BVerwG, 5. Senat — 5 PA 4.24

Die Antragsteller (Beschäftigte des Bundesnachrichtendienstes) fechten die beim Bundesnachrichtendienst am 23. April 2024 in dessen Dienststellen im In- und Ausland durchgeführte Wahl zum Gesamtpersonalrat an.

Diese Wahl leitete der hierfür gebildete Gesamtwahlvorstand. Für die Dienststellen, in denen zeitgleich die Wahlen zu den örtlichen Personalräten stattfanden, beauftragte er die dortigen örtlichen Wahlvorstände mit der Durchführung der Gesamtpersonalratswahl. In den Dienststellen, in denen aus unterschiedlichen Gründen keine örtlichen Personalräte gewählt wurden und deshalb auch keine örtlichen Wahlvorstände bestanden, führte der Gesamtwahlvorstand die Wahl selbst durch und ordnete die schriftliche Stimmabgabe an.

Die Antragsteller halten die Wahl zum Gesamtpersonalrat insbesondere deshalb für ungültig, weil der Gesamtwahlvorstand die Wahl auch im letztgenannten Fall nicht selbst hätte durchführen dürfen, sondern mit der Durchführung der Wahl hierfür zu bildende örtliche Wahlvorstände hätte beauftragen müssen. Darüber hinaus machen sie zahlreiche weitere, im Einzelnen dargelegte Wahlrechtsverstöße geltend.

Die Antragsteller beantragen,

Die Beteiligten zu 1 und 2 (...) beantragen,

Sie treten dem Vorbringen der Antragsteller im Einzelnen entgegen.

Die Wahl zum Gesamtpersonalrat des Bundesnachrichtendienstes vom 23. April 2024 ist ungültig.

Das Wahlanfechtungsbegehren ist zulässig. Gemäß § 26 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) können mindestens drei Wahlberechtigte, jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft oder die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle binnen einer Frist von zwölf Arbeitstagen, vom Tag der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten. Hier haben vier wahlberechtigte Beschäftigte des Bundesnachrichtendienstes die Wahl zum Gesamtpersonalrat fristgerecht beim erstinstanzlich zuständigen Bundesverwaltungsgericht (§ 108 Abs. 1 Nr. 2, § 112 Abs. 8 Satz 1 BPersVG) angefochten und zahlreiche Wahlfehler geltend gemacht.

Die Wahlanfechtung ist auch begründet. Ein Wahlanfechtungsantrag ist nach § 26 BPersVG begründet, wenn die angefochtene Personalratswahl gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstößt (1.) und eine Berichtigung der Wahlfehler nicht erfolgt ist (2.), es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte (3.). Die festgestellten Wahlrechtsverstöße führen zur Ungültigkeit der Gesamtpersonalratswahl (4.).

1. Die Wahl zum Gesamtpersonalrat beim Bundesnachrichtendienst vom 23. April 2024 verstößt gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren.

Vorschriften über das Wahlverfahren im Sinne von § 26 BPersVG sind solche, die die Vorbereitung und Durchführung der Wahl betreffen. Als wesentlich sind alle Vorschriften anzusehen, die zwingender Natur sind (BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2015 - 5 P 7.14 - PersV 2015, 264 Rn. 18). Auf einen Verstoß gegen Soll-Vorschriften kann eine Wahlanfechtung dagegen ebenso wenig gestützt werden wie auf einen Verstoß gegen bloße Ordnungsvorschriften (vgl. Schlatmann, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann u. a., Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Mai 2025, § 26 BPersVG 2021 Rn. 6).

Die gerichtliche Überprüfung einer Personalratswahl ist nicht auf die von den Antragstellern ausdrücklich gerügten Wahlrechtsverstöße begrenzt (BVerwG, Beschlüsse vom 28. Mai 2009 - 6 PB 11.09 - PersV 2009, 383 <384> und vom 10. August 2023 - 5 PB 7.23 - juris Rn. 5). Es sind auch solche Wahlfehler zu berücksichtigen, für die sich Anhaltspunkte aus dem Vortrag der Beteiligten ergeben (BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 1998 - 6 P 9.97 - BVerwGE 106, 378 <382>) oder die in den vorgelegten Wahlunterlagen ohne Weiteres zu Tage treten. Darüber hinaus besteht keine Verpflichtung, ungefragt sämtlichen hypothetischen Wahlrechtsverstößen nachzugehen (BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2009 - 6 PB 11.09 - PersV 2009, 383 <384>).

Obgleich hiervon ausgehend nicht alle Einwände der Antragsteller auf Wahlrechtsverstöße führen (a), liegen mehrere Verstöße gegen Vorschriften über das Wahlverfahren vor (b).

a) Entgegen der Ansicht der Antragsteller durfte der Gesamtwahlvorstand die Gesamtpersonalratswahl in den Dienststellen ohne örtlichen Wahlvorstand selbst durchführen (aa). Die Aufstellung der Wählerverzeichnisse erfolgte ordnungsgemäß (bb). Ob die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe durch den Gesamtwahlvorstand rechtmäßig war, kann der Senat offenlassen (cc).

aa) Soweit das Bundespersonalvertretungsgesetz oder die hierzu erlassene Wahlordnung für die Durchführung der Gesamtpersonalratswahl normative Vorgaben enthalten, ist der Gesamtwahlvorstand hieran gebunden und hat sie selbstverständlich zu beachten. Gemäß § 45 der auf der Grundlage von § 129 BPersVG erlassenen Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) i. d. F. der Bekanntmachung vom 1. Dezember 1994 (BGBl. I S. 3653), zuletzt geändert durch Art. 23 des Gesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1614), gelten für die Wahl des Gesamtpersonalrats die §§ 32 bis 41 BPersVWO entsprechend, die sich mit der Wahl des Bezirkspersonalrats befassen. Nach dem danach entsprechend anzuwendenden § 33 Abs. 1 BPersVWO leitet der Gesamtwahlvorstand die Wahl des Gesamtpersonalrats (Satz 1), während die örtlichen Wahlvorstände die Durchführung der Wahl in den einzelnen Dienststellen im Auftrag und nach Richtlinien des Gesamtwahlvorstandes übernehmen (Satz 2). Die Vorschrift regelt die Durchführung der Wahl für den Fall, dass in den einzelnen Dienststellen für die Wahl zum örtlichen Personalrat ein örtlicher Wahlvorstand bestellt ist, wovon wegen des Gebots der Gleichzeitigkeit der Wahlen (§ 36 BPersVWO) regelmäßig auszugehen ist. Dementsprechend hat der Gesamtwahlvorstand hier - zu Recht - die in Dienststellen des Bundesnachrichtendienstes vorhandenen örtlichen Wahlvorstände mit der Durchführung der Wahl beauftragt.

Soweit in Dienststellen des Bundesnachrichtendienstes ein örtlicher Wahlvorstand gleichwohl und aus welchen Gründen auch immer nicht besteht, enthalten das Bundespersonalvertretungsgesetz und die Wahlordnung keine ausdrücklichen normativen Vorgaben für die Durchführung der Wahl zum Gesamtpersonalrat. Da die Wahl aber auch in diesen Dienststellen durchzuführen ist (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO), kann ihre Durchführung nur einem insoweit bestehenden Organisationsermessen des Gesamtwahlvorstandes unterliegen. In Ausübung dieses Ermessens kann er die betreffenden Dienststellenleitungen um die Bestellung örtlicher Wahlvorstände ersuchen oder aber auch - wie hier - die Wahl selbst durchführen. In diesem Fall tritt der Gesamtwahlvorstand an die Stelle der jeweiligen örtlichen Wahlvorstände und hat die insoweit geltenden Wahlvorschriften zu beachten. Dies gilt sowohl für personalratsfähige Dienststellen ohne örtlichen Wahlvorstand ((1)) als auch für nicht personalratsfähige (Klein-)Dienststellen ((2)).

(1) Der Gesamtwahlvorstand war nicht verpflichtet, in denjenigen personalratsfähigen (§ 13 Abs. 1 BPersVG) Dienststellen, in denen ein örtlicher Wahlvorstand nicht existierte, einen solchen durch den jeweiligen örtlichen Dienststellenleiter oder - in Ermangelung eines solchen - durch den Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes bestellen zu lassen. § 33 Abs. 1 BPersVWO setzt - wie auch § 89 Abs. 3 Halbs. 1 BPersVG - das Vorhandensein örtlicher Wahlvorstände voraus, verlangt aber nicht die Bildung örtlicher Wahlvorstände. Dies folgt unter anderem daraus, dass eine inhaltlich mit § 89 Abs. 3 Halbs. 2 BPersVG vergleichbare Verpflichtung zu deren Bestellung in der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz fehlt.

Eine Verpflichtung zur Bestellung örtlicher Wahlvorstände ergibt sich auch weder aus der unmittelbaren noch der entsprechenden Anwendung des § 89 Abs. 3 Halbs. 2 BPersVG. Danach bestellen in den Fällen, in denen die Personalräte und die Stufenvertretungen nicht gleichzeitig gewählt werden, auf Ersuchen des Bezirks- oder Hauptwahlvorstandes die Personalräte oder, wenn solche nicht bestehen, die Leiterinnen oder Leiter der Dienststellen die örtlichen Wahlvorstände für die Wahl der Stufenvertretungen. § 89 Abs. 3 BPersVG ist auf die Wahl zum Gesamtpersonalrat jedoch nicht (entsprechend) anwendbar. Dies folgt aus der für die Bildung und Beteiligung des Gesamtpersonalrats maßgeblichen Regelung des § 94 BPersVG. Soweit hier von Interesse, gelten danach für den Gesamtpersonalrat § 89 Abs. 1, 2 und 4 BPersVG entsprechend. Bereits dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift zufolge erstreckt sich die Verweisung nicht auf § 89 Abs. 3 BPersVG, der von der entsprechenden Geltung für die Wahl des Gesamtpersonalrats gerade ausgenommen ist.

Dabei handelt es sich nicht - wie die Antragsteller meinen - um ein bloßes Redaktionsversehen. Gegen diese Annahme spricht schon, dass sich die Verweisung ausdrücklich nur auf einzelne Absätze des § 89 BPersVG bezieht und diese zudem den ausgeklammerten Absatz 3 einrahmen. In die gleiche Richtung weist gesetzeshistorisch der Umstand, dass der Gesetzgeber mit der 2021 erfolgten Neufassung des Bundespersonalvertretungsgesetzes die vormals in § 56 BPersVG 1974 enthaltene Regelung um den Verweis auf § 89 Abs. 4 BPersVG ergänzt und damit die Norm erst jüngst geändert hat. Der Gesetzgeber hat dabei die Verweisungsnorm des § 94 BPersVG überprüft und entsprechend seiner Vorstellung um den auch für die Gesamtpersonalratswahl geltenden Minderheitenschutz ergänzt (vgl. BT-Drs. 19/26820 S. 130). Damit hat er ein insoweit in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 20. November 1979 - 6 P 10.79 - Buchholz 238.3 A § 56 BPersVG Nr. 1 S. 3) angenommenes Redaktionsversehen behoben. Dass der Gesetzgeber im Rahmen der 2021 erfolgten Rechtsänderung ein etwaig weiteres Redaktionsversehen hinsichtlich § 89 Abs. 3 BPersVG übersehen haben könnte, ist fernliegend. Es ist vielmehr anzunehmen, dass er bei dieser Gelegenheit auch auf § 89 Abs. 3 BPersVG verwiesen hätte, sofern insoweit eine Lücke zu schließen bzw. ein Redaktionsversehen zu beseitigen gewesen wäre. Dies gilt umso mehr, als vorbildgebend auch die Personalvertretungsgesetze mehrerer Länder für die Gesamtpersonalratswahl eine dem § 89 Abs. 3 BPersVG vergleichbare Regelung enthalten (vgl. § 48 Abs. 4 PersVG HB; § 60 Abs. 3 und 4 HmbPersVG; § 47 Abs. 5, § 49 Abs. 2 NPersVG; § 50 Abs. 4, § 53 LPVG NW; § 54 Abs. 3, § 57 Satz 2 LPersVG RP).

Belastbare Anhaltspunkte für ein Redaktionsversehen ergeben sich auch nicht aus der Gesetzgebungshistorie der Vorgängerregelungen. Nach § 53 BPersVG 1955 (BGBl. I S. 477) konnte (fakultativ) durch Beschluss der einzelnen Personalräte neben diesen ein Gesamtpersonalrat errichtet werden. Um gleichwohl dem Prinzip der Urwahl durch die Beschäftigten Geltung zu verschaffen (vgl. Kurzprotokoll der 20. Sitzung des Unterausschusses Personalvertretung vom 30. November 1954, S. 7), verwies § 54 BPersVG 1955 für die Wahl, Amtszeit und Geschäftsführung des Gesamtpersonalrats auf die für Stufenvertretungen geltenden Regelungen des § 51 Abs. 2 und 3 BPersVG 1955, nicht aber auf die mit dem späteren § 89 Abs. 3 BPersVG im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung des § 51 Abs. 4 BPersVG 1955. Den Gesetzgebungsmaterialien lässt sich kein Grund entnehmen, weshalb der Verweis nicht auch § 51 Abs. 4 BPersVG 1955 einbezogen hat. Dies legt die Annahme eines - wenn auch nicht völlig auszuschließenden - (ursprünglich) bloßen Redaktionsversehens nicht nahe. Dagegen spricht auch die 1974 erfolgte Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Der seinerzeitige Gesetzentwurf hielt an der fakultativen Errichtung eines Gesamtpersonalrats durch Beschluss der einzelnen Personalräte bei gleichzeitiger Urwahl durch die Beschäftigten fest (BT-Drs. 7/176 S. 12). Auf Antrag des Innenausschusses (BT-Drs. 7/1339 S. 23; Bericht BT-Drs. 7/1373 S. 5) wurde die Errichtung von Gesamtpersonalräten beim Vorhandensein von selbstständigen Nebenstellen oder Teilen von Dienststellen in § 55 BPersVG 1974 (BGBl. I S. 693) jedoch obligatorisch vorgesehen. Für die Wahl des Gesamtpersonalrats verblieb es in § 56 BPersVG 1974 mit dem Verweis auf § 53 Abs. 2 und 3 (und nicht auch Absatz 4) BPersVG 1974 inhaltlich bei der schon in § 54 BPersVG 1955 enthaltenen Regelung. Die eingehende Befassung des Gesetzgebers in den Ausschussberatungen mit der Bildung von Gesamtpersonalräten lässt nicht annehmen, der Verweis auf § 53 Abs. 4 BPersVG 1974 sei (zum wiederholten Male) nur versehentlich unterblieben.

Gegen die Annahme eines Redaktionsversehens ist gesetzessystematisch schließlich auch die uneinheitliche Regelungspraxis in den Personalvertretungsgesetzen der Länder einzuwenden. Während einige Landesgesetze - wie erwähnt - für die Gesamtpersonalratswahl eine dem § 89 Abs. 3 BPersVG vergleichbare Regelung enthalten, fehlt eine solche bei anderen.

Eine gesetzlich vorgesehene Gesamtpersonalratswahl muss in Dienststellen ohne örtlichen Wahlvorstand aber trotz der Ermangelung ausdrücklicher gesetzlicher Durchführungsregelungen stattfinden können. Ihre Durchführung steht daher nach gegenwärtiger Gesetzes- und Verordnungslage im gerichtlich nur auf Vereinbarkeit mit den tragenden Wahlgrundsätzen und im Übrigen auf Willkürfreiheit überprüfbaren Organisationsermessen des Gesamtwahlvorstandes, der die Gesamtverantwortung für die Wahl trägt. Dieser kann anstelle des (nicht vorhandenen) örtlichen Wahlvorstandes die Wahl in den in Betracht kommenden Dienststellen selbst durchführen und hierzu auch Wahlhelfer (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO) einsetzen. In diesem Fall tritt er an die Stelle eines örtlichen Wahlvorstandes und muss selbst die für die Durchführung der Wahl durch den örtlichen Wahlvorstand geltenden normativen Vorgaben beachten. Der Gesamtwahlvorstand kann aber auch nach dem Vorbild des § 89 Abs. 3 Halbs. 2 BPersVG die Leiterin oder den Leiter der betreffenden Dienststelle ersuchen, einen örtlichen Wahlvorstand zu bestellen, dem dann die Durchführung der Wahl obliegt. Die Durchführung der Wahl muss nämlich auch dann sichergestellt sein, wenn der Gesamtwahlvorstand aus Kapazitäts- oder aus anderen Sachgründen die Wahl nicht selbst durchführen will.

Daran gemessen ist hier nicht zu beanstanden, dass der Gesamtwahlvorstand die Gesamtpersonalratswahl in den nach § 13 Abs. 1 BPersVG personalratsfähigen Dienststellen ohne örtlichen Wahlvorstand selbst durchgeführt hat. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass er insoweit willkürlich gehandelt hätte. Vielmehr hat der Vorsitzende des Gesamtwahlvorstandes hierzu in seiner Stellungnahme vom 13. September 2024 darauf hingewiesen, dass man für die Dienststellen ohne örtlichen Personalrat die Bestellung örtlicher Dienststellenleiter, die ihrerseits die örtlichen Wahlvorstände zu bestellen hätten, vor Bekanntgabe des Wahlausschreibens nicht abgewartet habe, um die rechtzeitige Stimmabgabe jedes Wahlberechtigten zu ermöglichen, die sonst wegen wochenlanger Kurierwege insbesondere ins Ausland nicht immer gewährleistet gewesen wäre. Das ist unabhängig davon, ob dieser Einschätzung beizutreten wäre, jedenfalls eine willkürfreie Erwägung.

(2) Das Organisationsermessen des Gesamtwahlvorstandes bei der Durchführung der Wahl des Gesamtpersonalrats erstreckt sich auch auf Teile und Stellen des Bundesnachrichtendienstes, die mangels Personalratsfähigkeit nach § 13 Abs. 1 BPersVG über keinen Personalrat und örtlichen Wahlvorstand verfügen, aber nach § 112 Abs. 1 BPersVG als Dienststellen im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG gelten. Die Fiktion des § 112 Abs. 1 BPersVG setzt die Personalratsfähigkeit nicht voraus, sodass diese Stellen nicht - wie die Antragsteller meinen - etwa der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes zugeordnet sind (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2025 - 5 PA 1.24 - Rn. 9 ff.). Es unterliegt daher ebenfalls keinen grundsätzlichen Bedenken, dass der Gesamtwahlvorstand die Wahl zum Gesamtpersonalrat auch in diesen Dienststellen selbst durchgeführt hat.

bb) Dies gilt auch hinsichtlich der Aufstellung der Wählerverzeichnisse. Nach § 34 Abs. 1 BPersVWO stellen die örtlichen Wahlvorstände die Zahl der in den Dienststellen in der Regel Beschäftigten und ihre Verteilung auf die Gruppen fest und teilen diese Zahlen unverzüglich schriftlich dem Gesamtwahlvorstand mit. Gemäß § 34 Abs. 2 BPersVWO ist die Aufstellung der Wählerverzeichnisse Aufgabe der örtlichen Wahlvorstände, die dem Gesamtwahlvorstand die Zahl der wahlberechtigten Beschäftigten getrennt nach Gruppenzugehörigkeit und innerhalb der Gruppen unter Feststellung des Anteils der Geschlechter unverzüglich schriftlich mitteilen.

Die örtlichen Wahlvorstände sind hier in der geforderten Weise verfahren. Soweit der Gesamtwahlvorstand ein Gesamtwählerverzeichnis aufgestellt hat, hat er dies zur Durchführung der Gesamtpersonalratswahl anstelle der in einigen Dienststellen nicht vorhandenen örtlichen Wahlvorstände getan. Die dabei zu beachtenden normativen Vorgaben hat er dadurch eingehalten, dass das Gesamtwählerverzeichnis nach Dienststellen und innerhalb dieser nach Beschäftigtengruppen untergliedert und der Anteil der Geschlechter angegeben war.

cc) Der Senat kann offenlassen, ob die in dem Wahlausschreiben des Gesamtwahlvorstandes vom 22. Januar 2024 (S. 4) enthaltene Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe für alle Beschäftigten in Dienststellen ohne eigenen örtlichen Personalrat rechtmäßig war.

Die vom tragenden Grundsatz der Urnenwahl (§ 16 BPersVWO) abweichende Anordnung bedarf als rechtfertigungsbedürftige Ausnahme einer entsprechenden Ermächtigung. Soweit die betreffenden Teildienststellen im Ausland liegen, kann sie auf § 50 Abs. 1 BPersVWO gestützt werden. Für Dienststellen im Inland findet sich eine Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe aber weder in § 19 noch in § 49 Nr. 4 BPersVWO. Gemäß § 19 Satz 1 BPersVWO kann der Wahlvorstand für die Beschäftigten von nachgeordneten Stellen einer Dienststelle, die nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes selbstständig sind, oder Nebenstellen oder Teilen einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen und nicht als selbstständige Dienststellen nach § 7 des Gesetzes gelten, die Stimmabgabe in diesen Stellen durchführen oder die schriftliche Stimmabgabe anordnen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor, weil sich die Anordnung des Gesamtwahlvorstandes hier nicht auf (personalvertretungsrechtlich) unselbstständige Organisationseinheiten, sondern auf solche bezieht, die gemäß § 112 Abs. 1 BPersVG als (personalvertretungsrechtlich) selbstständige Dienststellen gelten. Ebenso wenig lässt sich die Anordnung auf eine unmittelbare Heranziehung des § 49 Nr. 4 BPersVWO stützen. Sie betrifft nicht die in dieser Regelung für den Bundesnachrichtendienst als Abweichung von der Wahlordnung vorgesehene schriftliche Stimmabgabe von Beschäftigten von Teilen einer Dienststelle, die räumlich von dieser entfernt liegen. Andere unmittelbar eingreifende Ermächtigungen zur Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe sind nicht ersichtlich.

Zwar wirft die Verordnungsregelung für die Gesamtpersonalratswahl im Bundesnachrichtendienst mit Blick auf dessen besondere (personalvertretungsrechtliche) Strukturen nicht nur an dieser Stelle Fragen der Konsistenz und Praktikabilität auf. Ob hier aber eine zur richterlichen Korrektur im Wege der Rechtsfortbildung berechtigende planwidrige Regelungslücke vorliegt, ist zweifelhaft. Führt der Gesamtwahlvorstand die Wahl zum Gesamtpersonalrat in Dienststellen ohne örtlichen Wahlvorstand selbst durch, mag die Möglichkeit der Anordnung schriftlicher Stimmabgabe zwar hilfreich sein und sinnvoll erscheinen. Es mag daher erwogen werden, ob der Befugnis zur Durchführung der Gesamtpersonalratswahl auch die Befugnis zur Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe innewohnt. Andererseits hat der Verordnungsgeber für den ähnlich gelagerten Fall der Durchführung der Wahl der Jugend- und Auszubildendenstufenvertretungen durch den Bezirks- oder Hauptwahlvorstand in § 47 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BPersVWO für den Fall, dass keine örtlichen Wahlvorstände vorhanden sind, die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe eigens ermöglicht und diesen Fall somit bedacht.

Angesichts der nachstehend aufgeführten entscheidungserheblichen Wahlrechtsverstöße bedarf die Frage, ob die in dem Wahlausschreiben des Gesamtwahlvorstandes enthaltene Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe für alle Beschäftigten in Dienststellen ohne eigenen örtlichen Personalrat mangels einer (entsprechend) anwendbaren Ermächtigung in der Wahlordnung rechtswidrig war, hier keiner abschließenden Entscheidung.

b) Die festzustellenden Wahlfehler fallen teils in den Verantwortungsbereich des Gesamtwahlvorstandes (aa), teils in den Verantwortungsbereich der örtlichen Wahlvorstände der Dienststelle in P. sowie der Zentrale in Berlin (bb).

aa) Der Gesamtwahlvorstand hat bei der Durchführung der Gesamtpersonalratswahl gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen, indem er in den betreffenden Dienststellen die (örtlichen) Wählerverzeichnisse nicht ausgelegt ((1)) und für die Dienststellen keine ergänzenden Wahlausschreiben erlassen ((2)) hat.

(1) Der Gesamtwahlvorstand hat verabsäumt, in den Dienststellen im In- und Ausland, in denen er selbst die Gesamtpersonalratswahl durchgeführt hat, das jeweilige Wählerverzeichnis bis zum Abschluss der Stimmabgabe an geeigneter Stelle auszulegen. Hierzu war er, soweit er die Wahl selbst anstelle (nicht vorhandener) örtlicher Wahlvorstände durchgeführt hat, verpflichtet (§ 2 Abs. 3, §§ 32, 45 BPersVWO). Stattdessen hat er das nach Dienststellen und innerhalb derer nach Beschäftigtengruppen untergliederte Gesamtwählerverzeichnis ausschließlich in der Bibliothek der Zentrale in Berlin ausgelegt. Damit hat er zugleich aufgrund der zum Teil großen Entfernungen dieser Dienststellen zur Zentrale den betroffenen Wahlberechtigten den Zugang zum Wählerverzeichnis und damit die Möglichkeit zu prüfen, ob dieses auch nur tatsächlich wahlberechtigte Beschäftigte aufführt, erheblich erschwert, wenn nicht teilweise vereitelt. Dass der Auslegung der Wählerverzeichnisse in den Dienststellen Sicherheitsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes entgegengestanden haben könnten (§ 49 Nr. 1 Satz 1 BPersVWO), ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

(2) Der Gesamtwahlvorstand hat für die vorgenannten Dienststellen ferner keine ergänzenden Wahlausschreiben erlassen. Gemäß der nach § 45 BPersVWO entsprechend anwendbaren Regelung des § 37 Abs. 1 BPersVWO erlässt der Gesamtwahlvorstand das Wahlausschreiben. Dessen notwendiger Inhalt ergibt sich aus § 37 Abs. 3 BPersVWO. Der örtliche Wahlvorstand hat dieses Gesamtwahlausschreiben nach Maßgabe von § 37 Abs. 2 BPersVWO durch Aushang bekannt zu geben. Ferner ergänzt der örtliche Wahlvorstand das Gesamtwahlausschreiben um die in § 37 Abs. 4 BPersVWO genannten Angaben. Dementsprechend haben hier auch die örtlichen Wahlvorstände ergänzende Wahlausschreiben erlassen. Da der Gesamtwahlvorstand in den Dienststellen, in denen er die Wahl in Ermangelung örtlicher Wahlvorstände berechtigterweise selbst durchgeführt hat, an die Stelle der örtlichen Wahlvorstände getreten ist, hätte er ebenfalls ergänzende Wahlausschreiben mit den erforderlichen Angaben erlassen müssen. Das hat er jedoch nicht getan.

Der Senat kann offenlassen, ob in dem genannten Fall bereits das Gesamtwahlausschreiben den Anforderungen des § 37 Abs. 4 BPersVWO genügen kann und es deshalb keines vom Gesamtwahlvorstand zu erlassenden ergänzenden Wahlausschreibens bedurfte. Denn das Gesamtwahlausschreiben vom 22. Januar 2024 gibt jedenfalls entgegen § 37 Abs. 4 Nr. 6 BPersVWO den Ort der Stimmauszählung nicht bekannt. Diese Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit dem in § 20 Abs. 1 und § 41 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO verankerten Gebot der öffentlichen Stimmauszählung. Öffentlichkeit meint die Dienststellenöffentlichkeit, weshalb alle Beschäftigten der Dienststelle einen ungehinderten Zugang zum Ort der Stimmauszählung erhalten müssen. Das erfordert - wie in § 37 Abs. 4 Nr. 6 BPersVWO angeordnet - dessen vorherige Bekanntgabe, weil die Notwendigkeit, dass Beschäftigte durch Nachfrage beim Wahlvorstand den Ort der Stimmauszählung eigeninitiativ in Erfahrung bringen müssen, geeignet ist, sie von der Teilnahme an der Stimmauszählung beispielsweise aus Unkenntnis über ihr Teilnahmerecht auszuschließen (vgl. BAG, Beschluss vom 15. November 2000 - 7 ABR 53/99 - BAGE 96, 233).

bb) Den örtlichen Wahlvorständen in der Dienststelle in P. ((1)) sowie der Zentrale in Berlin ((2)) sind ebenfalls Verstöße gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren unterlaufen.

(1) Nach § 37 Abs. 4 Nr. 2 BPersVWO muss das ergänzende Wahlausschreiben des örtlichen Wahlvorstandes den Hinweis enthalten, dass Einsprüche gegen das Wählerverzeichnis nur binnen sechs Arbeitstagen seit seiner Auslegung schriftlich beim örtlichen Wahlvorstand eingelegt werden können, wobei der letzte Tag der Einspruchsfrist anzugeben ist. Das ergänzende Wahlausschreiben des örtlichen Wahlvorstandes der Dienststelle P. wurde - wie alle anderen Wahlausschreiben - am 22. Januar 2024 ausgelegt. Als letzter Tag der Einspruchsfrist ist der 29. Januar 2024 angegeben. Dies ist unzutreffend, die Frist endete - wie in den übrigen Wahlausschreiben angegeben und wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - erst am 30. Januar 2024 (§ 52 BPersVWO i. V. m. § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 1 BGB). Die Verkürzung des Endes der Einspruchsfrist um einen Tag ist geeignet, Wahlberechtigte von der Einlegung eines Einspruchs gegen das Wählerverzeichnis abzuhalten. Das kann insbesondere auch Einsprüche grundsätzlicher Art betreffen.

(2) Der örtliche Wahlvorstand der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes in Berlin hat durch die Bestellung der Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes als Wahlhelfer ((a)) sowie ihren konkreten Einsatz ((b)) gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen.

(a) Der örtliche Wahlvorstand der Zentrale durfte für die dortige Durchführung der Gesamtpersonalratswahl die Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes nicht zu Wahlhelfern bestellen. Dem örtlichen Wahlvorstand obliegt die technische Durchführung der Wahl (BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2010 - 6 PB 2.10 - Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 5 Rn. 6). Er kann wahlberechtigte Beschäftigte seiner Dienststelle als Wahlhelfer zu seiner Unterstützung bei der Durchführung der Stimmabgabe und bei der Stimmenzählung bestellen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO). Insoweit kann offenbleiben, ob - wie der Beteiligte zu 2 wohl meint - die (lediglich) entsprechende Anwendung (über §§ 32, 45 BPersVWO) dieser Vorschrift für die Gesamtpersonalratswahl erlaubt, Wahlhelfer dienststellenübergreifend aus dem Kreise der Wahlberechtigten zu gewinnen. Denn jedenfalls die Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes können nicht zugleich Wahlhelfer eines örtlichen Wahlvorstandes sein. § 1 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO enthält insoweit zwar keine ausdrücklichen Vorgaben. Der Vorschrift liegt aber die Annahme zugrunde, dass eine als Wahlhelfer in Aussicht genommene Person nicht bereits in übergeordneter Funktion für die betreffende Wahl verantwortlich ist. Die Regelungen über die Personalratswahl im Bundespersonalvertretungsgesetz sowie der hierzu erlassenen Wahlordnung gehen von einer eindeutigen Zuordnung von Zuständigkeiten und der damit verbundenen Verantwortung für den ordnungsgemäßen Ablauf der Wahl aus. Es verwischt die Zuständigkeits- und Verantwortungsbereiche, wenn ein und dieselbe Person gegenüber einer anderen Person weisungsberechtigt ist oder einem weisungsberechtigten Gremium angehört und zugleich auch weisungsgebunden ist. Die Zuordnung von Verantwortungsbereichen und -grenzen führt zu Inkompatibilitäten bei der Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen einer Personalratswahl. Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes können daher für die Wahl des Gesamtpersonalrats nicht zugleich vom örtlichen Wahlvorstand bestellte Wahlhelfer sein. Gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 45 BPersVWO leitet der Gesamtwahlvorstand die Wahl des Gesamtpersonalrats, die Durchführung der Wahl übernehmen die örtlichen Wahlvorstände, und zwar "im Auftrag und nach Richtlinien" des Gesamtwahlvorstandes, der somit die Hauptverantwortung dafür trägt, dass die Wahl im Einklang mit dem dafür maßgeblichen formellen und materiellen Recht stattfindet (BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2010 - 6 PB 2.10 - Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 5 Rn. 6). Die örtlichen Wahlvorstände sind an Aufträge und Richtlinien des Gesamtwahlvorstandes gebunden, der auch anweisen kann, wie Rechtsfragen zu beurteilen sind (Fischer/​Goeres/​Gronimus/​Lechtermann, GKÖD, Band V, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Stand März 2025, BPersVWO, § 33 Rn. 4a). Dieses Weisungsrecht schließt es aus, Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes für die Wahl zum Gesamtpersonalrat zu Wahlhelfern des örtlichen Wahlvorstandes zu bestellen. Wahlhelfer dienen der Unterstützung des örtlichen Wahlvorstandes (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO), üben Hilfsfunktionen aus (vgl. BAG, Beschluss vom 24. Februar 2021 - 7 ABR 38/19 - DB 2021, 1278 Rn. 37) und sind gegenüber dem Wahlvorstand weisungsgebunden.

(b) Der örtliche Wahlvorstand der Zentrale in Berlin hat § 1 Abs. 1 Satz 2 und § 33 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO auch dadurch missachtet, dass er die als Wahlhelfer bestellten Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes mit der Durchführung der Gesamtpersonalratswahl betraut hat.

Die Durchführung der Gesamtpersonalratswahl obliegt dem örtlichen Wahlvorstand (§ 33 Abs. 1 Satz 2, § 45 BPersVWO), der sie nicht auf andere Organe oder Stellen übertragen darf (Fischer/​Goeres/​Gronimus/​Lechtermann, GKÖD, Band V, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Stand März 2025, BPersVWO, § 1 Rn. 19b). Er kann wahlberechtigte Beschäftigte seiner Dienststelle als Wahlhelfer zu seiner Unterstützung bei der Durchführung der Stimmabgabe und bei der Stimmenzählung bestellen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO). Als Gehilfen des Wahlvorstandes können sie selbstständige Entscheidungen nicht treffen (BVerwG, Beschluss vom 18. April 1978 - 6 P 34.78 - BVerwGE 55, 341 <346 f.>). Sie üben Hilfsfunktionen aus, während die Verantwortung für die ordnungsgemäße Durchführung der Wahl beim Wahlvorstand bleibt, der die Tätigkeit der Wahlhelfer zu überwachen hat (vgl. BAG, Beschluss vom 24. Februar 2021 - 7 ABR 38/19 - DB 2021, 1278 Rn. 37). Dies zeigt sich auch daran, dass sich im Wahlraum nicht allein Wahlhelfer befinden dürfen, sondern jederzeit mindestens ein Mitglied des Wahlvorstandes im Wahlraum anwesend sein muss (§ 16 Abs. 3 Halbs. 2 BPersVWO). An Entscheidungen über die Gültigkeit von Stimmzetteln wirken Wahlhelfer nicht mit; allein die Mitglieder des Wahlvorstandes sind legitimiert, von hierbei bestehenden Beurteilungsspielräumen Gebrauch zu machen (vgl. BAG, Beschluss vom 24. Februar 2021 - 7 ABR 38/19 - DB 2021, 1278 Rn. 37).

Hier waren die als Wahlhelfer bestellten Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes für die Wahl zum Gesamtpersonalrat in der Zentrale nach den im Wesentlichen übereinstimmenden Angaben der Beteiligten zu 1 und 2 (insbesondere Schriftsätze vom 14. Mai 2025) wie folgt eingesetzt: Der örtliche Wahlvorstand hat Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes "mit der Durchführung der Wahlen zum GPR beauftragt" und war selbst an der Durchführung der Stimmabgabe und -auszählung nicht unmittelbar beteiligt. Am Wahltag waren die Wahllokale für die Wahl zum örtlichen Personalrat der Zentrale sowie zum Gesamtpersonalrat im selben Raum nebeneinander aufgebaut. Der örtliche Wahlvorstand konnte jederzeit die Stimmabgabe und -auszählung beobachten, was einzelne Mitglieder auch getan haben. Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes haben bei der Durchführung der schriftlichen Stimmabgabe "im Auftrag des örtlichen Wahlvorstandes" Wählerlisten erstellt, die Briefwahlunterlagen erstellt und versandt, die Rückläufe in Empfang genommen, die Briefwahlunterlagen geöffnet und auf Gültigkeit geprüft sowie die Stimmen am Wahltag ausgezählt; Mitglieder des örtlichen Wahlvorstandes der Zentrale waren hieran nicht beteiligt. Die Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes haben auch das Wahlergebnis für die Wahl zum Gesamtpersonalrat für die Zentrale festgestellt.

Daraus ergibt sich, dass Mitglieder des Gesamtwahlvorstandes die Gesamtpersonalratswahl in der Zentrale selbstständig durchgeführt und damit das Wahlhelfern zustehende Maß an Unterstützungstätigkeit weit überschritten haben. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der mit der Stimmenzählung zusammenhängenden Entscheidung über die Gültigkeit von Stimmen sowohl der Präsenzwahl als auch der schriftlichen Stimmabgabe sowie der Feststellung des örtlichen Wahlergebnisses. Die "Beobachtung" durch den örtlichen Wahlvorstand vom benachbarten Wahllokal aus erlaubt schon deshalb nicht die Annahme, dieser habe die Gesamtpersonalratswahl selbst verantwortlich durchgeführt, weil er zeitgleich mit der Durchführung der Wahl zum örtlichen Personalrat befasst war, was allenfalls eine sporadische Aufmerksamkeit für die Wahl zum Gesamtpersonalrat erlaubte, und er sich mit der Durchführung beider Wahlen als überlastet angesehen hatte. Schließlich spricht auch der Umstand, dass der örtliche Wahlvorstand Mitglieder des ihm gegenüber weisungsberechtigten Gesamtwahlvorstandes zu Wahlhelfern bestellt hat, bei lebensnaher Betrachtung gegen die Annahme, diese hätten nur weisungsgebundene Hilfstätigkeiten ausgeübt. Diese Tatsachenbewertungen des Senats, die auf den vormals einheitlichen schriftlichen Stellungnahmen der Beteiligten beruhen, hat der Beteiligte zu 2 in der mündlichen Anhörung mit seinen die schriftsätzlichen Angaben situationsangepasst ergänzenden und teilweise korrigierenden Ausführungen zum tatsächlichen Geschehensablauf durch einen Bediensteten, der als Vorsitzender des örtlichen Wahlvorstandes tätig gewesen sei, zur Überzeugung des Senats nicht durchgreifend erschüttert.

2. Auch die weitere Voraussetzung des § 26 BPersVG für die erfolgreiche Wahlanfechtung ist erfüllt. Die aufgezeigten Verstöße gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren sind nicht im Sinne dieser Vorschrift berichtigt worden. Eine Berichtigung von relevanten Wahlfehlern erfolgt, indem der Mangel behoben wird (Schlatmann, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann u. a., Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Mai 2025, § 26 BPersVG 2021 Rn. 17). Das setzt eine Korrektur voraus, die so rechtzeitig erfolgt, dass eine Einschränkung zu Lasten der Wahlberechtigten nicht eintritt und nach der Berichtigung das Wahlverfahren ordnungsgemäß ablaufen kann (Ilbertz, in: Ilbertz/​Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2023, § 26 Rn. 12). Die Berichtigung ist in der Form vorzunehmen, in der auch der Verstoß zustande gekommen ist, etwa durch Beschluss des Wahlvorstandes (Behmenburg, in: Ricken, BeckOK BPersVG, Stand April 2025, § 26 Rn. 22). Sie ist in Abhängigkeit von dem betreffenden Wahlrechtsverstoß auch noch im gerichtlichen Anfechtungsverfahren möglich und kann vom Gericht selbst vorgenommen werden (vgl. Ilbertz, in: Ilbertz/​Widmaier, BPersVG, 15. Aufl. 2023, § 26 Rn. 12: nur bei Fehlern des Wahlvorstandes im Zusammenhang mit der Feststellung des Wahlergebnisses bei ansonsten ordnungsgemäß verlaufender Wahl; Behmenburg, in: Ricken, BeckOK BPersVG, Stand April 2025, § 26 Rn. 23; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1992 - 6 P 9.91 - Buchholz 251.5 § 22 HePersVG Nr. 1). Der Berichtigung steht es gleich, wenn der Fehler anders gegenstandslos geworden ist (Schlatmann, in: Lorenzen/​Gerhold/​Schlatmann u. a., Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Mai 2025, § 26 BPersVG 2021 Rn. 17 unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 8. November 1957 - 7 P 7.57 - BVerwGE 5, 348 <350>) oder sich anderweitig erledigt hat (Behmenburg, in: Ricken, BeckOK BPersVG, Stand April 2025, § 26 Rn. 21).

Hier sind die verschiedenen Wahlfehler weder im laufenden Wahlverfahren korrigiert worden, noch war ihre Berichtigung im gerichtlichen Verfahren möglich. Sie sind auch nicht gegenstandslos geworden oder haben sich sonst erledigt.

3. Schließlich liegt auch die letzte Voraussetzung des § 26 BPersVG für die erfolgreiche Wahlanfechtung vor. Es lässt sich nicht feststellen, dass das Wahlergebnis durch die aufgezeigten Wahlfehler nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Aus dem Wortlaut der Vorschrift ("es sei denn") folgt die Vermutung der Kausalität. Insoweit ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass für den Erfolg der Wahlanfechtung schon die Möglichkeit einer Änderung oder Beeinflussung des Wahlergebnisses genügt, ohne dass es der Feststellung einer tatsächlich erfolgten Änderung oder Beeinflussung bedarf. Ob dies der Fall ist, beantwortet sich in der Regel aus der Art des Verstoßes und der Berücksichtigung des konkreten Sachverhaltes. Dabei wird allerdings eine nur denkbare Möglichkeit dann nicht genügen, die Anfechtung zu begründen, wenn sie nach der Lebenserfahrung vernünftigerweise nicht in Betracht zu ziehen ist (BVerwG, Beschlüsse vom 26. November 2008 - 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 Rn. 20 und vom 16. April 2015 - 5 PB 24.14 - juris Rn. 6, jeweils m. w. N.).

Hier lässt sich die Ergebnisrelevanz der (teilweise miteinander verschränkten) Wahlfehler schon wegen ihrer Art und Vielzahl nicht ausschließen.

4. Die festgestellten Verstöße gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren führen zur Ungültigkeit der Wahl zum Gesamtpersonalrat vom 23. April 2024. Der Senat hatte nicht auch über die Nichtigkeit dieser Wahl zu befinden (vgl. dazu, dass ein Wahlanfechtungsantrag grundsätzlich auch die Feststellung der Nichtigkeit der Personalratswahl umfassen kann, BAG, Beschluss vom 13. November 1991 - 7 ABR 18/91 - BAGE 69, 49 <53>; Lechtermann, in: Fischer/​Goeres/​Gronimus/​Lechtermann, GKÖD, Band V, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Stand März 2025, BPersVG 1974, § 25 Rn. 48), weil die Antragsteller einen hierauf gerichteten Antrag zurückgenommen und hierdurch ihr Wahlanfechtungsbegehren begrenzt haben.

Da bereits die in dieser Entscheidung angesprochenen Wahlfehler zur Ungültigkeit der Wahl zum Gesamtpersonalrat führen, bedarf es keiner Entscheidung hinsichtlich weiterer von den Antragstellern gerügter Wahlrechtsverstöße.