BVerwG, 5. Senat — 5 P 5.23

Der Antragsteller beansprucht ein Mitbestimmungsrecht in Bezug auf die Einführung außertariflicher Leistungen an Tarifbeschäftigte in der Bundespolizei.

Mit Schreiben vom 23. Dezember 2019 an die obersten Bundesbehörden sowie die hauseigenen Abteilungen Z und B ordnete die Beteiligte (Bundesministerin des Innern und für Heimat bzw. seinerzeit noch der Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat) die für die Tarifbeschäftigten des Bundes gewährten Zulagen zum Lohn neu und ermöglichte die wirkungsgleiche Gewährung der für Beamten und Soldaten neu eingeführten Zulagen sowie der Prämie für besondere Einsatzbereitschaft nach § 42b BBesG zum 1. Januar 2020 an diese. Dieses Schreiben übersandte die Beteiligte mit Schreiben vom 8. Januar 2020 an das Bundespolizeipräsidium und weitere nachgeordnete Behörden ihres Geschäftsbereichs zur Kenntnisnahme und Beachtung.

Der Antragsteller (Bundespolizeihauptpersonalrat des Bundesministeriums des Innern und für Heimat) machte gegenüber der Beteiligten erfolglos ein Mitbestimmungsrecht über Fragen der Lohngestaltung geltend und leitete sodann das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ein, das vor dem Verwaltungsgericht erfolglos blieb. Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass das Schreiben der Beteiligten vom 8. Januar 2020 in Verbindung mit dem Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 das in Fragen der Lohngestaltung bestehende Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletze. Das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 sei nach seinem Inhalt an sich nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG a. F. mitbestimmungspflichtig gewesen. Es sei auch eine der Beteiligten als Dienststellenleitung zuzurechnende Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn. Im Unterschied dazu sei das Schreiben vom 8. Januar 2020 keine derartige Maßnahme, weil darin keine auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielende Handlung oder Entscheidung zu sehen sei.

Hiergegen wendet sich die Beteiligte mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde. Sie habe das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 nicht als Dienststellenleitung der Bundespolizei verfasst und versendet, sondern im Einklang mit dem Beschluss der Bundesregierung vom 10. Januar 1961 als Vertreterin der Bundesregierung als eine Art Dienstleister für die verschiedenen Ressorts der Bundesregierung. Für derartige ressortübergreifende Angelegenheiten sehe das Bundespersonalvertretungsgesetz keine Mitbestimmung vor. Es liege auch keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn vor. Aus sich heraus entfalte das Rundschreiben keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber den Beschäftigten.

Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und macht geltend, die Beteiligte habe als personalvertretungsrechtliche Hauptdienststellenleiterin in eigener Verantwortung für die Bundespolizei eine abstrakt-generelle Regelung für die übertarifliche Vergütung der Tarifbeschäftigten geschaffen. Es sei unerheblich, dass sie das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 auch an andere oberste Bundesbehörden adressiert und das Schreiben vom 8. Januar 2020 auch an andere Bundesbehörden ihres Geschäftsbereichs gerichtet habe. Die Beteiligte sei als Organ des Personalvertretungsrechts nicht in unterschiedliche Rollen als Vertretung der Bundesregierung einerseits und als Hauptdienststellenleiterin andererseits aufteilbar. Entscheidend sei allein, dass sie eine zwischen den Ressorts materiell trennbare und die Tarifbeschäftigten der Bundespolizei betreffende Maßnahme getroffen habe. Der Kabinettbeschluss vom 10. Januar 1961 sei in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, da der streitgegenständliche Erlass Regelungen für die Arbeitnehmer im Organisationsbereich des Antragstellers treffe, welche tariflich ungeregelt seien. Es handele sich daher nicht um in dem Kabinettbeschluss thematisierte Abweichungen von tarifvertraglichen Regelungen, sondern um die Gewährung tariflich nicht geregelter, mithin übertariflicher freiwilliger Leistungen an die Angestellten, die nicht Gegenstand des Kabinettbeschlusses seien. Eine Maßnahme liege vor. Die für die Prämiengewährung an Bundespolizeibeschäftigte zuständigen Stellen hätten erstmals die Möglichkeit erhalten, in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Vorschriften im eigenen pflichtgemäßen Ermessen den Tarifbeschäftigten eine Prämie für besondere Einsatzbereitschaft zu zahlen. Zudem hätten die Tarifbeschäftigten nunmehr ein Recht auf billige Leistungsbestimmung nach § 315 Abs. 1 BGB bei der Ermessensausübung der für die Prämiengewährung zuständigen Stellen der Bundespolizei.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 108 Abs. 2 BPersVG vom 9. Juni 2021 <BGBl. I S. 1614> i. V. m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG), nämlich von § 69 Abs. 1 und 2, § 82 Abs. 1 und § 75 Abs. 3 Nr. 4 des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693), das für den hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt durch Art. 7 des Gesetzes vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2581) geändert worden ist (BPersVG a. F.). Da der entscheidungserhebliche Sachverhalt geklärt ist, kann der Senat in der Sache selbst entscheiden (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i. V. m. § 562 Abs. 1 und § 563 Abs. 3 ZPO).

Über den konkreten Feststellungsantrag ist auf der Grundlage der Fassung des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu entscheiden, die für den Zeitpunkt der Ablehnung des Bestehens eines Mitbestimmungsrechts durch die Beteiligte Geltung beansprucht (1.). Das Oberverwaltungsgericht hat der Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu Unrecht entsprochen. Der Antrag festzustellen, dass das Schreiben der Beteiligten vom 8. Januar 2020 in Verbindung mit dem Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 69 Abs. 1 und 2 und § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG a. F. verletze, ist unbegründet (2.).

1. Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass sich die Verletzung eines Mitbestimmungsrechts hier nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz in der am 12. Mai 2020 geltenden Fassung richtet. Die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage bestimmt sich grundsätzlich - und so auch hier - nach dem materiellen Recht. Dementsprechend ist in Fallkonstellationen wie der hier vorliegenden, in der es darum geht, ob das vom Personalrat in Bezug auf ein bestimmtes Verhalten in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht bestanden hat, auf das materielle Recht abzustellen, das zu dem Zeitpunkt gegolten hat, als der Dienststellenleiter die Absicht gefasst hat, die streitige Maßnahme zu treffen, oder - wie hier - das Vorliegen einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme verneint hat. Denn diese Fragen sind auf die Vergangenheit bezogen und daher nach dem damals geltenden Recht zu beurteilen (BVerwG, Beschlüsse vom 3. Mai 2022 - 5 P 1.22 - BVerwGE 175, 285 Rn. 15 und vom 11. April 2024 - 5 P 5.22 - NZA 2024, 1297 Rn. 12). Dementsprechend ist das konkrete Feststellungsbegehren des Antragstellers nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz in der vorbenannten Fassung zu beurteilen. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (BA S. 4) hat die Beteiligte am 12. Mai 2020 das Bestehen des vom Antragsteller beanspruchten Mitbestimmungsrechts verneint.

2. Der Antrag ist unbegründet. Das Rundschreiben der Beteiligten an die obersten Bundesbehörden vom 23. Dezember 2019 und ihr an die Bundesbehörden ihres Geschäftsbereichs gerichtetes Schreiben vom 8. Januar 2020 unterliegen nicht der Mitbestimmung des Antragstellers. Die Voraussetzungen des § 69 Abs. 1 und 2 Satz 1, § 82 Abs. 1 und 4 BPersVG a. F. liegen nicht vor (a). Darüber hinaus und überdies ist der Antragsteller nach der für seine Erstzuständigkeit allein in Betracht kommenden Regelung des § 82 Abs. 1 BPersVG a. F. für die Mitbestimmung in ressortübergreifenden Angelegenheiten nicht zuständig (b). Ferner sind auch die Voraussetzungen des von dem Antragsteller in Anspruch genommenen und auch allein in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestandes nach § 75 Abs. 3 Nr. 4, § 82 Abs. 1 und 4 BPersVG a. F. nicht erfüllt (c).

a) Die für das Eingreifen der Mitbestimmung erforderlichen Voraussetzungen einer von der Dienststellenleitung beabsichtigten Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 1 und 2 Satz 1 BPersVG a. F. liegen nicht vor. Diese Vorschrift ist hier über § 82 Abs. 4 BPersVG a. F. entsprechend anzuwenden, weil der Antragsteller als (Bundespolizei-)Hauptpersonalrat und damit Stufenvertretung (§ 53 Abs. 1 BPersVG a. F.) die personalvertretungsrechtliche Erstzuständigkeit nach § 82 Abs. 1 BPersVG a. F., das heißt eine Zuständigkeit für eine Beteiligung außerhalb eines Stufenverfahrens (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1993 - 6 P 21.90 - BVerwGE 91, 346 <356>) in Anspruch nimmt. Nach der letztgenannten Vorschrift ist in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Eine derartige Angelegenheit kommt in Betracht, wenn die Dienststellenleitung einer übergeordneten Behörde eine Maßnahme beabsichtigt, die (auch) die Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs betrifft (vgl. Gronimus, in: Fischer/​Goeres, GKÖD, Band V, BPersVG 2021, Stand Dezember 2024, G § 92 Rn. 19 m. w. N.). Die Stufenvertretung hat in seinem solchen Fall in entsprechender Anwendung des § 69 Abs. 1 und 2 Satz 1 BPersVG a. F. mitzubestimmen, wenn der Leiter der übergeordneten Dienststelle eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme beabsichtigt (aa). Daran fehlt es hier (bb).

aa) Gemäß § 69 Abs. 1 BPersVG a. F. kann eine Maßnahme, soweit sie der Mitbestimmung unterliegt, nur mit Zustimmung des Personalrats getroffen werden. Der Leiter der Dienststelle unterrichtet den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG a. F.). Aus dem Tatbestandsmerkmal "Leiter der Dienststelle" folgt, dass dieser als Dienststellenleiter handeln (1) und sein Handeln als Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn zu qualifizieren sein muss (2).

(1) Die Mitbestimmung setzt voraus, dass der Dienststellenleiter in dieser Funktion, das heißt "als" Dienststellenleiter handelt. Das Handeln muss sich danach auf den Geschäftsbereich der eigenen Dienststelle oder auch im Fall mehrstufiger Verwaltungen den dem Dienststellenleiter nachgeordneten Geschäftsbereich (vgl. Baden, in: Altvater/​Baden/​Baunack/​Berg/​Dierßen/​Herget/​Kröll/​Lenders/​Noll, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2023, § 92 Rn. 15 f.) beziehen. Erstreckt sich das Handeln des Dienststellenleiters ressortübergreifend darüber hinaus auf die Geschäftsbereiche anderer Behörden bzw. Verwaltungen, fehlt es an einem Handeln "als" Dienststellenleiter.

Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 7 Satz 1 BPersVG a. F., wonach "[f]ür die Dienststelle" ihr Leiter handelt, wozu das Handeln eines Beschäftigten unter der Verantwortung des Dienststellenleiters genügt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. April 2008 - 6 P 8.07 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 5 Rn. 9). Für dieses Verständnis sprechen darüber hinaus gesetzessystematisch die zahlreichen Bezugnahmen des Bundespersonalvertretungsgesetzes auf den Geschäftsbereich der Dienststelle. Beispielsweise stellt § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BPersVG a. F. für das passive Wahlrecht auf den Geschäftsbereich der jeweiligen obersten Dienstbehörde ab. Für den Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen werden als Stufenvertretungen nach § 53 Abs. 1 BPersVG a. F. bei den Behörden der Mittelstufe Bezirkspersonalräte und bei den obersten Dienstbehörden Hauptpersonalräte gebildet, deren Mitglieder von den Beschäftigten gewählt werden, die zum Geschäftsbereich der jeweiligen Stufe gehören (§ 53 Abs. 2 BPersVG a. F.). Ebenso werden für den Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen, soweit Stufenvertretungen bestehen, Bezirks- oder Haupt-, Jugend- und Auszubildendenvertretungen gebildet (§ 64 Abs. 1 BPersVG a. F.). Ferner ist auf § 65 Abs. 1 Satz 2 BPersVG a. F., § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG a. F., § 82 Abs. 5 BPersVG a. F. (siehe hierzu unter b), § 91 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG a. F. (Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes) und § 91 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG a. F. (Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung), § 92 BPersVG a. F. (Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung) zu verweisen. Aus den Regelungen des § 6 Abs. 2 und 3 sowie § 53 Abs. 1 und 2 BPersVG a. F. ergibt sich, dass der Geschäftsbereich im vorgenannten Sinne den dem Bundespersonalvertretungsgesetz zugrunde liegenden hierarchisch geordneten und im Ausgangspunkt dreistufigen Behörden- bzw. Dienststellenaufbau erfassen kann, aber nicht darüber hinausgeht.

Das vorbezeichnete Verständnis wird dadurch untermauert, dass es der Bundesgesetzgeber über Jahrzehnte nicht für erforderlich gehalten hat, eine Beteiligungsregelung für ressortübergreifende Entscheidungen zu erlassen (Vogelgesang, ZTR 2013, 223 <230 f.>), weshalb es nach ganz überwiegender Ansicht im Schrifttum insoweit keine Mitbestimmung gibt (Ramm, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann u. a., Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Mai 2022, § 92 Rn. 29; Baden, in: Altvater/​Baden/​Baunack/​Berg/​Dierßen/​Herget/​Kröll/​Lenders/​Noll, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2023, § 92 Rn. 49; Vogelgesang, ZTR 2013, 223 <229 ff.>; Böhm, Mitbestimmung im öffentlichen Dienst, 2010; vgl. Gronimus, in: Fischer/​Goeres, GKÖD, Band V, BPersVG 2021, Stand Dezember 2024, G § 92 Rn. 84 ff.; a. A. Gronimus, in: Fischer/​Goeres, GKÖD, Band V, BPersVG 2021, Stand Dezember 2024, G § 111 Rn. 34). Eine Beteiligung hat er erst mit einer 2021 getroffenen Neuregelung des Bundespersonalvertretungsgesetzes ermöglicht. Nach § 98 Abs. 1 Satz 1 BPersVG n. F. hat vor Entscheidungen oberster Bundesbehörden oder Vorlagen an die Bundesregierung in Angelegenheiten des § 80 Abs. 1 Nr. 21 BPersVG n. F., die die Geschäftsbereiche mehrerer oberster Bundesbehörden betreffen, die Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte ein Recht zur Stellungnahme. Dieses (bloße) Anhörungsrecht lässt die gesetzlichen Befugnisse und Pflichten der Personalvertretungen unberührt (§ 98 Abs. 3 Satz 1 BPersVG n. F.), verdrängt also etwaig bereits bestehende Beteiligungsrechte nicht, ohne deren Bestehen vorauszusetzen oder solche Beteiligungsrechte gar selbst zu schaffen.

Schließlich zeigt der Rechtsvergleich mit verschiedenen landesrechtlichen Regelungen (vgl. etwa §§ 48, 75 PersVG MV, § 59 Abs. 1 MBG Schl.-H. bzw. § 81 Abs. 1 NPersVG), die in unterschiedlicher Weise eine Beteiligung der Beschäftigten bei ressortübergreifenden Angelegenheiten vorsehen, dass das Bundespersonalvertretungsgesetz, das in der hier anzuwendenden Fassung keine vergleichbaren Normen enthält, keine Beteiligung in Angelegenheiten vorsieht, die über den Geschäftsbereich der jeweiligen obersten Dienstbehörde hinausgehen.

(2) Über das Handeln "als" Dienststellenleiter hinaus ist nach § 69 Abs. 1 BPersVG a. F. ferner erforderlich, dass sich das von diesem beabsichtigte Handeln als Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn darstellt. Unter einer Maßnahme ist - entsprechend dem in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vertretenen personalvertretungsrechtlichen Maßnahmebegriff - jede Handlung oder Entscheidung des Dienststellenleiters zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt und durch deren Durchführung das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren. Kennzeichnend für eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts ist also die unmittelbare Gestaltungswirkung in Bezug auf das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen. Lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen der Dienststelle sind, wenn sie nicht die beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen, keine Maßnahmen (BVerwG, Beschlüsse vom 26. Juli 2021 - 5 PB 11.20 - PersV 2022, 29 Rn. 11 und vom 8. Juni 2023 - 5 P 3.22 - BVerwGE 179, 83 Rn. 10 jeweils m. w. N.).

bb) Hiervon ausgehend unterliegen gemäß § 69 Abs. 1 BPersVG a. F. weder das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 ((1)) noch das Schreiben vom 8. Januar 2020 ((2)) der Mitbestimmung des Antragstellers, und zwar auch nicht bei gemeinsamer Betrachtung ((3)).

(1) Das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 ist ungeachtet der hier nicht abschließend zu beantwortenden Frage, ob es sich um eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn handelt, nicht mitbestimmungspflichtig. Denn es regelt ressortübergreifend, das heißt über den Geschäftsbereich der Beteiligten hinaus, die Gewährung von Zulagen für alle Tarifbeschäftigten des Bundes und ermöglicht die Gewährung der Prämie für besondere Einsatzbereitschaft nach § 42b BBesG an diese, ohne dass es insoweit noch eines weiteren Umsetzungsaktes durch die (anderen) obersten Bundesbehörden bedarf.

Dies ergibt die am Empfängerhorizont (§§ 133, 157 BGB) orientierte Auslegung des Rundschreibens, die das Bundesverwaltungsgericht mangels entsprechender Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht selbst vornehmen kann (vgl. zum Revisionsrecht BVerwG, Urteile vom 18. Dezember 2017 - 5 C 36.16 - BVerwGE 161, 130 Rn. 23 und vom 12. Dezember 2023 - 5 C 9.22 - BVerwGE 181, 135 Rn. 8). Das Oberverwaltungsgericht hat sich insoweit auf die ergebnishafte Mitteilung beschränkt, der Inhalt des im Auftrag der Beteiligten (BA S. 11) ergangenen Rundschreibens sei "an sich" nach "§ 77 Abs. 4 Nr. 4 BPersVG a. F." (offensichtlich gemeint ist § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG a. F.) mitbestimmungspflichtig und stelle eine der Beteiligten zurechenbare Maßnahme dar (BA S. 9). Zur Rechtsverbindlichkeit des Rundschreibens in den übrigen Ressorts der Bundesregierung hat das Oberverwaltungsgericht lediglich ausgeführt, dass die Vorstellung, es müsse dort erst noch "in Geltung gesetzt werden", dem Vortrag der Beteiligten widerspreche (BA S. 10) und die Mitbestimmungspflichtigkeit in den übrigen Ressorts offenbleiben könne (BA S. 11).

Das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 richtet sich nicht nur an die hauseigenen Abteilungen Z und B der Beteiligten, sondern ausdrücklich auch an die anderen obersten Bundesbehörden. Sein Aussagegehalt ist für alle obersten Bundesbehörden verbindlich. Nach seinem Wortlaut "erhalten" alle Tarifbeschäftigten des Bundes in den aufgeführten Fällen eine Zulage unter den Voraussetzungen und in der Höhe, wie sie für Beamte und Soldaten gesetzlich geregelt sind, wobei bestehende Konkurrenzregelungen "entsprechend zu beachten" sind. Ferner erhalten (unter "B.") alle obersten Bundesbehörden die Möglichkeit zur Gewährung der Prämie für besondere Einsatzbereitschaft auch an Tarifbeschäftigte. Für die Verbindlichkeit dieser Aussagen für alle obersten Bundesbehörden sprechen ferner die unter "C." enthaltenen detaillierten Vorgaben zur Berechnung und Auszahlung.

Für das vorgenannte Verständnis des Rundschreibens vom 23. Dezember 2019 streitet auch die unter dem Vorbehalt des Einvernehmens mit dem Bundesminister der Finanzen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 BHO) stehende alleinige Zuständigkeit der Beteiligten für Fragen der Entlohnung der Tarifbeschäftigten des Bundes und insbesondere für die Gewährung von Leistungen, die über deren tarifvertraglich geregelte Ansprüche hinausgehen. Nach Art. 65 GG leitet innerhalb der vom Bundeskanzler bestimmten Richtlinien der Politik jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbstständig und eigenverantwortlich, der Bundeskanzler leitet die Geschäfte der Bundesregierung nach einer von der Bundesregierung beschlossenen und vom Bundespräsidenten genehmigten Geschäftsordnung. Gemäß § 9 Satz 1 GO BReg hat der Bundeskanzler mit Organisationserlass die Zuständigkeit für das Recht des öffentlichen Dienstes vom Bundesministerium der Finanzen auf das Bundesministerium des Innern, das zuvor schon über eine Beamtenabteilung verfügte, übertragen (vgl. Bulletin der Bundesregierung vom 30. Oktober 1957 - Nr. 203 S. 1864). Nach § 3 des Gesetzes über die Zuständigkeit auf dem Gebiet des Rechts des öffentlichen Dienstes vom 20. August 1960 (BGBl. I S. 705) sind auch die in tarifrechtlichen Regelungen des öffentlichen Dienstes vorgesehenen Zuständigkeiten des Bundesministers der Finanzen auf den Bundesminister des Innern übergegangen. Der zugrunde liegende Gesetzentwurf der Bundesregierung verweist darauf, dass anlässlich der Neubildung der Bundesregierung im Oktober 1957 die Aufgaben des Bundesministers der Finanzen in tarifrechtlichen Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes in den Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern übergegangenen sind und dass dieser neuen Geschäftsverteilung die gegenwärtig in Gesetzen und tarifrechtlichen Regelungen auf dem Gebiet des Rechts des öffentlichen Dienstes enthaltenen Zuständigkeitsregelungen angepasst werden sollen. Der Bundesminister des Innern sei nach der neuen Zuständigkeitsregelung für diese Angelegenheiten (mit Ausnahme des Richter- und Soldatenrechts) allein zuständig, die neue Zuständigkeitsverteilung diene einer klaren Geschäftsabgrenzung (BT-Drs. 3/1080 S. 3). Schließlich hat die Bundesregierung mit (von der Beteiligten vorgelegtem) Kabinettbeschluss vom 10. Januar 1961 den Bundesminister des Innern ermächtigt, auf Antrag der obersten Bundesbehörden Abweichungen von den tarifvertraglichen Bestimmungen für Arbeiter und Angestellte zu deren Gunsten bei Vorliegen zwingender dienstlicher Gründe mit Zustimmung des Bundesministers der Finanzen zuzulassen. Entsprechend seinem erkennbaren Ziel, Leistungen an die Tarifbeschäftigten zu ermöglichen, die höher sind als die tarifvertraglich geregelten Ansprüche, und die Entscheidung hierüber in einer Hand zu bündeln, erfasst dieser Beschluss - entgegen der Auffassung des Antragstellers - für die Tarifbeschäftigten günstige Abweichungen von tarifvertraglichen Regelungen unabhängig davon, ob sie als über- oder außertariflich zu qualifizieren sind.

Der ressortübergreifende Charakter des Rundschreibens vom 23. Dezember 2019 wird nicht dadurch infrage gestellt, dass es auch für den Bereich der Bundespolizei gilt. Der Auffassung des Antragstellers, es komme allein darauf an, dass die Beteiligte eine nach den unterschiedlichen Ressorts materiell trennbare und die Tarifbeschäftigten der Bundespolizei betreffende Maßnahme getroffen habe, ist nicht zu folgen. Bei der gebotenen wertenden Betrachtung hat die Beteiligte in Ausübung der ihr übertragenen Entscheidungsbefugnis mit dem Rundschreiben einheitlich für alle Tarifbeschäftigten des Bundes über die Gewährung außertariflicher Zulagen und Prämien entscheiden wollen und entschieden. Zwar ist im Zusammenhang mit der Zuordnung der Zuständigkeiten verschiedener Personalräte nach § 82 BPersVG a. F. auf die konkreten Auswirkungen mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen abzustellen (BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2022 - 5 A 7.20 - PersV 2022, 382 Rn. 22). Aber auch insoweit ist das in Rede stehende Handeln nicht isoliert bezogen auf den Geschäftsbereich der handelnden Dienststelle in den Blick zu nehmen. Seine Auswirkungen können nicht losgelöst von dem Kontext, in dem sie stehen, beurteilt werden, sondern sind unter dessen Einbeziehung zu bewerten (BVerwG, Beschluss vom 11. Oktober 2024 - 5 PA 1.23 - juris Rn. 17). Dies lässt sich auf die hier in Rede stehende Fallgestaltung übertragen. Regelungen einer obersten Bundesbehörde, die diese im Rahmen ihrer Zuständigkeit einheitlich für den eigenen Geschäftsbereich sowie denjenigen anderer oberster Bundesbehörden trifft, können nicht nach Bundesministerien getrennt betrachtet werden. Dies würde dem Charakter einer solchen Handlung und der dahinterstehenden Absicht nicht gerecht, eine einzige Entscheidung für die Geschäftsbereiche aller adressierten obersten Bundesbehörden zu treffen. Dementsprechend lässt sich das Rundschreiben nicht in einen den ministeriellen Geschäftsbereich der Beteiligten bzw. den Geschäftsbereich der Bundespolizei einerseits und andere ministerielle Geschäftsbereiche andererseits betreffenden Teil aufspalten.

(2) Das Schreiben vom 8. Januar 2020 an die nachgeordneten Behörden ihres Geschäftsbereichs hat die Beteiligte zwar "als" Dienststellenleiterin verfasst und versendet. Es stellt sich jedoch nicht als Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne dar, weil es den Rechtsstand der Beschäftigten nicht berührt und durch seinen Inhalt die Beschäftigungsverhältnisse oder die Arbeitsbedingungen keine Änderung erfahren. Vielmehr verweist es lediglich informationshalber auf das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019, das nach seinem Inhalt bereits alle notwendigen Regelungen unmittelbar enthält, setzt es aber für den nachgeordneten Geschäftsbereich der Beteiligten nicht erst in Kraft. An diese Auslegung des Schreibens vom 8. Januar 2020 durch das Oberverwaltungsgericht ist der Senat grundsätzlich gebunden (§ 108 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 92 Abs. 2 Satz 1, § 72 Abs. 5 ArbGG, § 559 Abs. 2 ZPO). Die Auslegung von nicht typischen Willenserklärungen und Verträgen ist in erster Linie Sache der Tatsachengerichte und in der Rechtsbeschwerdeinstanz nur eingeschränkt überprüfbar. Soweit die Vorinstanz eine Auslegung vorgenommen und ein Auslegungsergebnis erzielt hat, unterliegt der Überprüfung durch das Rechtsbeschwerdegericht allein, ob die Rechtsvorschriften über die Auslegung von Willenserklärungen (§§ 133, 157 BGB) richtig angewandt worden sind, ob dabei gegen Denkgesetze oder Erfahrungssätze verstoßen und ob der Tatsachenstoff vollständig verwertet wurde (BVerwG, Beschluss vom 24. November 2021 - 5 P 5.20 - PersV 2022, 312 Rn. 14 m. w. N.). Gemessen hieran ist gegen die Bewertung des Oberverwaltungsgerichts nichts zu erinnern.

Zwar kann die Übersendung eines Schriftstückes "mit der Bitte um Kenntnisnahme und Beachtung" grundsätzlich zugleich als dessen Inkraftsetzung verstanden werden (BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 1981 - 6 P 35.79 - Buchholz 238.38 § 60 RPPersVG Nr. 1 S. 3). Gegen diese Interpretation spricht hier jedoch eindeutig der objektive Erklärungsgehalt (§§ 133, 157 BGB) des Schreibens vom 8. Januar 2020, der sich aus seinem weiteren Wortlaut ergibt. Dieser verweist auf das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 mit dem Hinweis, dass - worauf das Oberverwaltungsgericht zu Recht abgestellt hat - in diesem (und nicht erst in dem Schreiben vom 8. Januar 2020) "die notwendigen Klarstellungen und Anpassungen, die sich für den Tarifbereich aus den Änderungen der besoldungsrechtlichen Regelungen" ergäben, "vorgenommen" würden und stellt insoweit insbesondere auf die miterfassten Stellenzulagen ab. Die im Schreiben vom 8. Januar 2020 zum Ausdruck gebrachte Einschätzung, dass bereits das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 die ausreichende Ermächtigung aller obersten Bundesbehörden enthalte, in den genannten Fällen und unter den aufgeführten Voraussetzungen außer- oder übertarifliche Leistungen gewähren zu können oder dürfen, trifft - wie bereits dargelegt - insbesondere vor dem Hintergrund der insoweit ressortübergreifend bestehenden Zuständigkeit der Beteiligten auch zu.

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem von dem Antragsteller hervorgehobenen Umstand, dass die Beteiligte im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht im Schriftsatz vom 27. November 2020 davon ausgegangen sei, das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 enthalte nur verwaltungsinterne Regelungen und sei erst durch das Schreiben vom 8. Januar 2020 in Kraft gesetzt worden. Einer derartigen "Selbsteinschätzung" mag zwar ein indizieller Charakter für den Bedeutungsgehalt einer Erklärung nicht vollständig abzusprechen sein. Letztlich entscheidend für die Auslegung des Inhalts des Schreibens vom 8. Januar 2020 ist aber allein dessen objektiver Erklärungsgehalt und nicht der Bedeutungsgehalt, den die Beteiligte ihm im Laufe des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens einmal beigemessen hat.

(3) Das Rundschreiben vom 23. Dezember 2019 und das Schreiben vom 8. Januar 2020 unterliegen auch bei gemeinsamer Betrachtung nicht der Mitbestimmung. Die gegen ihre isolierte Mitbestimmungspflichtigkeit bestehenden Gründe werden nicht durch das jeweils andere Schreiben gewissermaßen kompensiert. Vielmehr läuft die vom Oberverwaltungsgericht befürwortete Sichtweise ("in Verbindung mit") auf eine aus den vorstehend genannten Gründen unzulässige Aufspaltung einer alle obersten Bundesbehörden gleichermaßen betreffenden einheitlichen Regelung hinaus.

b) Darüber hinaus scheidet ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers deshalb aus, weil die Zuständigkeit und Beteiligung der Stufenvertretung nach § 82 Abs. 1 BPersVG a. F. auf den Geschäftsbereich der Behörde einer mehrstufigen Verwaltung begrenzt ist, bei der sie gebildet ist. Das Bundespersonalvertretungsgesetz ist - vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung - von dem Grundsatz geprägt, dass die personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung (jedenfalls) an den Grenzen des Geschäftsbereichs der jeweiligen obersten Dienstbehörde endet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2014 - 6 P 17.13 - PersV 2014, 334 Rn. 20).

Dies ergibt sich zunächst binnensystematisch aus der besonderen Beteiligungsregelung des § 82 Abs. 5 BPersVG a. F. Danach ist in Fällen, in denen im Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen personelle oder soziale Maßnahmen von einer Dienststelle getroffen werden, bei der keine für eine Beteiligung an diesen Maßnahmen zuständige Personalvertretung vorgesehen ist, die Stufenvertretung bei der nächsthöheren Dienststelle, zu deren Geschäftsbereich die entscheidende Dienststelle und die von der Entscheidung Betroffenen gehören, zu beteiligen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestimmt § 82 Abs. 5 BPersVG a. F. die zuständige Personalvertretung zwar auch für alle "Fälle, in denen eine Dienststelle Entscheidungen mit Wirkung für Angehörige von anderen Dienststellen trifft, die ihr nicht nachgeordnet sind" (BVerwG, Beschluss vom 14. September 1983 - 6 P 21.82 - juris Rn. 14). Aber auch insoweit muss die betreffende Angelegenheit im Geschäftsbereich (jedenfalls) der obersten Bundesbehörde liegen. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut der in § 82 Abs. 5 BPersVG a. F. getroffenen Bestimmung ("im Geschäftsbereich mehrstufige[r] Verwaltungen", "zu deren Geschäftsbereich"), die gerade keine ressortübergreifende Regelung trifft. Das erlaubt den Schluss, dass für die allgemeine Beteiligungsregelung des § 82 Abs. 1 BPersVG a. F. nichts anderes gelten soll.

Ferner sprechen die das Personalvertretungsrecht prägenden Grundsätze des Partnerschafts- und Repräsentationsprinzips für eine Begrenzung der Zuständigkeit und Beteiligung der Stufenvertretungen nach § 82 Abs. 1 BPersVG a. F. auf den Geschäftsbereich der obersten Dienstbehörde einer mehrstufigen Verwaltung. Das Partnerschaftsprinzip besagt, dass in allen Angelegenheiten, die die Dienststelle betreffen, der bei ihr gebildete Personalrat zu beteiligen ist. § 82 Abs. 1 BPersVG a. F. bestätigt diesen Grundsatz für den Fall, dass es für die Frage, ob der Personalrat für die Wahrnehmung eines Mitbestimmungsrechts zuständig und zu beteiligen ist, ausnahmsweise (vgl. zum Regelfall BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2019 - 5 P 7.17 - BVerwGE 164, 363 Rn. 13 m. w. N.) darauf ankommt, dass der Dienststellenleiter nach der Behördenorganisation und den gesetzlichen Vorschriften für die beabsichtigte Maßnahme zuständig ist. Denn er regelt, dass in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, die bei der für die Maßnahme zuständigen Dienststelle gebildete Personalvertretung zu beteiligen ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Dezember 1975 - 7 P 15.74 - BVerwGE 50, 80 <83> und vom 15. Juli 2004 - 6 P 1.04 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 18 S. 16). Der Gesetzgeber hat diese Bestimmung getroffen, weil es sonst in diesen Angelegenheiten an einem beteiligungsfähigen Partner fehlen würde. Dass es sich dabei um eine Ausnahme von dem eingangs aufgeführten Grundsatz handelt, hat er deutlich dadurch zum Ausdruck gebracht, dass die Stufenvertretung anstelle des Personalrats tätig wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1975 - 7 P 15.74 - BVerwGE 50, 80 <83>). Der Partnerschaftsgrundsatz setzt voraus, dass beide Partner zur Vertretung der von ihnen wahrgenommenen Interessen legitimiert sind. Die personalvertretungsrechtliche Legitimation des Dienststellenleiters wird durch § 7 Satz 1 BPersVG a. F. ausdrücklich gesetzlich begründet. Die Legitimation der jeweiligen Personalvertretung ergibt sich aus dem Mandat, das ihr mit ihrer Wahl übertragen worden ist. Der jeweilige Personalrat repräsentiert mithin nur die Beschäftigten, die zu der Dienststelle - bei Stufenvertretungen zum Geschäftsbereich der Behörde - gehören, bei der er gebildet worden ist (BVerwG, Beschluss vom 14. September 1983 - 6 P 21.82 - Buchholz 238.3 A § 82 BPersVG Nr. 10 S. 3 f.). Nach § 53 Abs. 2 BPersVG a. F. sind zur Wahl einer Stufenvertretung auf der Mittelstufe (nur) die zum Geschäftsbereich der Behörde der Mittelstufe und zur Wahl einer Stufenvertretung bei der obersten Dienstbehörde (nur) die zum Geschäftsbereich der obersten Dienstbehörde gehörenden Beschäftigten berechtigt, die die Voraussetzungen des § 13 BPersVG a. F. erfüllen. Der Grundsatz der Repräsentation, auf dem die Legitimation des Personalrats beruht, schließt die Beteiligung eines Personalrats an Maßnahmen aus, die Beschäftigte einer Dienststelle betreffen, die zu ihm nicht wahlberechtigt waren (BVerwG, Beschluss vom 14. September 1983 - 6 P 21.82 - Buchholz 238.3 A § 82 BPersVG Nr. 10 S. 3 f.). Dementsprechend kann - soweit hier von Interesse - eine bei einer obersten Bundesbehörde gebildete Stufenvertretung mangels der erforderlichen Legitimation nicht die Interessen von Beschäftigten vertreten, für die bei derselben obersten Bundesbehörde eine eigene Stufenvertretung gebildet ist oder die zum Geschäftsbereich einer anderen obersten Bundesbehörde gehören. Sie steht, wenn die oberste Dienstbehörde, in deren Geschäftsbereich sie gebildet ist, zu einer ressortübergreifenden Maßnahme befugt ist, dieser nicht als legitimierter Partner gegenüber, soweit die in Rede stehende Maßnahme die Beschäftigten des Geschäftsbereiches einer anderen obersten Dienstbehörde betrifft. Eine Aufspaltung des Rundschreibens vom 23. Dezember 2019 auf die verschiedenen adressierten obersten Bundesbehörden und insbesondere im Geschäftsbereich der Beteiligten auf die Bundespolizei scheidet aus den bereits oben genannten Gründen aus.

c) Schließlich liegen die Voraussetzungen des in Anspruch genommenen Mitbestimmungstatbestandes nicht vor. Gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG a. F. hat - soweit hier von Interesse - ein Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Fragen der Lohngestaltung innerhalb der Dienststelle. Die Mitbestimmung bezieht sich nach dem Wortlaut der Vorschrift auf solche Fragen der Lohngestaltung, die eine Dienststelle betreffen ("innerhalb der Dienststelle"). Die Formulierung im Singular bedeutet zwar nicht, dass die Mitbestimmung bei jeder dienststellenübergreifenden Lohngestaltung entfällt. Für die Personalvertretungen mit dienststellenübergreifender Kompetenz, nämlich die Gesamtpersonal- und Hauptpersonalräte, gilt die Vorschrift gemäß § 82 Abs. 4 BPersVG a. F. entsprechend, weshalb diese bei der Lohngestaltung in allen Dienststellen oder in einer Mehrzahl betroffener Dienststellen des ihnen zugeordneten Geschäftsbereichs mitbestimmen (BVerwG, Beschluss vom 20. November 2008 - 6 P 17.07 - PersV 2009, 221 <222>). Die Mitbestimmung entfällt aber bei einer ressortübergreifenden Regelung zur Lohngestaltung. Denn nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz endet die Reichweite der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung grundsätzlich - und so auch hier - an den Grenzen des Geschäftsbereichs der jeweiligen obersten Dienstbehörde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2014 - 6 P 17.13 - PersV 2014, 334 Rn. 20).