Satz 1). Zu den prüfungsbedürftigen Maßnahmen gehören insbesondere die Umleitung und zeitliche Verlagerung von Verkehrsdiensten, Änderungen der Fahrgeschwindigkeit und Verbesserungen des Schienenwegs (Abs. 2 Satz 2). Zu solchen kapazitätssteigernden Maßnahmen („kurz- und mittelfristige Abhilfemaßnahmen“ gemäß § 58 Abs. 1 Satz 2 ERegG) ist der Schienenwegbetreiber i.R.d. Kapazitätsanalyse verpflichtet.

Gegen die Annahme, dass - wie die Klägerin vorgibt - zum Zweck der Kapazitätsmehrung in diesem Sinne auch eine Verpflichtung zum Aufstellen von Vorrangkriterien durch § 55 Abs. 7 ERegG geschaffen werden sollte, spricht des Weiteren der Umstand, dass dies allein durch einen Antrag eines eng begrenzten Antragstellerkreises bewirkt werden kann, der seinerseits insbesondere der Sicherung der Daseinsvorsorge in Form der Bereitstellung öffentlichen Nahverkehrs zu dienen bestimmt ist. Warum lediglich dieser Gruppe der Zugangsberechtigten das Privileg zugestanden worden sein soll, zum Zwecke der Kapazitätsmehrung Vorrangkriterien beantragen zu können, erschließt sich nicht.

In dem vorgenannten Zusammenhang ist der Begriff der Erforderlichkeit in § 55 Abs. 7 ERegG als „Notwendigkeit“ zu verstehen. Dies entspricht auch den Gesetzgebungsmaterialien, wonach aufgrund der Überlastung tatsächlich eine Notwendigkeit für entsprechende Eingriffe bestehen muss. Notwendig kann die Verpflichtung zur Aufstellung von Vorrangkriterien innerhalb der kurzen Frist nach Satz 1 nur sein, wenn ein Fall besonderer Dringlichkeit vorliegt. Die Vorschrift setzt damit grundsätzlich voraus, dass Vorrangkriterien im Allgemeinen ein geeignetes Mittel darstellen.

Die Prüfung der Erforderlichkeit war demgegenüber insbesondere nicht an die allgemeinen Kriterien der Verhältnismäßigkeitsprüfung einer Behörde im Rahmen ihres Ermessens anzulehnen. Denn es geht bereits nicht um die Prüfung eines konkreten Mittels, welches zu einer konkreten Zweckerreichung geeignet und als mildestes von mehreren gleich geeigneten Mitteln erforderlich sein muss. So bleibt es der Prüfung des Schienenwegbetreibers (und ggf. erst anschließend der BNetzA) vorbehalten, zu entscheiden, welche Vorrangkriterien konkret geeignet sind. Dies zeigt schon § 55 Abs. 3 ERegG, wonach für den Betreiber der Schienenwege die Möglichkeit des Aufstellens von Vorrangkriterien im Falle eines überlasteten Schienenwegs vorgesehen ist, unabhängig davon, ob er nach § 55 Abs. 7 ERegG hierzu verpflichtet worden ist.

Müsste die Beklagte die Erforderlichkeit von Vorrangkriterien wie im Rahmen der Verhältnismäßigkeit prüfen, wäre zudem kaum ein Fall denkbar, in dem diese Tatbestandsvoraussetzung zu verneinen wäre. Denn im Ausgangpunkt steht - je nach Ausgestaltung - eine unbegrenzte Vielzahl an Mitteln in Form von Vorrangkriterien zur Verfügung. Auch dürfte nie ein im Vergleich zu Vorrangkriterien milderes, gleich geeignetes Mittel zur Verfügung stehen. Denn angesichts der kurzen Fristen in § 55 Abs. 7 Satz 1 ERegG wird jedes andere Mittel weniger förderlich zur Erreichung des Zwecks sein.

Als Regelbeispiel („insbesondere“) besonderer Dringlichkeit normiert Satz 3 die unmittelbare Gefährdung für die Funktionsfähigkeit eingerichteter Taktsysteme im öffentlichen Schienenpersonennahverkehr.

Der Begriff des Taktsystems ist gesetzlich nicht definiert. In § 1 Abs. 23 ERegG findet sich lediglich eine Definition für „vertakteten Verkehr“. Demnach ist ein vertakteter Verkehr ein Eisenbahnverkehrsdienst, der grundsätzlich auf demselben Weg am selben Tag mindestens viermal und höchstens in zweistündigem Abstand grundsätzlich zur gleichen Minute durchgeführt wird. Gemein ist beiden Begriffen das Erfordernis eines Taktes. Ein Taktsystem erweitert den Begriff des vertakteten Verkehrs dahingehend, dass sich ein Gesamtgefüge aus abgestimmtem Zusammenwirken mehrerer vertakteter Verkehre ergibt. Bezogen auf den SPNV bedeutet dies, dass mehrere vertaktete Verkehre über Knotenpunkte derart miteinander verknüpft sind, dass sinnvoll nutzbare Anschlussketten entstehen.

Bei der Prüfung, wann eine unmittelbare Gefährdung der Funktionsfähigkeit des eingerichteten Taktsystems vorliegt, ist ein strenger Maßstab anzulegen. Dies ergibt sich aus dem Ausnahmecharakter der Regelung in ihrem systematischen Zusammenhang des § 52, § 55, § 58 und § 59 ERegG.

Grundsätzlich sieht der Gesetzgeber im Falle eines überlasteten Schienenweges das Verfahren nach § 55 Abs. 2 und 3, § 58, § 59 ERegG vor. Nach § 55 Abs. 2 ERegG hat der Betreiber der Schienenwege für den Fall, dass Schienenwege für überlastet erklärt wurden, die Kapazitätsanalyse nach § 58 ERegG durchzuführen, sofern nicht bereits ein Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität nach § 59 ERegG umgesetzt wird. Dies soll im Ergebnis - langfristig vornehmlich über den Ausbau der Infrastruktur - zu einer Erhöhung der Kapazität führen. Zudem soll die vorhandene Infrastruktur effizienter genutzt werden, sodass im Ergebnis mehr Kapazität genutzt werden kann. Vorrangkriterien kann der Schienenwegbetreiber gemäß § 55 Abs. 3 ERegG lediglich flankierend einführen. Wurden demnach Entgelte nach § 35 Abs. 1 ERegG nicht erhoben oder hat das Erheben von Entgelten zu keinem befriedigenden Ergebnis geführt und wurde der Schienenweg für überlastet erklärt, so kann der Betreiber der Schienenwege bei der Zuweisung von Schienenwegkapazität zusätzlich Vorrangkriterien nach Maßgabe der Absätze 4 und 5 anwenden.

Kann der Schienenwegbetreiber nach § 55 Abs. 4 Satz 2 ERegG damit bereits in den Fällen, in denen er sich zur Aufstellung von Vorrangkriterien entschieden hat, Verkehrsdiensten im öffentlichen Schienenpersonennahverkehr den Vorrang geben, sofern dies zur Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsdiensten im öffentlichen Schienenpersonennahverkehr zwingend erforderlich ist, muss die Eingriffsschwelle des § 55 Abs. 7 ERegG, der eine Verpflichtung des Schienenwegbetreibers, Vorrangkriterien aufzustellen, ermöglicht, systematisch höher liegen.

Die Funktionsfähigkeit eines Taktsystems ist deshalb nicht schon dann betroffen, wenn ein einzelner vertakteter Verkehr (teilweise) ausfällt, sondern erst dann, wenn der Mangel das Taktsystem in seiner Gesamtheit betrifft. Die Funktionsfähigkeit eines Taktsystems zeichnet sich dadurch aus, dass wesentliche Reiseketten über Knotenpunkte regelmäßig realisiert werden können. Um eine Gefährdung anzunehmen, muss diese Funktion entsprechend über eine bloße Beeinträchtigung hinaus in derart erheblichem Maße betroffen sein, dass die regelmäßige zuverlässige Nutzung der einzelnen Verkehre gerade im Rahmen des eingerichteten Taktsystems nicht mehr sichergestellt ist. Dabei ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Ausfall eines einzelnen vertakteten Verkehrs zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des gesamten Systems führen kann, wenn aufgrund seiner Bedeutung für das Taktsystem, der damit verknüpften Anschlussverluste und deren Auswirkungen auf die Erreichbarkeit weiterer wesentlicher vertakteter Verkehre Reiseketten nicht mehr hinreichend realisiert werden können. Zu fordern ist aber jedenfalls eine derart schwere Beeinträchtigung, dass der Nutzen des Nahverkehrsnetzes im seinem Kern erschüttert ist.

Darüber hinaus muss diese Gefährdung unmittelbar vorliegen. Dies verlangt, dass die Gefährdung in zeitlicher Hinsicht ohne weitere Zwischenschritte jederzeit in einen Schaden umschlagen kann. Das Kriterium ist jedenfalls dann erfüllt, wenn der Schaden im Sinne eines Funktionsverlustes des Taktsystems im oben beschriebenen Sinne bereits eingetreten ist.

Eine demgegenüber - i.S.d. Klägerin - weite Auslegung des Regelbeispiels dahingehend, dass jede Abweichung eines Verkehrs von seinem Takt für die Gefährdung seiner Funktionsfähigkeit genügen würde, würde nicht gewollte Anreize setzen. Denn Antragsteller müssten im Rahmen von Koordinierungsgesprächen keine Kompromisse eingehen, wie etwa eine Verschiebung einzelner Verkehre um wenige Minuten, weil im Anschluss an gescheiterte Verhandlungen erfolgreich Vorrangkriterien zu Gunsten des SPNV beantragt werden könnten.

Gemessen daran liegt keine unmittelbare Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines Taktsystems vor.

Die Funktionsfähigkeit des klägerseits eingerichteten Taktsystems ist nicht unmittelbar gefährdet.

Dies gilt zunächst unter Berücksichtigung der tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Insoweit haben die Beteiligten im Wesentlichen übereinstimmend erklärt, dass es aktuell - ebenso wie in den Netzfahrplanperioden der vergangenen Jahre - keine Kapazitätsprobleme oder komplexe Koordinierungsverfahren gegeben habe. Anhaltspunkte dafür, dass das Taktsystem aktuell - etwa aufgrund des Absehens von Trassenanmeldungen noch im Vorfeld etwaiger Koordinierungsverfahren - auch nur beeinträchtigt wäre, sind nicht im Ansatz erkennbar und werden von der Klägerin auch nicht substantiiert vorgetragen. Allein die latente Gefahr von Trassenablehnungen in der Zukunft erfüllt ersichtlich nicht die Voraussetzung der Unmittelbarkeit.

Selbst zum Zeitpunkt des Beschlusserlasses lag eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taktsystems nicht vor. Betroffen waren vier werktägliche Fahrten der RB 40, bei denen jeweils lediglich ein Halt in Essen-Kray Süd (und teilweise Wattenscheid) nicht mehr realisiert werden konnte. Im Übrigen verkehrte die Linie wie gewohnt. Es verblieb bei einem mindestens zweistündigen Takt, sodass auch mit den Halteausfällen immer noch ein vertakteter Verkehr vorherrschte. Die Linie RB 40 verkehrte weiterhin mindestens zweistündlich zur selben Minute. Für eine sich hieraus ergebende stärkere Beeinträchtigung des Taktsystems ist nichts ersichtlich. Die Klägerin hat nicht vorgetragen, dass durch den Ausfall der vier Halte und der damit verbundenen Anschlussverluste auch andere Verkehre nicht mehr durchgeführt werden könnten.

Dafür, dass die betroffenen Haltepunkte von derart entscheidender Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des Taktsystems wären, hat die Klägerin keine belastbaren Daten vorgelegt. Dabei genügt es nicht, pauschal die absoluten Zahlen der Ein- und Aussteiger an den Haltepunkten und die durch den Entfall betroffenen Anschlussverluste zu betrachten. Vielmehr müsste feststellbar sein, dass der Ausfall gerade für die Funktionsfähigkeit des eingerichteten Taktsystems gravierende Auswirkungen hat. Zu beleuchten wäre daher insbesondere die Relation der betroffenen und nicht realisierbaren Reiseketten zu den weiterhin möglichen. Bei den entfallenden Haltepunkten handelt es sich auch nicht um Hauptknotenpunkte innerhalb des eingerichteten Taktsystems. Essen Hbf. und Bochum Hbf. etwa werden weiterhin wie gewohnt bedient. Selbst wenn man unterstellt, dass es keine Alternativen zu den aufgrund der Halteausfälle entfallenen Anschlüsse gab, ist hiervon nicht der Kern des Taktsystems betroffen. Beeinträchtigt sind allenfalls einzelne Reiseketten.

Tatsachen, die außerhalb des Regelbeispiels eine besondere Dringlichkeit und damit Erforderlichkeit der begehrten Maßnahme begründen könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, da sie einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, vgl. § 154 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands wird auf

50.000,- €

festgesetzt.

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).

Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.