Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 2. Senat — 2 C 509/09

Die Antragsteller wenden sich mit dem Normenkontrollantrag gegen die Satzung der Antragsgegnerin für den geschützten Landschaftsbestandteil „Hahnenklamm“ auf dem Gelände eines ehemaligen Sandsteinbruchs. Das Gebiet liegt in einem östlichen Seitental der Saar südlich der Ortslage von A-Stadt-B. Die Antragsteller sind Eigentümer der vom Geltungsbereich der Satzung erfassten Parzellen Nr. 29/1, Nr. 30/2 und Nr. 33/3 in der Flur 9 der Gemarkung B. Diese liegen im unmittelbaren rückseitigen Anschluss an ihr Wohnhausgrundstück (Parzellen Nr. 23/13 und Nr. 24/5, Anwesen A-Straße) und die ebenfalls in ihrem Eigentum stehende, als Pferdekoppel benutzte Parzelle Nr. 1/18.

Nachdem der maßgebliche Bereich seit den 1990er Jahren im Zusammenhang mit der Erstellung eines Landschaftsplans mehrfach naturschutzfachlich untersucht und bewertet worden war, setzte die damals noch bei der Antragsgegnerin angesiedelte Untere Naturschutzbehörde (Amt für Energie und Umwelt) im März 2005 die städtischen Gremien unter Vorlage eines entsprechenden Verordnungsentwurfs von der beabsichtigten Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils und der damals noch vorgesehenen Festsetzung eines diesen umgreifenden Landschaftsschutzgebiets in Kenntnis. Der aus Verordnungstext und Karte bestehende Entwurf wurde ebenfalls im März 2005 zur Einsichtnahme offen gelegt. 1 Zusätzlich wurde den betroffenen Grundeigentümern durch gesonderte Anschreiben Gelegenheit gegeben, Anregungen und Einwendungen vorzubringen. 2 In der Folge gingen zahlreiche Stellungnahmen von Bürgerinnen und Bürgern ein, die sich ganz überwiegend gegen die geplante Ausweisung wandten.

Nachdem die Antragstellerin schon Anfang März 2005 „Widerspruch gegen dieses Vorhaben“ eingelegt hatte 3 und von der Antragsgegnerin zu einer Konkretisierung aufgefordert worden war, erhoben die Antragsteller im April 2005 Einwendungen gegen die vorgesehene Ausweisung des geschützten Landschaftsbestandteils und des Landschaftsschutzgebiets. 4 Sie machten geltend, auf ihrem Grundstück existiere kein Sandsteinbruch mehr. Dieser sei ihres Wissens bereits 1940 eingestellt und in den 1960/1970er Jahren mit Bauaushub verfüllt worden. Seither werde das Gelände als Pferdekoppel genutzt. Pferde würden auf den Grundstücken seit über 100 Jahren gehalten, seit mehr als 20 Jahren von ihnen selbst. Die Tiere befänden sich ganzjährig auf der Koppel und nähmen keine Rücksicht auf schützenswerte Pflanzen, die sie – die Antragsteller – in dem Bereich auch noch nicht „gesichtet“ hätten. Auslauf und Koppel seien „total vertreten“; es wachse kein Gras mehr. Der größte Teil der freigelegten „Felswand“ liege auf der nördlich gelegenen Parzelle Nr. 420/34 (heute: Parzelle Nr. 34/1). Die Ausweisung des geschützten Landschaftsbestandteils und die Festsetzung eines Landschaftsschutzgebiets bedeuteten eine Wertminderung ihrer Grundstücke. Ein späterer Anbau durch sie oder eines ihrer drei Kinder werde unmöglich. Die Antragsteller verwiesen weiter auf eine aus ihrer Sicht ungleich bessere Behandlung des Nachbargrundstücks Nr. 23/20 und machten Alternativvorschläge für eine Festlegung von Schutzbereichen.

In seiner Sitzung vom 25.11.2008 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Satzung für den geschützten Landschaftsbestandteil „Hahnenklamm“ in der „Gemeinde B“ (im Folgenden: GLB-S), die am 17. und 18.12.2008 unter Hinweis auf ihr gleichzeitiges Inkrafttreten mit Satzungstext und einer den in § 2 Abs. 1 GLB-S unter Nennung der betroffenen Parzellen textlich beschriebenen Geltungsbereich ausweisenden Karte (Maßstab 1: 2500) bekannt gemacht wurde. 5 Nach der Beschreibung des Schutzzwecks in § 3 GLB-S dient die Satzung der Sicherung, Erhaltung und Entwicklung von Aufschlüssen eines ehemaligen Sandsteinbruchs mit freiliegendem oberem Bundsandstein und teilweise Muschelkalk-Formationen, denen danach eine „besondere Bedeutung hinsichtlich des Arten- und Biotopschutzes“ zukommt, und der zugehörigen Hangwasseraustritte und Terrassen mit kleinen Wasserfällen (Satz 1). Als besonders schützenswert wird ein „Schluchtwald mit vielfältiger Farn- und Moosflora sowie weiteren für diese Pflanzengesellschaften typischen Arten“ bezeichnet (Satz 2). Die Aufschlüsse und der Schluchtwald trügen durch „Eigenart und Schönheit“ zur Belebung und Gliederung des Landschaftsbildes und zur Sicherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, insbesondere zum Erhalt und zur Entwicklung von Lebensraumverbundsystemen bei (Satz 3). Zur Abwehr schädlicher Einwirkungen auf diese schutzbedürftige Flora und Fauna sei ein Schutz insbesondere mit Blick auf die Siedlungsnähe „in besonderem Maße erforderlich“ (Satz 4). Die Satzung führt in den §§ 4 und 5 GLB-S verschiedene Verbote, unter anderem die Errichtung baulicher Anlagen aller Art (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 GLB-S), beziehungsweise davon ausgenommene zulässige Handlungen auf. Wegen der Einzelheiten wird auf den Satzungstext Bezug genommen.

Die dem Satzungsbeschluss des Stadtrats zugrunde liegende Verwaltungsvorlage 6 verweist auf insgesamt 24 zur beabsichtigten Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils eingegangene „Rückmeldungen“, von denen in 15 Bedenken geäußert worden seien, wobei davon wiederum 7 Anregungen bei der Ausweisung Rechnung getragen worden sei. Unter dem Stichwort „finanzielle Auswirkungen“ der Unterschutzstellung heißt es, solche seien nicht zu erwarten, da der Schutzbereich, wie bisher, sich selbst überlassen bleibe und die vorhandenen Gärten „entsprechend der bisher rechtmäßig ausgeübten Nutzungen von den jeweiligen Eigentümern unterhalten“ 7 würden. In einer mehrseitigen Anlage findet sich ein „Abwägungsspiegel“, in dem Anregungen und Einwendungen von Trägern öffentlicher Belange (Abschnitt A) und von betroffenen Bürgerinnen und Bürgern (B) im Einzelnen wiedergegeben und jeweils einer „Abwägung und Bewertung“ unterzogen werden. Dort heißt es zu den Einwendungen der Antragsteller (unter B 4), die von ihnen angeführte ganzjährige Nutzung als Pferdekoppel, die auch eine Benutzung entsprechender Flächen für „Kompost u.ä.“ nach sich ziehe, bleibe gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 4 GLB-S als Ausfluss eines Bestandsschutzes „in vollem Umfang zulässig“. Die Parzellen Nrn. 29/1, 30/2 und 33/3 könnten aus fachlichen Gründen nicht von der Unterschutzstellung ausgenommen werden. Die Handlungsfähigkeit der Antragsteller bleibe „im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten dennoch uneingeschränkt“. Gewichtige Interessen der Antragsteller als Eigentümer stünden daher nicht entgegen. Die Maßnahme konkretisiere die Sozialgebundenheit des Grundeigentums und löse in dieser Form keine Entschädigungsansprüche aus. Den Interessen der Eigentümer werde generell dadurch Rechnung getragen, dass die Satzung die Möglichkeit vorsehe, Ausnahmen und Befreiungen von ihren Verboten zu beantragen.

Nachdem die Antragsteller unter anderem eine unzureichende Information ihrerseits reklamiert und gerichtliche Schritte angekündigt hatten, 8 teilte ihnen die Antragsgegnerin im Januar 2009 9 mit, nach Einstellung des Steinbruchbetriebs Ende der 1970er Jahre habe sich ein „vitaler Standort besonders wertvoller Pflanzengesellschaften gebildet“, dessen Schutz die Ausweisung diene. Die Parzelle Nr. 29/1 sei zu Recht einbezogen worden, da sich auf ihr ein Teil der durch den ehemaligen Steinbruch freigelegten Felswand befinde. Schutzzweck sei eine Sicherung dieser Aufschlüsse in ihrer Gesamtheit auch dort, wo naturgegeben schützenswerte Pflanzen wie „spezielle Moose und Farne“ wachsen könnten. Die bisherige Nutzung als Pferdekoppel bleibe ebenso zulässig wie die aus der Tierhaltung entstehenden landwirtschaftlichen Abfälle, die Scheinzypressen im Garten der Antragsteller oder andere bisher von ihnen rechtmäßig ausgeübte Nutzungen. Somit seien der „Schutzgebietsausweisung“ entgegenstehende gewichtige Eigentümerinteressen nicht ersichtlich. Eine Entschädigung käme nur in Betracht, wenn eine bisher rechtmäßig ausgeübte Nutzung nicht fortgesetzt werden könnte. Das sei vorliegend nicht der Fall. Von den Antragstellern werde nicht erwartet, dass sie ihr Grundstück in einen bestimmten Zustand versetzten, eine besondere Pflege durchführten oder Ähnliches. Aufgrund der Vielzahl eingegangener Anregungen und Bedenken seien teils räumliche, teils inhaltliche Veränderungen gegenüber dem ursprünglichen Entwurf vorgenommen worden. Es sei versucht worden, die Einwände der Eigentümer so weit wie möglich zu berücksichtigen. Die ursprünglich vorgesehene Festsetzung einer „Übergangszone“ als Landschaftsschutzgebiet unter Einschluss unter anderem der Parzellen Nr. 1/18, Nr. 23/13 und Nr. 24/5 der Antragsteller könne aufgrund geänderter Zuständigkeiten im Naturschutz nicht mehr durch sie – die Antragsgegnerin – erfolgen und sei nicht mehr geplant.

Der Normenkontrollantrag ging am 3.12.2009 beim Oberverwaltungsgericht ein. Zu dessen Begründung führen die Antragsteller aus, die Satzung sei bereits unter formellen Aspekten fehlerhaft ergangen. Sie sei auf der Grundlage der seit dem 1.1.2008 geltenden Neufassung des Saarländischen Naturschutzgesetzes erlassen worden, obwohl nach den einschlägigen Überleitungsvorschriften bereits zuvor – hier durch die öffentliche Bekanntmachung der Offenlegung im Jahre 2005 – eingeleitete Verfahren nach den bisherigen Vorschriften abzuschließen gewesen seien. Daher sei eine Genehmigung der Satzung durch die Oberste Naturschutzbehörde erforderlich gewesen, die nicht erteilt worden sei. Auch die Auslegung des Entwurfs sei fehlerhaft. Diese hätte nach dem früheren Recht für den Zeitraum eines Monats, nicht, wie in der Bekanntmachung erwähnt, für „vier Wochen“ erfolgen müssen. Der dort angegebene Zeitraum vom 29.3. bis 22.4.2005 entspreche zudem weder dem einen, noch dem anderen, sondern sei in jedem Fall, auch nach den neuen Verfahrensvorgaben in §§ 39 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 Satz 2 SNG 2008, zu kurz gewesen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass sich Betroffene von der Geltendmachung von Einwendungen hätten abhalten lassen und dass die Satzung bei ordnungsgemäßer Auslegung einen anderen Inhalt erhalten hätte. Dass sie – die Antragsteller – seinerzeit Einwendungen erhoben hätten, ändere daran nichts. Bei der Normenkontrolle handele es sich um ein objektives Beanstandungsverfahren. Den Aufstellungsunterlagen lasse sich ferner nicht entnehmen, dass die Satzung ordnungsgemäß ausgefertigt wurde. Die Unterschrift der Oberbürgermeisterin unter dem Sitzungsprotokoll des Rates, das im konkreten Fall den Satzungsbeschluss gar nicht enthalte, genüge nicht. Zusätzlich seien in dem angeführten Beschluss die Bestandteile der Satzung nicht in einer Weise bezeichnet, die Zweifel an der Identität ausschlössen. Die Satzung sei auch inhaltlich mit Mängeln behaftet. Mit dem Erlass der Satzung, deren Text mehrfach auf ein „Gebiet“ Bezug nehme, sei eine naturschutzrechtlich als Flächenschutz zu qualifizierende Maßnahme „unter dem Deckmantel des Objektschutzes“ getroffen worden. Das belege schon die ursprüngliche Intention, ein größeres Gebiet im Bereich B unter Naturschutz zu stellen, wonach ein flächenmäßig größerer „äußerer Ring“ als Landschaftsschutzgebiet habe festgelegt werden sollen. Der geschützte Landschaftsbestandteil habe darin die „Kernzone“ bilden sollen, die nunmehr allein übrig geblieben sei. Wegen der veränderten Zuständigkeiten für die Unterschutzstellung von Landschaftsschutzgebieten sei dieses Vorhaben indes nicht zu Ende geführt worden. Daher unterlägen Teile des in § 3 GLB-S in Bezug genommenen ehemaligen Steinbruchs nun keinem Gebietsschutz. Die Felswand des Steinbruchs befinde sich teilweise auf der Parzelle Nr. 34/1, die von der Satzung nicht erfasst werde. Lediglich ein kleinerer Teil liege auf ihrer daran angrenzenden Parzelle Nr. 29/1. Der Großteil der betroffenen Flächen befinde sich zudem außerhalb der in § 3 GLB-S genannten Aufschlüsse des ehemaligen Steinbruchs und des ebenfalls als Schutzgegenstand angeführten „Schluchtwaldes“. Eine solche Ausdehnung eines geschützten Landschaftsbestandteils ins „Flächenhafte“ setze voraus, dass dieser noch als abgrenzbares Einzelgebilde erkennbar sei. Das sei hier nicht der Fall. Die sonstigen, als Puffer- oder Übergangszone einbezogenen Flächen außerhalb von Steinbruch und Schluchtwald seien Streuobstwiesen und offene Wiesenbereiche, deren Unterschutzstellung es nicht bedurft hätte und die nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 2002 nicht zulässig gewesen sei. Das gelte auch für ihre beiden mit betroffenen Parzellen Nr. 30/2 und Nr. 33/3. Es sei nicht erkennbar, was die Wiesenbereiche mit dem Schutz des Steinbruchs beziehungsweise des Schluchtwaldes zu tun hätten. Die in § 3 GLB-S enthaltenen Schlussfolgerungen zur Schutzbedürftigkeit von Steinbruch und Schluchtwald ließen sich nach den bei den Akten befindlichen drei Protokollen über Begehungen des Bereichs im August 2002 beziehungsweise im April und im Juni 2003 nicht nachvollziehen. Sie beschränkten sich überwiegend auf eine Erfassung des Bestandes der Flora und von Teilen der Fauna. Sofern dabei Bewertungen der Tierwelt vorgenommen würden, fänden sich entweder Hinweise darauf, dass das vorhandene Artenspektrum, etwa der vorgefundenen Vogelarten, „durchschnittlich“ sei beziehungsweise sich die Brutvogelgemeinschaft ganz überwiegend aus „weit verbreiteten und ungefährdeten Generalisten“ zusammensetze. Soweit bestimmte Arten gesondert erwähnt würden, ließen sich diese in Waldbereichen finden. Als wichtigste Aufgabe des Vogelschutzes würden daher der Erhalt und die Förderung der stark vernachlässigten Streuobstbestände angesehen. Eine in § 3 Satz 1 GLB-S angeführte „besondere Bedeutung“ des Steinbruchs für den Artenschutz lasse sich dem nicht entnehmen. Auch aus den Bestandserfassungen der Flora ergebe sich eine solche nicht. Gleiches gelte für die sonstigen in § 3 GLB-S genannten Schutzzwecke. Deswegen sei die Unterschutzstellung insgesamt aus naturschutzrechtlicher Sicht nicht erforderlich. Bei der Festlegung der Verbote in § 4 GLB-S habe die Antragsgegnerin in mehrfacher Hinsicht gegen das Übermaßverbot verstoßen. So sei vorhandener Baubestand auf ihrer Parzelle Nr. 29/1 in den räumlichen Geltungsbereich einbezogen worden, was sie bereits 2005 gerügt hätten. Das sei umso erstaunlicher, als bereits die der Satzung beigefügte Karte erkennen lasse, dass die Antragsgegnerin bemüht gewesen sei, vorhandene Gebäude nicht zu erfassen. Die für die Erreichung der Schutzzwecke nicht erforderliche Einbeziehung ihres vorhandenen Gebäudes habe die Antragsgegnerin nicht gesehen. Darin liege auch eine Ungleichbehandlung. Bei anderen Eigentümern sei auf die entsprechende Rüge hin eine Herausnahme aus dem ursprünglichen Entwurf erfolgt. Der Einwand, sie hätten in ihrem Einwendungsschreiben im Jahr 2005 nicht geltend gemacht, dass ein Baubestand auf ihrem Grundstück auszugrenzen sei, sei nach dem Inhalt ihres Schreibens tatsächlich unzutreffend und rechtlich ohnehin nicht von Belang. Es sei Sache des Satzungsgebers, den Sachverhalt für eine ordnungsgemäße Abwägung selbst zu ermitteln. Das sei hier auch ohne besonderen Aufwand möglich gewesen. Die Antragsgegnerin habe ferner verkannt und daher von vornherein nicht in ihre Abwägung einbezogen, dass die Satzung ihnen – den Antragstellern – das Recht entziehe, den zur Ortslage gehörenden südlichen Teil der Parzelle Nr. 29/1 unter Schließung der dortigen Baulücke zu bebauen. Insoweit sei zudem nicht ersichtlich, weshalb die Einbeziehung dieser Fläche zur Erreichung der Schutzzwecke der Satzung notwendig sei.

Die Antragsteller beantragen,

die am 25. November 2008 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene Satzung für den Geschützten Landschaftsbestandteil 5.08.02 „H“ im Stadtteil B, bekannt gemacht im Saarbrücker Wochenspiegel vom 17. Dezember 2008, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Sie macht geltend, die Satzung sei zutreffend auf der Grundlage des § 39 SNG 2008 erlassen worden. Die einschlägige Überleitungsvorschrift in § 53 Abs. 1 SNG (2008) schränke die Anwendbarkeit der zur Zeit des Satzungsbeschlusses geltenden materiellen Satzungsgrundlage nicht ein. Ein Genehmigungsvorbehalt bestehe danach nicht mehr. Diese Bestimmung sei auf das streitgegenständliche Satzungsverfahren nicht anwendbar, sondern regele ausschließlich den Konfliktfall, dass ein bei Rechtsänderung noch nicht abgeschlossenes Verfahren sowohl nach den Verfahrensvorschriften des alten als auch nach denen des neuen Rechts weiter geführt werden könnte. Ein solcher Konfliktfall liege hier jedoch nicht vor. Das Verordnungsverfahren zur Ausweisung eines Landschaftsbestandteils habe nach dem neuen Verfahrensrecht nicht fortgeführt werden können, weil das neue Recht dafür keine Verfahrensvorschriften kenne. Eine Verordnung der Unteren Naturschutzbehörde sei nicht mehr vorgesehen. Für das Satzungsverfahren seien daher ohne Überleitungsbestimmung die neuen Verfahrensvorschriften maßgebend. Die im Fall versehentlich nur 25 Tage erfolgte Auslegung habe verfassungsrechtlichen Mindesterfordernissen genügt und führe daher nicht zur Unwirksamkeit der Satzung. Nach den Fallumständen sei mit Sicherheit auszuschließen, dass die Satzung bei längerer Auslegung einen anderen Inhalt erhalten hätte. Die Antragsteller hätten ihre Einwände fristgerecht vorgetragen und nie geltend gemacht, dass sie weitere Einwendungen hätten vorbringen können oder wollen. Gleiches gelte für alle sonstigen betroffenen Eigentümer mit Ausnahme des unmittelbaren westlichen Nachbarn, der indes später nie Einwendungen erhoben habe. Die Satzung sei auch ausgefertigt worden, wenn auch in diesem Fall nicht wie üblich auf dem Satzungstext selbst. Die Oberbürgermeisterin habe die Niederschrift über die Sitzung des Stadtrats vom 25.11.2008 unterschrieben, die unter TOP 26 auf die einschlägige Verwaltungsvorlage verweise, der wiederum der Satzungstext und die Karte beigefügt gewesen seien. Darauf nehme die Unterschrift eindeutig Bezug. Das genüge rechtsstaatlichen Anforderungen. Die Satzung sei auch nicht aus inhaltlichen Gründen unwirksam. Maßgeblich für die Tauglichkeit als Schutzgegenstand sei nicht, ob der Satzungstext die Wörter „Objekt“ oder „Gebiet“ enthalte, sondern seine Qualität als abgrenzbarer Teil von Natur und Landschaft. Das sei hier nach der von den Antragstellern ins Feld geführten Entstehungsgeschichte offensichtlich der Fall. Die ursprünglich verfolgte Absicht, um den geschützten Landschaftsbestandteil ein Landschaftsschutzgebiet herum zu legen, habe gerade darauf beruht, dass die Landschaft vor Ort aus einem wesentlich größeren Bereich bestehe und der Geltungsbereich der Satzung nur einen Teil abdecke. Müsste der Schutzbereich einer Satzung zum Schutz eines Landschaftsbestandteils auf seine eigene körperliche Ausdehnung beschränkt werden, widerspräche das eklatant der Erfahrung, dass ein natürlicher Schutzgegenstand gerade im Randbereich besonders schutzwürdig sei, was eine Pufferzone zwingend voraussetze, ohne dass es auf die Schutzwürdigkeit von Fauna und Flora in der Pufferzone selbst ankomme. Dies betone der § 3 Satz 3 GLB-S, indem er die Schutzbedürftigkeit vor der angrenzenden Siedlungstätigkeit hervorhebe. Dennoch seien hier die erfassten Streuobstwiesen und das offene Wiesengelände selbst als hochwertig anzusehen. Die Einbeziehung einer „engeren“ Pufferzone müsse möglich sein, weil nach dem § 22 Abs. 2 SNG 2008 eine Gliederung in unmittelbaren Schutzgegenstand und großflächige Umgebung für die Ausweisung eines Landschaftsbestandteils nicht vorgesehen sei. Die schützenswerten Aufschlüsse des ehemaligen Steinbruchs lägen vollständig innerhalb des Geltungsbereichs der Satzung, da der betreffende Teil der Parzelle Nr. 34/1 erfasst werde. Die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit dieser Aufschlüsse, der zugehörigen Hangaustritte und Terrassen mit kleinen Wasserfällen sowie des Schluchtwaldes könne nicht ernsthaft in Zweifel gezogen werden. Im Wege der Sukzession habe sich hier eine besondere Pflanzen- und Tiergesellschaft angesiedelt, die sich nur unter solchen Bedingungen entwickeln könne. Diese seien selten, weil es auch in der weiteren Umgebung keine derartigen offenen Steilhänge gebe. Die Besonderheit hänge nicht davon ab, wie viele besonders geschützte Arten festgestellt werden könnten. Vielmehr folge die ökologische Wertigkeit aus der abiotischen und der biotischen „Gesamtausstattung“, die die „technische Fachbehörde“ als sehr wertvoll angesehen habe. Der schutzbedürftige Zustand habe sich ungeachtet der zivilisatorischen Nutzungen in der Umgebung allerdings nur entwickeln können, weil die unregelmäßige bauliche Nutzung bislang einen gewissen Abstand gewahrt habe und weil die sonstigen Flächen mehr oder weniger naturnah genutzt worden seien. Eine Intensivierung „menschlicher Nutzungen“ in angrenzenden Bereichen über die bisher rechtmäßig ausgeübten Nutzungen hinaus wolle die Satzung vorbehaltlich von Befreiungen im Einzelfall mit dem Ziel der Erhaltung des status quo verhindern. Die Gefahr eines störenden Ausgreifens der Siedlungstätigkeit zeige sich gerade auf dem Grundstück der Antragsteller, wo die Bebauung nach und nach offenbar überwiegend „genehmigungslos“ verdichtet und an den Steinbruch herangerückt worden sei. Dieser Zielrichtung entspreche das Bedürfnis, die Pufferzone, für die am Hahnenklamm von vorneherein kein weit ausgreifender Raum zur Verfügung stehe, bis an die bereits vorhandene Bebauung heranreichen zu lassen. Die in der Übergangszone vorhandenen Streuobstwiesen und offenen Wiesengelände eigneten sich sehr gut für diese Zwecke. Dort ausgeübte naturnahe Nutzungen, zum Beispiel als Pferdekoppel, seien verträglich. Dem entsprechend habe sie – die Antragsgegnerin – sich bei der Festlegung des Schutzbereichs an der vorhandenen Bebauung orientiert und die vorgefundene Topografie berücksichtigt. Die Antragsteller hätten im Jahr 2005 zwar die „Meinung“ geäußert, dass „das bebaute Gebiet Hahnenklamm aus dem GLB und LSG ausgenommen“ werden müsse, damit aber im Gegensatz zu anderen Betroffenen keineswegs in erkennbarer Weise geltend gemacht, dass ein Baubestand auf ihrem Grundstück aus dem Geltungsbereich des ausgelegten Satzungsentwurfs auszugrenzen sei. Die ihrem damaligen Schreiben beigefügte Zeichnung enthalte keinerlei Hinweis auf einen solchen Baubestand. Vielmehr sei der ganze hintere Grundstücksbereich dort entsprechend dem Inhalt des Einwendungsschreibens als Pferdekoppel gekennzeichnet. Bei der von den Antragstellern für eine mögliche weitere Bebauung ausersehenen Fläche auf der Parzelle Nr. 29/1 handele es sich nicht um eine Baulücke. Ein Bebauungszusammenhang existiere dort nicht, sondern lediglich eine „Anzahl von Siedlungssplittern“. Die wenigen vorhandenen Hauptgebäude hätten nicht die Kraft, die Umgebung zu einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil auszuprägen. Eine Außenbereichsbebauung beeinträchtige eine Vielzahl von öffentlichen Belangen. Der Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung werde Vorschub geleistet. Das Gebiet stehe schon jetzt „auf der Kippe“.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der zugehörigen Verwaltungsunterlagen (1 Ordner Aufstellungsunterlagen) Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Mit Blick auf die Verfahrensdauer und das Prozessverhalten der Antragsgegnerin sah der Senat keine Veranlassung, deren Anregung Rechnung zu tragen, die Entscheidung in der Sache vorübergehend zurückzustellen, um ihrem Stadtrat Gelegenheit zu geben, über eine Aufhebung der streitgegenständlichen Satzung zu befinden (§ 35 Satz 1 Nr. 12 KSVG). 10

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.) und begründet (B.).

Der gemäß §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO Saar statthafte sowie unter Einhaltung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist auch ansonsten zulässig. Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) der Antragsteller folgt aus der Belegenheit ihrer Parzellen Nr. 29/1, Nr. 30/2 und Nr. 33/3 im Geltungsbereich der streitgegenständlichen Naturschutzsatzung und den sich im Falle ihrer Gültigkeit hieraus für sie mit Blick auf die umfangreichen Verbotstatbestände in § 4 GLB-S ergebenden Rechtsfolgen. 11 Das dadurch indizierte Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens steht schon mit Blick auf die nicht satzungskonformen Bebauungsabsichten der Antragsteller für den südlichen Teil der Parzelle Nr. 29/1 – ungeachtet der Frage der bodenrechtlichen Zulässigkeit eines solchen Bauvorhabens – nicht in Zweifel. Mit Blick auf den Verbotskatalog (§ 4 GLB-S) und seine Auswirkungen spielt es auch keine Rolle, dass nach dem wohl durch eine Verneinung von Ersatzansprüchen der Antragssteller motivierten Vortrag der Antragsgegnerin nach § 5 Abs. 1 Nr. 5 GLB-S die bisherigen Grundstücksnutzungen, insbesondere im Zusammenhang mit der Pferdehaltung auf dem ehemaligen Steinbruchgelände, ohne Einschränkungen weiterhin zulässig bleiben sollen. Dass sich im Falle des Obsiegens im vorliegenden Verfahren ganz allgemein eine Verbesserung der Rechtsstellung der Antragsteller ergibt, liegt auf der Hand.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die in der Sitzung am 25.11.2008 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene und am 17. und 18.12.2008 bekannt gemachte Satzung für den geschützten Landschaftsbestandteil „Hahnenklamm“ in der „Gemeinde B“ (GLB-S) 12 ist unwirksam. Das ergibt sich bereits mit Blick auf die formellen Gültigkeitserfordernisse (1.).

1. Das Aufstellungsverfahren für die Satzung genügte nicht den dafür nach dem Saarländischen Naturschutzgesetz (SNG) geltenden verfahrensrechtlichen Anforderungen.

Zuständigkeiten und Verfahren für die Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile (§ 29 BNatSchG) nach dem saarländischen Naturschutzrecht haben während des Aufstellungsverfahrens mehrfach Änderungen unterlegen.

a. Die Antragsteller machen unter dem Aspekt Zuständigkeiten im Ergebnis zu Recht geltend, dass im konkreten Fall (noch) die Genehmigung der Satzung durch die Oberste Naturschutzbehörde notwendig war, eine solche aber von der Antragsgegnerin vor der Veröffentlichung der Rechtsvorschrift – und auch später – nicht eingeholt worden ist. In der historischen Abfolge ergibt sich bezogen auf die Gesetzeslage im Naturschutzrecht des Saarlandes Folgendes:

(1) Nach dem Gesetz Nr. 1097 über den Schutz der Natur und die Pflege der Landschaft vom 19.3.1993 ( SNG 1993 ) 13 erfolgte die Unterschutzstellung durch Rechtsverordnung (§ 19 Abs. 1 SNG 1993), die von den Unteren Naturschutzbehörden, in dem Fall damals dem Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (§ 28 Abs. 1 Satz 2 SNG 1993), mit Zustimmung des Ministers für Umwelt als oberste Naturschutzbehörde (§ 28 Abs. 1 Satz 1 SNG 1993) erlassen wurde (§ 19 Abs. 2 Satz 1 SNG 1993). Zusätzlich eröffnete der § 19 Abs. 4 Satz 1 SNG 1993 den Kommunen die Möglichkeit, den Schutz von Landschaftsbestandteilen durch Satzung zu regeln. Die insoweit nach § 19 Abs. 4 Satz 3 SNG 1993 vorgesehene Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde lief im Falle der Antragsgegnerin mit Blick auf den erwähnten § 28 Abs. 1 Satz 2 SNG 1993 leer. Für eine solche Satzung bestand indes das Erfordernis der Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde (§ 19 Abs. 4 Satz 3 SNG 1993).

(2) Die im Juni 2006 in Kraft getretene Neufassung des Saarländischen Naturschutzgesetzes (im Folgenden SNG 2006 ) 14 hat die Möglichkeiten und Befugnisse zur Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile nach § 29 BNatschG in § 39 SNG 2006 geregelt. Wesentliche Änderungen ergaben sich insoweit nicht. Im Falle der Antragsgegnerin begründete das Gesetz nach wie vor alternative Möglichkeiten zum Erlass einer Rechtsverordnung als Untere Naturschutzbehörde (§§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 3 SNG 2006) und einer kommunalen Satzung (§ 39 Abs. 4 Satz 1 SNG 2006). In beiden Fällen bedurfte es – nach wie vor – der Zustimmung beziehungsweise einer Genehmigung der Norm durch das Ministerium für Umwelt als Oberste Naturschutzbehörde (§§ 39 Abs. 2 Satz 1 bzw. Abs. 4 Satz 3, 47 Abs. 2 SNG 2006).

Nach der von den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens unterschiedlich interpretierten Übergangsvorschrift in § 53 Abs. 1 SNG 2006 waren – wie hier – vor Inkrafttreten dieses Gesetzes am 2.6.2006 15 bereits eingeleitete Verfahren nach dem Wortlaut zwingend („sind“) nach den bisherigen Vorschriften weiter zu führen. Offenlage und Beteiligungsverfahren waren im konkreten Fall nach förmlicher „Kenntnisnahme“ der städtischen Beschlussgremien von der Aufstellungsabsicht bereits im Jahre 2005 durchgeführt worden. Wie ausgeführt hatte das für die Frage der Zustimmungs- oder für die Genehmigungsbedürftigkeit einer Rechtsverordnung oder Satzung durch die Oberste Naturschutzbehörde keine Bedeutung.

(3) Wesentliche Änderungen insbesondere der behördlichen Zuständigkeiten im Bereich des Naturschutzrechts enthielt das zum 1.1.2008 in Kraft getretene Verwaltungsstrukturreformgesetz (VSRG, insoweit im Folgenden SNG 2008). 16 Neben der veränderten Aufgabenzuweisung in dem neu gefassten § 47 Abs. 2 SNG 2008 (Art. 10 Abs. 23 Nr. 17 VSRG) wurde die Befugnis zur Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile gemäß § 29 BNatschG nunmehr durch § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SNG 2008 generell den Städten und Gemeinden übertragen und das bisher auch für die Satzungen nach § 39 Abs. 4 SNG 2006 geltende Genehmigungserfordernis wurde gestrichen.

Dem § 53 SNG 2006 wurde dabei lediglich eine spezielle Übergangsvorschrift für die örtlichen Naturschutzbeauftragten angefügt (§ 53 Abs. 4 SNG 2008, Art. 10 Abs. 23 Nr. 19 VSRG). Der § 53 Abs. 1 SNG 2006 blieb hingegen unverändert. Nach dessen Wortlaut ist mithin hinsichtlich des Verfahrens für die Ausweisung eines geschützten Landesbestandteils nach wie vor auf die im Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens geltende Fassung des Saarländischen Naturschutzgesetzes abzustellen, hier also auf § 19 SNG 1993. Dieser sah zwar (auch) die Möglichkeit einer Ausweisung durch gemeindliche Satzung vor (§ 19 Abs. 4 Satz 1 SNG 1993). Deren Wirksamkeit war allerdings zwingend an die Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde geknüpft (§ 19 Abs. 4 Satz 3 SNG 1993).

Das Erfordernis der Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde als Wirksamkeitsvoraussetzung für die Satzung wäre von daher nur entfallen, wenn der Stadtrat, der – wie der Einleitungssatz unschwer erkennen lässt – seinem Beschluss vom November 2008 den damals bereits geltenden § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SNG 2008 zugrunde gelegt hat, nach Inkrafttreten dieser Vorschrift beschlossen hätte, das Verfahren (insgesamt) auf der Grundlage des neuen Rechts erneut durchzuführen. Das ist indes hier – eindeutig – nicht geschehen.

Insoweit hatte die Antragsgegnerin, wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen, eine in ihrem schriftsätzlichen Vorbringen in Abrede gestellte „Wahlmöglichkeit“. Die Antragsgegnerin wendet zu Unrecht ein, die „Kollisionsnorm“ des § 53 Abs. 1 SNG 2006/2008 sei auf das Satzungsverfahren nicht anwendbar, da sie nur den Konfliktfall regele, dass ein bei Rechtsänderung noch nicht abgeschlossenes Verfahren sowohl nach den Verfahrensvorschriften des alten als auch nach denen des neuen Rechts weiter geführt werden könnte. Ein solcher Konfliktfall liege hier aber nicht vor, da das neue Recht für eine Fortführung des Verordnungsverfahrens keine Verfahrensvorschriften mehr kenne, weil – was nach dem zuvor Gesagten zutrifft – eine Unterschutzstellung durch Rechtsverordnung nicht mehr vorgesehen ist. In diesen Fällen wäre – ohne Überleitungsbestimmung – an sich ein neues Verfahren einzuleiten und nach den neuen Verfahrensvorschriften durchzuführen gewesen. Diese „Last“ wollte der Gesetzgeber über § 53 Abs. 1 SNG 2006/2008 den zuvor bereits tätig gewordenen Normgebern in diesem Bereich nehmen, indem er ihnen die Möglichkeit eröffnete, bereits eingeleitete Verfahren nach bisherigem Recht zu Ende zu führen. Wollten diese davon Gebrauch machen, waren indes nach dem eindeutigen Wortlaut zwingend („sind“) uneingeschränkt die „bisherigen Vorschriften“, einschließlich des Genehmigungsvorbehalts zu beachten. Das ist nicht hier geschehen.

Die Antragsteller machen daher zutreffend das Fehlen einer nach dem früheren Verfahrensrecht als Wirksamkeitsvoraussetzung erforderlichen Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde geltend.

b. Die streitgegenständliche Satzung ist ferner unwirksam, weil im Rahmen der Bürgerbeteiligung die Offenlegungsfrist nicht eingehalten worden ist.

Im Zeitpunkt der Offenlegung vom 29.3. bis 22.4.2005 galt für das von der Antragsgegnerin gewählte Verordnungsverfahren (§ 19 Abs. 1 SNG 1993), dass der Entwurf der Rechtsverordnung und die zugehörige Karte einen Monat zur Einsicht öffentlich auszulegen waren (§ 31 Abs. 2 Satz 1 SNG 1993). Die Berechnung dieser gesetzlichen Frist erfolgte nach den Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs (§ 31 Abs. 1 SVwVfG i.V.m. §§ 187 bis 193 BGB). Danach hätte die Auslegung bis 29.4.2005 (Freitag) vorgenommen werden müssen. Da sich § 31 Abs. 2 SNG 1993 von der Formulierung her nicht nur auf Rechtsverordnungen, sondern auf alle „Fälle der §§ 16 bis 20“ bezog, hätte das auch gegolten, wenn damals bereits ein Satzungsverfahren durchgeführt worden wäre. Die entsprechende Anwendung stellte auch der § 31 Abs. 5 SNG 1993 ausdrücklich klar.

Nichts anderes hätte im Übrigen nach den späteren Fassungen des Saarländischen Naturschutzgesetzes zu gelten gehabt. Nach der Neufassung im Jahre 2006 galt nach §§ 39 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 Satz 2 SNG 2006 im Übrigen ebenfalls die Monatsfrist für die Auslegung des Verordnungsentwurfs. Seit der Änderung zum 1.1.2008 (VSRG) verweist der § 39 Abs. 1 SNG 2008 in seinem Satz 2 für das Satzungsverfahren ebenfalls auf den insoweit unveränderten § 20 Abs. 3 SNG 2006. Ergänzen ließe sich, dass die Antragsgegnerin in der am 16.3.2005 – also im Sinne des § 31 Abs. 2 SNG 1993 rechtzeitig – erfolgten Bekanntmachung der geplanten Ausweisung inhaltlich unrichtig auf eine Auslegung für die Frist von vier Wochen hingewiesen hat und dass diese hier ebenfalls nicht eingehalten wurde.

Die zwischen den Beteiligten letztlich unstreitige Nichteinhaltung der gesetzlich vorgeschriebenen Frist von einem Monat hat entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin die Unwirksamkeit der Satzung zur Folge. Normerhaltende Unbeachtlichkeitsregelungen wie etwa im Bauplanungsrecht sind im Bereich des Landesnaturschutzrechts nicht normiert. Nach dem für das Bauplanungsrecht geltenden § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gehören übrigens auch dort die Verstöße gegen Regelungen über die Bürgerbeteiligung und das Offenlegungserfordernis (§ 3 Abs. 2 BauGB) bei Rüge innerhalb eines Jahres (§ 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) zu den hinsichtlich der Wirksamkeit der Norm gravierenden, grundsätzlich beachtlichen Verfahrensfehlern.

Unbeachtlichkeitsregeln als Fehlerfolge finden sich auch im Kommunalrecht nur hinsichtlich spezifisch kommunalrechtlicher Verfahrensregeln (§ 12 Abs. 6 KSVG) darüber hinaus auch ganz vereinzelt (§ 27 Abs. 6 KSVG). Sie erfassen den vorliegenden Fall nicht. Nichts anderes ergibt sich aus dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht. Die Regelungen in den §§ 45, 46 SVwVfG über die Heilung beziehungsweise Unbeachtlichkeit von Formfehlern beziehen sich auf das Verwaltungsverfahren (§ 9 SVwVfG), konkret den Erlass von Verwaltungsakten. 17 Dem sich inhaltlich wohl auf den § 46 SVwVfG beziehenden Einwand der Antragsgegnerin, es sei „mit Sicherheit auszuschließen“, dass die Satzung bei ordnungsgemäßer Auslegung einen anderen Inhalt erlangt hätte, kommt deswegen vorliegend keine Bedeutung zu.

Die angegriffene Naturschutzsatzung ist daher im Ergebnis auch wegen nicht ordnungsgemäßer Öffentlichkeitsbeteiligung unwirksam.

c. Die Antragsteller rügen ferner zu Recht das Fehlen einer beziehungsweise die nicht ordnungsgemäße Ausfertigung der Satzung durch die Oberbürgermeisterin der Antragsgegnerin. 18

Kommunale Satzungen sind nach dem saarländischen Kommunalrecht vom Gemeinderat (hier: Stadtrat) zu beschließen (§ 35 Satz 1 Nr. 12 KSVG) und nach dem § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG im Regelfall von der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister der Gemeinde auszufertigen. Der oder die Ausfertigende bestätigt dadurch zum einen den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens (sog. Verfahrensnachweis) und zum anderen die Übereinstimmung der zur Veröffentlichung vorgesehenen Rechtsnorm (Satzung) mit dem im Satzungsbeschluss zum Ausdruck gebrachten Willen des Gemeinderats als gemeindlichem Beschlussorgan. Eine ordnungsgemäße Ausfertigung bildet gerade mit Blick auf die letztgenannte Funktion ein ganz wesentliches Kriterium jeder rechtsstaatlichen Normsetzung. 19 Einzelheiten sind dem jeweiligen Landesrecht zu entnehmen. Auch Ausfertigungsmängel werden von der Heilungsvorschrift in § 12 Abs. 6 KSVG grundsätzlich nicht erfasst. 20

Die Ausfertigung erfordert eine vom zuständigen Organ der Gemeinde handschriftlich mit dem ausgeschriebenen Familiennamen unterzeichnete Originalurkunde der Satzung, in der vor deren Bekanntmachung durch die Unterschrift bestätigt wird, dass die Satzung sich inhaltlich mit dem Ratsbeschluss deckt und dass das Planaufstellungsverfahren beachtet worden ist. 21 Hier hat die Oberbürgermeisterin der Antragsgegnerin am 25.11.2008 lediglich das insgesamt 63 Seiten umfassende Protokoll über die am selben Tag durchgeführte Sitzung Nr. 38 des Stadtrats am Ende mit einem auf ihr Amt hinweisenden Zusatz unterschrieben. Diese Niederschrift enthält auf Seite 35 (TOP 26) den bloßen Hinweis, dass der Rat die Satzung „zum GLB Hahnenklamm“ bei einer Stimmenthaltung beschlossen habe. Genau genommen lässt sich der Niederschrift nicht einmal entnehmen, was Bestandteil der Satzung sein sollte. Angegeben ist dort lediglich das Aktenzeichen der Verwaltungsvorlage („VWT/1272/08“). Dieses 19 Seiten umfassende Papier enthält selbst nicht einmal Text und/oder Karte der später bekannt gemachten Satzung, sondern nach dem Beschlussvorschlag (Seite 1) lediglich einen kurzen Bericht über den Sachstand des Verfahrens (Seiten 2/3) und anschließend in der Anlage (Seiten 1 – 16) einen so genannten „Abwägungsspiegel“ zu fristgerecht vorgebrachten Anregungen zu der und Bedenken gegen die beabsichtigte Ausweisung des geschützten Landschaftsbestandteils. Das genügt sicher nicht den geschilderten Dokumentationserfordernissen. 22 In den Aufstellungsunterlagen ist (ab Blatt 30) nach der Vorlage VWT/1272/08 zunächst die Übersichtskarte und dann ein Satzungstext eingeheftet, allerdings ohne an die Vorlage anschließende Seitennummerierung, so dass schon spekuliert werden könnte, ob diese den Unterlagen – wie die Antragsgegnerin vorträgt – für die Mitglieder des Stadtrats beigefügt gewesen ist. Wenn man das mit Blick auf den Anlagenhinweis auf Seite 3 unten der Drucksache unterstellt, führt die Unterschrift lediglich unter dem Sitzungsprotokoll indes nicht zu einer urkundlichen Dokumentation des „richtigen“ Satzungsinhalts durch die Oberbürgermeisterin der Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin räumt im Übrigen selbst ein, dass die „Ausfertigung“ – gemeint die Unterschrift – üblicherweise auf dem Satzungstext erfolge, hier aber – aus welchen Gründen auch immer – anders verfahren wurde.

Die von der Antragsgegnerin angeführte Entscheidung des VGH Baden-Württemberg – wohlgemerkt zum dortigen Landesrecht – aus dem Jahre 2006, 23 wonach es für eine ordnungsgemäße Ausfertigung genügen soll, wenn der Bürgermeister das den Satzungsbeschluss enthaltende Gemeinderatsprotokoll unterschreibt, sofern in dem Beschluss die Bestandteile des Plans in einer Weise bezeichnet sind, dass Zweifel an der Identität des Plans nicht bestehen, rechtfertigt – selbst wenn man das für richtig halten wollte – im vorliegenden Fall keine andere Beurteilung. Nach dem der genannten Entscheidung zugrunde liegenden, ohnedies ganz besonders gelagerten Sachverhalt war ein von ihm selbst anstelle des Rates als Notstandsmaßnahme erlassener Bebauungsplan vom Bürgermeister nach Meinung des VGH Baden-Württemberg ordnungsgemäß ausgefertigt worden, indem dieser den in der Niederschrift insoweit enthaltenen Beschluss, der inhaltlich ausdrücklich auf die Darstellung des Geltungsbereichs in einem Lageplan („schwarze Umrandung“) verwies und ausdrücklich die Beifügung einer nach dem Datum näher bezeichneten Begründung des Plans angeführt hatte, unterschrieben hatte. Derartige konkretisierende Aussagen im Protokoll über die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 25.11.2008 fehlen völlig. Das erscheint insbesondere deshalb zusätzlich bedenklich, weil die Naturschutzsatzung im Verlaufe des Verfahrens wiederholt inhaltliche Änderungen erfahren hatte. Gerade in diesen Fällen sind mehrfache Verweisungen auf Drucksachen und darin wiederum auf deren Anlagen wegen der weit reichenden Folgen für die gegebenenfalls an einer eindeutigen Klärung des vom Rat letztendlich beschlossenen Norminhalts interessierten Grundstückseigentümer unter dem Gesichtspunkt der ordnungsgemäßen Normausfertigung nicht hinnehmbar.

d. Darüber hinaus weicht, wie in der mündlichen Verhandlung erörtert, der in dem § 2 GLB-S textlich umschriebene von dem in der veröffentlichten Karte dargestellten Geltungsbereich der Satzung ab. Im § 2 Satz 1 GLB-S sind unter anderem die Parzellen Nr. 23/4, 23/9 und 23/10 mit erfasst. Die gestrichelte Linie in der mit dem Satzungstext bekannt gemachten Karte verläuft allerdings entlang der Nordgrenze dieser Parzellen und bezieht diese damit nicht in den darin zeichnerisch dargestellten Geltungsbereich ein. Daher fehlt der Satzung auch die ebenfalls unter rechtsstaatlichen Aspekten zu fordernde inhaltliche Bestimmtheit. Mit Blick auf die zuvor erwähnten durchgreifenden Gültigkeitsmängel kann allerdings im Ergebnis dahinstehen, ob dieser Mangel die Gesamtunwirksamkeit der Naturschutzsatzung zur Folge hat 24 oder lediglich zu einer Teilunwirksamkeit führt. 25 Da vorliegend die textliche Umschreibung des Geltungsbereichs und dessen zeichnerische Darstellung – ohne dass Raum für Interpretationen wäre – in einem unauflösbaren Widerspruch stehen, erscheint jedoch zumindest zweifelhaft, ob im Ergebnis allein die zeichnerische Darstellung als ausschlaggebend für die Bestimmung des Norminhalts angesehen werden kann, was auf die diesbezügliche Unbeachtlichkeit der textlichen Beschreibung in § 2 Abs. 1 GLB-S hinausliefe, soweit diese die drei genannten Parzellen mit aufführt.

2. Ebenso wenig entscheidungserheblich sind ferner die im Vortrag der Beteiligten ausführlich streitig erörterten materiellrechtlichen Fragen. Auch insoweit unterliegt die Gültigkeit der streitgegenständlichen Naturschutzsatzung (GLB-S) indes zumindest ernsthaften Bedenken.

Der ehemalige Sandsteinbruch ist im Ansatz sicher grundsätzlich ein taugliches Schutzobjekt. „Landschaftsbestandteile“ müssen zwar grundsätzlich „natürlich“ entstanden sein. Das schließt aber auch ursprünglich von Menschenhand gestaltete Landschaftselemente, insbesondere ehemalige Abbaubereiche, ein, die von der Natur im Wege natürlicher Sukzession zurückerobert wurden und die deswegen der menschlichen Zivilisationssphäre nicht mehr unmittelbar zuzuordnen sind. 26 Jedenfalls nicht unzweifelhaft erscheint aber, ob die Satzung insbesondere mit Blick auf den gewählten räumlichen Umgriff speziellen naturschutzrechtlichen Anforderungen an die Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile (§§ 29 BNatSchG, 39 Abs. 4 SNG 2006) entspricht und zwar konkret mit Blick auf die von den Antragstellern beanstandete Einbeziehung an das ehemalige Steinbruchgelände beziehungsweise an die nach der Einstellung des Betriebs verbliebenen Aufschlüsse angrenzender Wiesen in den Schutzbereich. Die Festlegung eines „geschützten Landschaftsbestandteils“ im Sinne der §§ 19 SNG 1993, 39 SNG 2006/2008, 29 BNatSchG ist, wie die Ausweisung eines Naturdenkmals, im Ansatz eine Maßnahme des naturschutzrechtlichen Objektschutzes. Dieser ist von dem in den §§ 16 ff. SNG 1993/2006/2008 geregelten Flächenschutz zu unterscheiden. Diese Vorschriften räumen den Naturschutzbehörden die Möglichkeit ein, bestimmte werthaltige „Gebiete“ unter verschiedenen naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten unter Schutz zu stellen. „Landschaftsbestandteile“ als Schutzgegenstand des § 29 BNatSchG (§ 39 SNG 2006) sind also nicht „Gebiete“ im Sinne der §§ 16 ff. SNG 1993/2006/2008, sondern nur einzelne oder mehrere aus der Umgebung herausgehobene Objekte und Objektgruppen oder „kleingliedrige Teile“ der Landschaft. Nach der Aufzählung typischer als Schutzobjekt in Betracht kommender Landschaftsbestandteile in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG kann die Abgrenzung aber nicht abstrakt „trennscharf“ erfolgen. Auch der Objektschutz schließt eine Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstandes beziehungsweise eine gewisse Ausdehnung „ins Flächenhafte“ nicht aus. 27 Was in dem Sinn ein „kleingliedriger Teil“ der Landschaft ist, ist nicht an der räumlichen Kategorie der Größe der jeweiligen Fläche, sondern an ihrer bei natürlicher Betrachtung feststellbaren Abgrenzbarkeit von der Umgebung 28 festzumachen. Ob diese Voraussetzungen hier bezogen auf den ehemaligen Steinbruch und insbesondere die von der Antragsgegnerin in den Satzungsbereich einbezogenen Wiesen bejaht werden können, ließe sich abschließend nur nach einer Ortseinsicht beantworten.

b. Bedenken unterliegt ferner die Erforderlichkeit der eigentumsbeschränkend wirkenden Satzung unter dem Aspekt der Tauglichkeit ihres Regelungsinhalts zur Erreichung der angegebenen Schutzziele. Nimmt man die vor dem Hintergrund der dominierenden Vorstellung der Antragsgegnerin, dass die naturschutzrechtliche Unterschutzstellung keine Kosten, insbesondere keine Entschädigungsansprüche begründen soll, zu sehende Vorgabe, dass die Antragsteller ihr Grundstück, also insbesondere auch den nördlichen Teil der Parzelle Nr. 29/1 weiterhin uneingeschränkt so nutzen dürfen wie bisher, so stellt sich die Frage einer „Erforderlichkeit“ der Maßnahme insgesamt am Maßstab des angestrebten Schutzzwecks. Die Antragsteller haben nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass dort, wo ihre Pferde im Schutzgebiet aufgestellt sind, also auch im nördlichen Bereich der Parzelle Nr. 29/1 auf dem Gebiet des ehemaligen Steinbruchs, keine schützenswerten Pflanzen wachsen können, da die Tiere „keine Rücksicht“ auf solche Vegetationen nähmen.

c. Fraglich ist auch, ob die Satzung und die damit verbundene Belastung der Antragsteller sowie der übrigen betroffenen Grundeigentümer zur Erreichung des Schutzzwecks im Verständnis des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG „erforderlich“ ist, was die generelle Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Bereichs anbelangt. Die Antragsteller weisen zu Recht darauf hin, dass aus den Aufstellungsunterlagen nicht viele Erkenntnisse mit Substanz zu entnehmen sind. Die Frage überschneidet sich mit derjenigen nach einer ausreichenden Ermittlung des Sachverhalts durch die Antragsgegnerin. Der Akteninhalt erschöpft sich teilweise, beispielsweise in der für die Beschlussfassung des Stadtrats maßgeblichen Verwaltungsvorlage in allgemeinen Floskeln, die mit Blick auf das betroffene Eigentumsgrundrecht für sich genommen nicht tragfähig sind, etwa wenn die Fläche „aufgrund ihrer Lage im Raum“ sowie einer „biotischen und abiotischen Ausstattung“ als ökologisch sehr wertvoll bezeichnet wird. 29 In der Beschlussvorlage für den Stadtrat vom 6.10.2008 (VWT/1272/08) heißt es (Seite 2, „Sachstand“), nach Einstellung des Betriebs Ende der 1970er Jahre habe sich in dem stillgelegten Steinbruch ein „vitaler Standort besonderer Farn- und Moospflanzen entwickelt (z.B. Hirschzunge – Phyllitis scolopendrium – Rote Liste des Saarlandes, Stufe 3)“ 30

Die Protokolle über mehrstündige Begehungen 2002 und 2003, also vor mehreren Jahren, machen deutlich, dass hier weitaus größere Bereiche im damals geplanten Landschaftsschutzgebiet, etwa Wälder im Umfeld der nordöstlich auf dem B Berg gelegenen Tennisanlage, in den Blick genommen wurden. Das zeigt der Vermerk vom Juli 2003 (Blatt 257), in dem auf 6 insgesamt 13 Stunden dauernde Begehungen zwischen März und Juni 2003 verwiesen und das Untersuchungsgebiet entsprechend weit umschrieben ist. Zum hier zur Rede stehenden Landschaftsteil heißt es dann:

„Der eigentliche Bereich der Hahnenklamm im Süden des Gebiets ist ein heterogenes Gemisch aus waldartigen Bereichen, durchsetzt mit Splittersiedlungen, Wochenendhäusern, Gartenflächen, Streuobstbeständen und Weiden oder Koppeln. Darin befinden sich auch die ehemaligen Steinbruchbereiche, die je nach Folgenutzung mehr oder weniger stark durchwachsen sind. Einige der süd- und südostexponierten Steilwände der Sandstein-Brüche befinden sich auf Privatgelände und waren im Rahmen der Erfassung nicht zugänglich.“

Das belegt, dass sich die Untersuchungen auf einen den Geltungsbereich der Satzung weit überschreitenden Bereich bezogen und dass gerade der ehemalige Steinbruchbereich wegen „Unzugänglichkeit“ in Teilen damals gar nicht einbezogen wurde. Abschließend wird darauf hingewiesen, dass eine fortschreitende Zersiedlung der Hahnenklamm verhindert werden sollte. Um allein der von der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren beklagten „Siedlungstätigkeit“ in Form „offenbar genehmigungsloser Verdichtung“ der Bebauung in dem Bereich gegenzusteuern, bedarf es keiner naturschutzrechtlichen Unterschutzstellung. Hier wäre eine konsequente Anwendung des § 35 BauGB ausreichend, sofern die hingenommene Bebauung – wie die Antragsgegnerin vorträgt – noch keine Ortsteilsqualität erlangt hat.

c. Der Erlass der eine wesentliche Bestimmung des Inhalts des grundrechtlich geschützten Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) darstellenden Satzung beinhaltete darüber hinaus voraussichtlich eine Verletzung des von allen staatlichen Entscheidungsträgern zu beachtenden verfassungsrechtlichen Übermaßverbots . Bei normativen Schutzausweisungen haben die Naturschutzbehörden im Rahmen der Ausübung des ihnen insoweit eröffneten normgeberischen Ermessens gerade mit Blick auf eine weit reichende Betroffenheit der Belange privater Eigentümer der unter das Schutzregime und die insoweit festgelegten Verbote fallenden Grundstücke den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die zu seiner Wahrung von der Rechtsprechung aus dem Rechtsstaatsgebot hergeleiteten Anforderungen zu beachten und eine daran orientierte Würdigung der sich gegenüberstehenden Belange einerseits des Natur- und Landschaftsschutzes und andererseits der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer vorzunehmen. 31 Dabei ist zwar grundsätzlich davon auszugehen, dass durch Naturschutzverordnungen oder –satzungen regelmäßig den betroffenen Grundstücken immanente Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse lediglich „nachgezeichnet“ werden, sofern die natürlichen und landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert und schutzbedürftig sind. 32 Dabei geht es um Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums aus naturschutzrechtlichen Gründen vor dem Hintergrund der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GG), die vom Eigentümer regelmäßig hinzunehmen sind. 33

Auf der Ebene der Sachverhaltsermittlung erscheint problematisch, dass die Antragsgegnerin, die – wohl wieder unter Entschädigungsaspekten – jeglichen vorhandenen Bestand, beispielsweise auf der auf Anregung des Eigentümers ausgegliederten Parzelle Nr. 168/1, „respektieren“ und in der Satzung ausnehmen wollte, offenbar nicht einmal alle vorhandenen Gebäude der Antragsteller bei Erlass der Satzung ermittelt hatte. Dies geschah offenbar nur auf entsprechenden „Zuruf“ der Eigentümer im Einwendungsverfahren, wobei dem Schreiben der Antragsteller vom 14.4.2005 ein entsprechender Hinweis auf die wohl nicht genehmigte Bebauung hinter ihrem Wohnhaus nicht entnommen wurde, obwohl die Parzelle Nr. 29/1 schon in der Einleitung als „Gebäude- und Freifläche“ gekennzeichnet war.

Ein Sonderproblem bildet ferner die von den Antragstellern geltend gemachte „Entziehung“ eines – vermeintlichen – Bauplatzes im Süden der Parzelle Nr. 29/1, rechts neben ihrem Wohnhaus. Insoweit gilt: Die im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsbetrachtung zu beachtenden Eigentümerinteressen können im Einzelfall eine sehr unterschiedliche, zum Teil gesteigerte oder auch herabgesetzte Wertigkeit aufweisen, etwa wenn es sich um Grundstücke handelt, die aufgrund ihrer Lage im Außenbereich nach bodenrechtlichen Vorgaben (§ 35 BauGB) grundsätzlich einer baulichen Nutzung nicht zugänglich sind. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG umfasst nicht die Umwandlungsabsicht des Eigentümers in eine bisher unzulässige Nutzung seines Grundstücks, insbesondere die wegen einer Außenbereichslage unzulässige Bebauung mit Wohngebäuden. Abschließend lässt sich auch die Frage der Außenbereichsqualität dieses Grundstücksteils oder seiner Zugehörigkeit zur (unbeplanten) Ortslage im Stadtteil B der Antragsgegnerin durch Würdigung der Verhältnisse nur vor Ort beantworten. Wäre letzteres der Fall, so würde sich ein inhaltlicher Mangel bei der Ausübung des normsetzenden Ermessens bereits daraus ergeben, dass diese durch die Verbote der Satzung (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 GLB-S) grundsätzlich entzogene Qualität des Eigentums von der Antragsgegnerin (dann) völlig verkannt worden wäre und einer ganz besonderen Rechtfertigung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit bedurft hätte. Da sich die Satzung jedoch bereits wegen mehrerer formeller Mängel als unwirksam erweist und dem Normenkontrollantrag der Antragsteller schon von daher zu entsprechen ist, war für weitere Ermittlungen auch in diese Richtung im vorliegenden Verfahren kein Raum.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist die Entscheidungsformel dieses Urteils ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsnorm bekannt zu machen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 7.12.2009 – 2 C 509/09 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 30.000,- € festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.