BVerwG, 1. Wehrdienstsenat — 1 WB 62.25

Der Antrag betrifft die Bildung einer Referenzgruppe.

Die ... geborene Antragstellerin ist Berufssoldatin. Ihre Dienstzeit endet voraussichtlich mit Ablauf des 31. März ... Mit Wirkung vom 17. August ... wurde sie zum Stabsfeldwebel (A 9 M) befördert. Sie war von Juli 2013 bis August 2019 als Sanitätsfeldwebel bei der ... der Bundeswehr in ... eingesetzt. Von September 2019 bis Mitte Juni 2023 war sie als Mitglied des 8. Gesamtvertrauenspersonenausschusses vom Dienst freigestellt und seit 1. Dezember ... versetzt. Als Mitglied auch des 9. Gesamtvertrauenspersonenausschusses wurde sie erneut ab dem 12. August 2023 unter Fortzahlung der Bezüge von ihrer dienstlichen Tätigkeit freigestellt.

Am 26. November 2019 wurde für die Antragstellerin zunächst eine vorläufige Referenzgruppe gebildet. Der Vermerk hierüber enthält den Hinweis, dass aufgrund eines laufenden Beschwerdeverfahrens gegen die Beurteilung aus 2018 die vorläufige Referenzgruppe mit der Beurteilung 2016 erstellt worden sei. Mit am 5. April 2023 ausgehändigtem Schreiben vom 3. April 2023 informierte das Referat IV 3.4.1.5 des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr die Antragstellerin, dass auf die Neufassung der Beurteilungen aus 2018 verzichtet werde.

Mit der Antragstellerin ebenfalls am 5. April 2023 übermitteltem Bescheid vom 3. April 2023 wandelte das Referat IV 3.4.1.1 des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr die vorläufige Referenzgruppe in eine endgültige Referenzgruppe um. Die Referenzgruppe sei am 4. November 2021 gebildet und am 26. November 2021 durch den Abteilungsleiter ... zur vergleichenden Betrachtung ab dem 1. September 2019 gebilligt worden. In der aus originär 11 Soldatinnen und Soldaten bestehenden Gruppe belege die Antragstellerin den sechsten Platz. Wegen eines Beförderungsausschlusses der Person auf dem zweiten Rangplatz sei die Gruppe zugunsten der Antragstellerin angepasst worden und diese auf Rangplatz Fünf vorgerückt. Aus der nunmehr aus zehn Soldatinnen und Soldaten bestehenden Referenzgruppe seien bereits drei Mitglieder befördert worden, so dass eine Beförderung der Antragstellerin noch zwei weitere Beförderungen innerhalb der Referenzgruppe erfordere.

Mit Schreiben vom 20. April 2023 beschwerte sich die Antragstellerin gegen mehrere Bescheide des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr, darunter auch den Bescheid des Referates IV 3.4.1.5 vom 3. April 2023. Die Antragstellerin nahm Bezug auf Verfahren zu ihren Anträgen auf Förderung zum Oberstabsfeldwebel und zum Aufstieg in die Laufbahn der Offiziere des militärfachlichen Dienstes und rügte, dass die vom Truppendienstgericht aufgehobenen Beurteilungen, die hierfür erforderlich seien, noch nicht neu erstellt worden seien. Der Verzicht auf eine Neufassung sei rechtswidrig. Auf diesem Weg versuche das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr ihre Laufbahnnachzeichnung auf die vorletzte, zum Zeitpunkt ihrer Freistellung bereits nicht mehr aktuelle Beurteilung zu stützen. Damit werde sie in ihrem Ehrenamt fortgesetzt benachteiligt.

Unter dem 4. August 2023 verfolgte die Antragstellerin in Ergänzung verschiedener vorangegangener Schriftsätze das Begehren, die Referenzgruppe als rechtswidrig aufzuheben, wobei sie im Betreff - wie schon im Schreiben vom 20. April 2023 - anführte: "6. Bescheid BAPersBw - IV 3.4.1.5 vom 3.4.2023". Die Referenzgruppe sei rechtsmissbräuchlich und verstoße gegen das Schikaneverbot des § 2 WBO. Das Truppendienstgericht habe die Beurteilung von 2018 aufgehoben. Diese sei neu zu erstellen. Da für 2018 ihre Beurteilung mit einem Gesamtwert von 8,75 durch das Eingreifen missgünstiger höherer Vorgesetzter verhindert worden sei, verletze eine Vergleichsgruppe auf der Grundlage eines Durchschnittswertes von 8,01 das Benachteiligungsverbot des § 52 Abs. 1 Satz 2 BPersVG. Die Referenzgruppe sei aufzuheben und beanstandungsfrei neuzufassen.

Mit am 17. April 2025 zugestelltem Bescheid vom 16. April 2025 wies das Bundesministerium der Verteidigung die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Umwandlung der vorläufigen in eine endgültige Referenzgruppe zurück. Die Beschwerde sei verfristet. Kenntnis vom Beschwerdeanlass habe die Antragstellerin seit der Eröffnung der Referenzgruppenbildung am 5. April 2023. Die am 4. August 2023 erhobene Beschwerde sei um ein Vierteljahr zu spät. Das Schreiben der Antragstellerin vom 20. April 2023 richte sich nicht gegen die Referenzgruppe, sondern gegen die Laufbahnzulassung und den Verzicht auf die Neuerstellung der Laufbahnbeurteilung und der planmäßigen Beurteilung von 2018. Eine Erweiterung eines laufenden Beschwerdeverfahrens sei nur innerhalb der Beschwerdefrist möglich. Ein unabwendbarer Zufall nach § 7 WBO liege nicht vor. Unabhängig davon sei eine dienstaufsichtliche Prüfung erfolgt, habe aber keinen Grund für ein Einschreiten ergeben.

Hiergegen hat die Antragstellerin am 16. Mai 2025 die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt. Das Bundesministerium der Verteidigung hat den Antrag mit seiner Stellungnahme vom 14. August 2025 dem Senat vorgelegt.

Die Antragstellerin hat im gerichtlichen Verfahren keine Antragsbegründung abgegeben.

Das Bundesministerium der Verteidigung beantragt,

Zur Begründung verweist es auf den Beschwerdebescheid. Der zulässige Antrag sei unbegründet, weil der Ausgangsbescheid bestandskräftig geworden sei. Im Übrigen sei die Beschwerde auch unbegründet gewesen, weil die Referenzgruppe wegen des Verzichts auf die Neuerstellung der Beurteilung von 2018 nach Maßgabe der 2016 erstellten Beurteilung gebildet worden sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 11. Dezember 2025 die Entscheidung des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 3. April 2023, auf eine Neufassung der planmäßigen Beurteilung der Antragstellerin zum Stichtag 30. September 2018 zu verzichten, sowie den auf die planmäßige Beurteilung bezogenen Teil des Beschwerdebescheides vom 29. Juli 2024 aufgehoben (BVerwG 1 WB 17.25).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des Bundesministeriums der Verteidigung und die Personalgrundakte der Antragstellerin haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat keinen Erfolg.

1. Die Antragstellerin hat lediglich den prozessualen Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts gestellt, ohne einen konkreten Sachantrag zu formulieren. Ihr Rechtsschutzbegehren ist daher im Lichte ihres Sachvortrages dahin auszulegen (§ 23a Abs. 2 Satz 1 WBO i. V. m. § 86 Abs. 3, § 88 VwGO), dass sie die Aufhebung der für sie am 4. November 2021 gebildeten Referenzgruppe sowie des Beschwerdebescheides vom 16. April 2025 und die Verpflichtung des Bundesministeriums der Verteidigung begehrt, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut eine Referenzgruppe für sie zu bilden.

2. Der auf Aufhebung und Neubildung einer Referenzgruppe gerichtete Antrag ist zulässig.

Die Bildung einer Referenzgruppe für freigestellte Soldaten ist eine anfechtbare dienstliche Maßnahme im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 WBO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Mai 2017 - 1 WB 5.16 - juris LS und Rn. 21 ff.). Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die streitgegenständliche Referenzgruppe in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 2 GG (i. V. m. § 6 SG) und dem personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbot (§ 62 Abs. 3 Satz 1 SBG i. V. m. § 52 Abs. 1 Satz 2 BPersVG) verletzt zu sein.

3. Der Antrag ist aber unbegründet, weil die Antragstellerin nicht rechtzeitig Beschwerde erhoben und der Bescheid über die endgültige Festsetzung der Referenzgruppe damit bestandskräftig geworden ist.

a) Gemäß § 6 Abs. 1 WBO darf die Beschwerde frühestens nach Ablauf einer Nacht und muss innerhalb eines Monats eingelegt werden, nachdem der Beschwerdeführer von dem Beschwerdeanlass Kenntnis erhalten hat. Kenntnis vom Beschwerdeanlass hat ein Soldat, wenn ihm die Umstände bekannt sind, aus denen sich die von ihm empfundene Beeinträchtigung ergibt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2023 - 1 WB 36.22 - juris Rn. 18 m. w. N.). Anders als § 17 Abs. 4 Satz 1 WBO, der den Beginn der gerichtlichen Antragsfrist an die Zustellung des zurückweisenden Beschwerdebescheids knüpft, setzt § 6 Abs. 1 WBO für den Beginn der Beschwerdefrist nur die tatsächliche, positive Kenntnis vom Beschwerdeanlass voraus. Etwas anderes gilt nur, wenn - was hier nicht der Fall ist - für eine truppendienstliche Maßnahme eine bestimmte Art der Bekanntgabe durch eine gesetzliche Regelung oder eine Verwaltungsvorschrift vorgeschrieben ist oder in ständiger Verwaltungspraxis durchgeführt wird; dann beginnt die Frist für die Einlegung des Rechtsbehelfs erst mit dieser förmlichen Bekanntgabe zu laufen (stRspr, vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2013 - 1 WB 43.12 - juris Rn. 30).

Den Lauf der Beschwerdefrist gegen die Bildung der Referenzgruppe löst die Mitteilung aus, mit der die betroffene Soldatin über die für sie geltenden Grundlagen der Förderung, die Bildung der Referenzgruppe, deren Größe und ihr eigener Rangplatz mitgeteilt worden ist (BVerwG, Beschluss vom 4. Mai 2017 - 1 WB 5.16 - juris Rn. 28, 30 f.). Der für § 6 Abs. 1 WBO maßgeblichen Kenntnis vom Beschwerdeanlass steht nicht entgegen, dass die Mitglieder der Referenzgruppe nicht namentlich bezeichnet wurden und deshalb eine vollständige Überprüfung der ordnungsgemäßen Bildung der Referenzgruppe ohne weitere Informationen nicht möglich war (BVerwG, Beschluss vom 4. Mai 2017 - 1 WB 5.16 - juris Rn. 33 ff.). Die Kenntnis vom Beschwerdeanlass setzt auch nicht voraus, dass die Antragstellerin erkannt hat, dass die ihr bekannt gegebene Maßnahme ihre Rechte verletzt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Juni 2020 - 1 WB 72.19 - juris Rn. 20 und vom 25. November 2021 - 1 WB 23.21 - juris Rn. 15).

Damit setzte die Bekanntgabe der die genannten Informationen enthaltenden Mitteilung vom 3. April 2023 am 5. April 2023 den Lauf der Frist in Gang. Die Monatsfrist des § 6 Abs. 1 WBO endete demgemäß mit Ablauf des 5. Mai 2023 (§ 188 Abs. 2 Alt. 1 i. V. m. § 187 Abs. 1 BGB). Das Schreiben der Antragstellerin vom 4. August 2023, mit der diese jedenfalls die Aufhebung einer Referenzgruppe begehrt und dass deshalb als Beschwerde gegen die streitgegenständliche Mitteilung verstanden werden kann, wahrt die Beschwerdefrist allerdings nicht. Innerhalb der Frist ist beim Bundesministerium der Verteidigung zwar das Schreiben der Antragstellerin vom 20. April 2023 eingegangen, welches sich unter anderem auch gegen einen Bescheid des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 3. April 2023 wendet. Dieses Schreiben ist aber objektiv aus der Sicht der Beschwerdebehörde nicht als Beschwerde gegen die streitgegenständliche Mitteilung zu verstehen. Denn es bezieht sich eindeutig auf den "Bescheid BAPersBw - IV 3.4.1.5 vom 3.4.2023 -" und damit auf den im Verfahren - 1 WB 17.25 - streitgegenständlichen Bescheid, da die hier in Rede stehende Mitteilung von einem anderen Referat des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr - BAPersBw IV 3.4.1.1 erstellt wurde. Dass der Antragstellerin am selben Tage zwei Bescheide unterschiedlicher Referate mit unterschiedlichem Inhalt, aber demselben Entscheidungsdatum übermittelt wurden, war für sie auch eindeutig erkennbar, weil zwei Empfangsbekenntnisse gezeichnet wurden, die im Betreff die unterschiedlichen Gegenstände – "Bildung einer Referenzgruppe" und "Verzicht auf die Neuerstellung einer planmäßigen Beurteilung sowie einer Laufbahnbeurteilung" – bezeichneten. Das Schreiben vom 20. April 2023 wendet sich auch inhaltlich nicht gegen die Referenzgruppenbildung oder verlangt deren Aufhebung, so dass es anders als das Schreiben vom 4. August 2023, das den fraglichen Bescheid ebenfalls nicht korrekt benennt, auch nicht als Beschwerde gegen die Referenzgruppenbildung verstanden werden kann.

Ein Fristmangel ist auch nicht deswegen unbeachtlich, weil die Beschwerdestelle dessen ungeachtet in der Sache entschieden hätte (BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2019 - 1 WB 40.18 - juris Rn. 12), da das Bundesministerium der Verteidigung sich ausdrücklich auf die Verfristung der Beschwerde berufen hat und in eine erneute Sachprüfung nicht eingetreten ist.

b) Der Fristablauf wurde auch nicht durch Umstände gehemmt, die im Sinne von § 7 WBO als unabwendbarer Zufall zu werten sind.

Es liegt kein Fall des § 7 Abs. 2 WBO vor. Die Mitteilung des Bundesamts für Personalmanagement der Bundeswehr bedurfte als truppendienstliche Erstmaßnahme, gegen die nicht unmittelbar der Antrag auf gerichtliche Entscheidung eröffnet ist, keiner Rechtsbehelfsbelehrung, weil die Regelungen über die Beschwerdeeinlegung als jedem Soldaten und jeder Soldatin bekannt vorausgesetzt werden können (BVerwG, Beschlüsse vom 6. Oktober 2015 - 1 WDS-VR 1.15 - NVwZ-RR 2016, 60 Rn. 39 m. w. N., vom 1. März 2018 - 1 WB 27.17 - juris Rn. 22 und vom 21. November 2019 - 1 WB 16.19 - juris Rn. 22).

Ein unabwendbarer Zufall im Sinne des § 7 Abs. 1 WBO läge auch dann nicht vor, wenn die Soldatin die Rechtswidrigkeit des Bescheids nicht erkennen konnte, weil ihr die Zusammensetzung der Referenzgruppe im Detail nicht eröffnet worden war. Mangelnde Rechtskenntnisse sind keine unabwendbaren Zufälle. Es ist einer Soldatin zumutbar, sich über die Einzelheiten der für sie ohne Weiteres erkennbar ihr berufliches Fortkommen maßgeblich prägenden Referenzgruppenbildung durch Nachfrage zu informieren, sich auf der Grundlage der ihr damit offenstehenden Erkenntnismöglichkeiten über die Rechtslage zu erkundigen und gegebenenfalls einen Rechtsbehelf zu nutzen (BVerwG, Beschluss vom 25. November 2021 - 1 WB 23.21 - juris Rn. 20).