Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Senat — 1 A 398/17

Die Klägerin, eine Gesellschaft englischen Rechts mit Sitz in Gibraltar, betreibt auf der Grundlage einer von der dortigen Glücksspielaufsicht erteilten Erlaubnis die u. a. deutschsprachige Internetseite www.l....com sowie die (auf diese Seite weiterleitende) Internetseite www.l....de, auf denen sie verschiedene Glücksspielprodukte, insbesondere Wetten auf den Ausgang von in Deutschland konzessionierten staatlichen Lotterien und im Ausland veranstalteten Lotterien (sog. Zweitlotterien) sowie die Teilnahme an sog. Sofortgewinnspielen („Rubbellose“), anbietet und Tipps von Spielern u.a. aus Deutschland an die als Buchmacherin fungierende EU Lotto Ltd., eine ebenfalls in Gibraltar ansässige und lizensierte Gesellschaft dortigen Rechts, weiterleitet.

Durch Bescheid vom 26.9.2014 untersagte die Beklagte der Klägerin unter Fristsetzung von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides, im Internet nicht erlaubnisfähiges öffentliches Glücksspiel gemäß § 3 GlüStV im Saarland mit den unter den Domänen www.l....com und www.l....de abrufbaren Glücksspielangeboten in Form von Wetten auf den Ausgang von Lotterien, wie z.B. Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, EuroJackpot, EuroMillions und PowerBall zu veranstalten, zu vermitteln oder dafür zu werben, drohte ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000.- € an und setzte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2000.- € fest.

Am 9.10.2014 hat die Klägerin Klage auf Aufhebung der Untersagungsanordnung erhoben.

Anträge der Klägerin auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersagungsanordnung wurden mit Beschlüssen des Verwaltungsgerichts vom 27.07.2015 - 6 L 1544/14 - und vom 06.10.2015 - 6 L 1120/15 -, letzterer bestätigt durch Beschluss des Senats vom 12.05.2016 - 1 B 199/15 -, zurückgewiesen.

Zur Begründung der Klage hat die Klägerin vorgetragen, dass die Untersagungsanordnung rechtswidrig sei. Sie sei nicht Veranstalterin, sondern nur Vermittlerin der von der EU Lotto Ltd. durchgeführten Zweitlotterien, worüber die Spieler auf ihrer Startseite und in den AGB informiert würden. Ihr könne mit Blick auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 4.2.2016 - C-336/14 - (Ince) und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.6.2015 - 8 C 5/15 - nicht vorgehalten werden, keine deutsche Erlaubnis zu besitzen. Ihre Angebote stellten privilegierte „Lotterieprodukte“ im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages dar. Die staatliche Monopolstellung im Lotteriebereich sei mit Blick auf die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV verfassungs- und unionsrechtswidrig. Dies ergebe sich aus der infolge der Lockerung des Werbeverbots für öffentliches Glücksspiel fehlenden verfassungsrechtlichen Konsistenz und der aus einer aggressiven Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften folgenden unionsrechtlichen Inkohärenz. Daher könne ihr auch nicht das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV entgegengehalten werden. Da nicht möglich sei, eine Internet-Erlaubnis für ihr Angebot zu erlangen, wäre eine Durchsetzung des Internet-Verbots unverhältnismäßig. Zudem sei die Störerauswahl rechtsfehlerhaft. Die Beklagte habe mit den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“, der „Prioritätsliste Internetvollzug“ sowie den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ kein Konzept dargelegt, das den Anforderungen an ein priorisiertes Vorgehen gerade gegen sie genüge und eine in sich schlüssige, transparente Bewertungsmatrix erkennen lasse. Insbesondere der staatliche Anbieter Lotto Hessen betreibe unionsrechtswidrige Werbung und biete sogar Online-Sofortgewinnspiele an, was der Beklagten zuzurechnen sei.

Die Klägerin hat beantragt,

die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 26.9.2014 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und im Einzelnen ausgeführt, dass die die Untersagungsverfügung tragenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des saarländischen Ausführungsgesetzes europarechts- und verfassungskonform seien. Wetten auf den Ausgang von Lotterien seien nicht zulässig, da sie nicht als erlaubnisfähige Wettart im Gesetz genannt seien und der Gesetzgeber für sie bewusst kein Erlaubnisverfahren geschaffen habe. Die Klägerin strebe auch nicht die rechtlich mögliche Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubter staatlicher Lotterien an. Daher dürfe sie, selbst wenn das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregelung nicht genügen sollte, im Hinblick auf den bestehenden Erlaubnisvorbehalt die ihr mit dem angefochtenen Bescheid untersagte Tätigkeit nicht ausüben. Der Glücksspielstaatsvertrag diene nicht allein dem Schutz des staatlichen Monopols, sondern unabhängig davon auch den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Kriminalitätsbekämpfung. Anderes sei der angeführten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs nicht zu entnehmen. Ein „fiktives Verfahren“ zur Erteilung einer (vorläufigen) Erlaubnis bzw. Duldung an private Veranstalter und Vermittler von Wetten auf den Ausgang staatlicher Lotterien sei unter keinem rechtlichen Aspekt zu ermöglichen. Die Klägerin verkenne, dass ihr Angebot nicht in der - gemäß den §§ 10 Abs. 2, 9 Abs. 3 Satz 2 GlüStV erlaubnisfähigen - Vermittlung von staatlichen Lotterien bestehe, sondern in der - bewusst nicht erlaubnisfähigen - Veranstaltung bzw. Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Lotterien. Zudem gelte für die Klägerin das generelle Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV, das auch für Zweitlotterien verhältnismäßig sei. Der Schutz vor den Gefahren der Spielsucht und nicht ordnungsgemäß durchgeführter Spiele rechtfertige Eingriffe in die unionsrechtlich garantierte Dienstleistungsfreiheit und die verfassungsrechtlich gewährleistete Berufsfreiheit, zumal die Klägerin auch Wetten auf in Deutschland nicht erlaubte ausländische Lotterien mit extrem hohen Jackpots sowie der zusätzlichen Möglichkeit der Einsatzverdoppelung anbiete, bei denen die Auszahlung eines Gewinns nicht gesichert werden könne. Die Angebote der Klägerin seien keine eigenständigen Lotterieangebote im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV, sondern Wetten auf den Ausgang fremder Lotterien und damit nicht erlaubnisfähig. Die von der Klägerin nunmehr angeführten sog. „Rubbellose“ seien erst nach Erlass der Untersagungsanordnung in ihr Online-Angebot aufgenommen worden und daher nicht von dieser umfasst. Sie seien von vornherein nicht erlaubnisfähig. Selbst wenn Wetten auf den Ausgang von Lotterien nicht per se erlaubnisunfähig wären, wären die Wettangebote der Klägerin jedenfalls wegen Verstoßes gegen monopolunabhängige materiell-rechtliche Vorgaben nicht erlaubnisfähig. Zudem verletze die tatsächliche Werbepraxis der staatlichen Lotterieveranstalter nicht das unionsrechtliche Erfordernis der Binnenkohärenz. Ihr Ermessen bei der Entscheidung über ein Einschreiten gegen die Klägerin habe sie pflichtgemäß betätigt. Bei der Störerauswahl sei ihr Auswahlermessen an einem sachlich vertretbaren Konzept ausgerichtet und rechtsfehlerfrei ausgeübt.

Durch aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 2.2.2017 ergangenes Urteil - 6 K 1519/14 - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und im Wesentlichen ausgeführt, die Untersagungsanordnung sei auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 14 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 AG GlüStV-Saar formell und materiell zu Recht ergangen. Territorialer Anknüpfungspunkt für das Einschreiten der Beklagten sei der Aufenthalt des Spielers zum Zeitpunkt der Spielteilnahme. Bei Spielangeboten im Internet werde die Möglichkeit zur Teilnahme im Sinne des § 3 Abs. 4 GlüStV dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit habe, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Die Verfügung genüge dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 SVwVfG und den materiell-rechtlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages. Die Klägerin betreibe unerlaubtes Glücksspiel im Saarland. Zweitlotterien und Sofortlotterien seien Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV, nicht aber Lotterien gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV, weil die Entscheidung über Gewinn und Verlust vom Ausgang einer anderen Lotterie, der Primärlotterie, abhänge, deren Spielplan nicht von der Klägerin, sondern vom Veranstalter der Primärlotterie aufgestellt werde. Daher könnten die von der Klägerin angebotenen Zweitlotterien nicht an den Privilegierungen für Lotterien (insbesondere der Erlaubnisfähigkeit des Eigenvertriebs und der Vermittlung im Internet im Sinne des § 4 Abs. 5 GlüStV) teilhaben. Das Anbieten der Zweitlotterien auf den Internet-Seiten der Klägerin stelle eine Vermittlung dieser Wetten dar. Diese erfolge unerlaubt, da die Klägerin nicht im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sei. Ihre gibraltarische Erlaubnis sei mangels Harmonisierung des Glücksspielmarktes für ihr im Saarland entfaltetes Angebot ebenso ohne Belang wie die britische Erlaubnis der EU Lotto Ltd. Unerheblich sei, aus welchen Gründen die Erlaubnis fehle. Die von der Klägerin thematisierte Frage, ob die Möglichkeit, für ihr Glücksspielangebot eine deutsche Erlaubnis zu erhalten, unter Verstoß gegen höherrangiges Recht ausgeschlossen sei, sei rechtlich ebenso ohne Belang wie die von der Klägerin im Zusammenhang mit der Vereinbarkeit des durch den am 1.7.2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag modifizierten deutschen Glücksspielmonopols mit Unions- und Verfassungsrecht angesprochenen Fragestellungen. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung sei geklärt, dass die die Notwendigkeit einer Erlaubnis vorsehenden Regelungen des § 4 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV a.F. nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern unabhängig davon den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Kriminalitätsbekämpfung dienten. Diese rechtliche Bewertung gelte auch nach Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages am 1.7.2012. Die Frage der Konsequenzen einer etwaigen Unionsrechtswidrigkeit des Erfordernisses einer Erlaubnis stelle sich erst auf der Ermessensebene bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts. Hieran habe die Ince-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs nichts geändert. Die Untersagungsverfügung sei auch unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Die Klägerin werde als Verhaltensstörerin in Anspruch genommen. Zwar stellten die Regeln der §§ 10 Abs. 1 und Abs. 6, 4 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar und bewirkten, dass Zweitlotterien rechtlich nicht zulässig seien. Auch könne die Klägerin von der partiellen Öffnungsklausel des § 4 Abs. 5 GlüStV nicht profitieren, da die von ihr angebotenen Zweitlotterien keine Lotterien im Sinn des § 3 Abs. 3 GlüStV seien. Letztlich könne - was zu prüfen Sache der nationalen Gerichte sei - offen bleiben, ob die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit europarechtlich gerechtfertigt sei. Ebenso wenig bedürfe der Klärung, inwieweit die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts des § 4 Abs. 1 GlüStV im Wege einer Untersagungsverfügung davon abhängig sei, dass ein den europarechtlichen Anforderungen genügendes Erlaubnisverfahren gesetzlich vorgesehen bzw. tatsächlich angeboten werde. Denn Untersagungen seien auch bei Fehlen eines Erlaubnisverfahrens verhältnismäßig, wenn sie eine Betätigung im Glücksspielbereich beträfen, die materiell-rechtlich aus Gründen, die vor höherrangigem Recht Bestand hätten, unzulässig sei, da in diesen Fällen eine Erlaubniserteilung ohnehin nicht in Betracht komme und das Einschreitensermessen der Behörde zulasten des Glücksspielanbieters auf Null reduziert sei. Hiervon sei vorliegend auszugehen. Die Untersagungsverfügung sei schon deshalb gerechtfertigt, weil das Angebot der Klägerin gegen § 4 Abs. 5 GlüStV verstoße. Zwar seien die dortigen Vorgaben auf Lotterie- und Sportwettangebote zugeschnitten, sie ließen sich aber auf den Vertrieb von Zweitlotterien übertragen und seien, da sie an den Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Suchtprävention ausgerichtet seien, europarechtlich unbedenklich. Die Zweitlotterien würden von der Klägerin auf derselben Internetdomäne wie Sofortlotterien angeboten, die wegen ihrer besonderen Suchtanreize durch schnelle Wiederholung den Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV nicht gerecht würden. Dies widerspreche dem Sinn des Trennungsgebots gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV. Daher könne dahinstehen, ob das Sozialkonzept, über das die Klägerin nach ihren Angaben verfüge, den Anforderungen des § 4 Abs. 4 Nr. 6 i.V.m. § 6 GlüStV genüge, insbesondere wissenschaftlich evaluiert sei, und ob ein Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und vor allem Authentifizierung der Angaben, die für eine Registrierung vorgenommen worden seien, entsprechend den Vorgaben aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV - wirksam, flächendeckend und lückenlos - gewährleistet sei. Die dem Geschäftsmodell der Klägerin eigene Verzahnung von Zweitlotterien mit dem Vertrieb von Spielen, die sich der Sache nach als besonders gefährliche Online-Casinospiele darstellten, rechtfertige die hinsichtlich der Vermittlung von Zweitlotterien ergangene Untersagungsanordnung. Angesichts des aufgezeigten grundlegenden Verstoßes gegen § 4 Abs. 5 GlüStV sei das Einschreitensermessen der Beklagten von Beginn an auf Null reduziert gewesen. Wie die Klägerin dem Unterlassungsgebot genüge, habe die Beklagte ihr zulässigerweise freigestellt. Das sog. Geolokalisationsverfahren sei nur beispielhaft benannt, gegebenenfalls habe die Klägerin auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus dem Saarland nicht erreichbar sei, insbesondere bleibe ihr unbenommen, ihr Angebot gänzlich oder zumindest deutschlandweit einzustellen. Schließlich habe die Beklagte ihr Auswahlermessen an einem sachlich vertretbaren Konzept ausgerichtet. Das Vorbringen der Klägerin, dass der Auswahlentscheidung ein Ermessensausfall zugrunde liege, deren Begründung erst im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit Schriftsatz vom 3.3.2015 in unzulässiger Weise nachgeschoben worden sei, und zudem die angeführten Gründe für ein priorisiertes Vorgehen („hohe Marktpräsenz“ und „hoher Bekanntheitsgrad“) unsubstantiiert und nicht belegt seien, sei rechtlich ohne Bedeutung. Fehlende Erwägungen im Ausgangsbescheid zu den Gründen der Auswahl indizierten nicht, dass diese willkürlich getroffen worden sei. Maßgeblich sei, ob die Behörde über ein sachgerechtes Auswahlkonzept verfügt und dieses konsequent umgesetzt habe. Auch sei die Beklagte nicht willkürlich allein gegen die Klägerin vorgegangen. Die Beklagte habe darauf hingewiesen, dass sie bereits im August 2013 ein aufsichtsbehördliches Verfahren, im Zeitraum von Februar bis April 2014 weitere Verfahren gegen insgesamt acht Glücksspielanbieter sowie im August 2014 zwei weitere Verfahren eingeleitet habe, wobei bislang in drei Fällen Untersagungen ausgesprochen worden seien. Dass die Beklagte nach ihren weiteren Darlegungen bei ihren Maßnahmen zeitlich gestaffelt sowie bevorzugt gegen Anbieter vorgehe, die - wie die Klägerin - über eine hohe Marktpräsenz verfügten und bei denen ein hoher werblicher Aufwand zu beobachten sei, sei rechtlich nicht zu beanstanden, zumal die Beklagte zusätzlich klägerische Defizite bzw. Verstöße gegen die Vorgaben des § 4 Abs. 5 GlüStV als Grundlage eines prioritären Einschreitens anführe. Eine kohärente und systematische Verfolgung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages setze nicht notwendig ein zeitgleiches Vorgehen gegen sämtliche Verstöße voraus. Die erst im Beschwerdeverfahren 1 B 199/15 nach gerichtlicher Aufforderung vorgelegten allgemeinen Dokumente zum Internetvollzug (Leitlinien zum Internetvollzug, Prioritätenliste Internetvollzug, Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet, eine Bestandsaufnahmetabelle und eine „best-practice-Liste“), auf denen das aufsichtsrechtliche Vorgehen der Beklagten gegen unerlaubte Glücksspielangebote im Internet nach eigener Darstellung seit 2014 basiere, könnten - wie unter Wiedergabe der wesentlichen Gründe des zwischen den Beteiligten ergangenen Senatsbeschlusses vom 12.5.2016 - B 199/15 - im Einzelnen dargelegt wird - eine ermessensfehlerhafte Störerauswahl nicht begründen. Das Werbeverbot rechtfertige sich aus § 5 Abs. 5 GlüStV. Die Zwangsgeldandrohung gemäß den §§ 19, 20 SVwVG und die festgesetzte Verwaltungsgebühr unterlägen keinen rechtlichen Bedenken.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 7.3.2017 zugestellt worden. Mit am 6.4.2017 eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und - nach Fristverlängerung bis 9.6.2017 - am 9.6.2017 begründet.

Sie sei weder Veranstalterin von Zweitlotterien noch gewerbliche Spielvermittlerin gemäß § 3 Abs. 6 GlüStV, sondern vermittle lediglich an die EU Lotto Ltd., eine private Veranstalterin von Zweitlotterien. Mit Schreiben vom 9.6.2017 habe sie u.a. im Saarland die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung einer Primärlotterie, hilfsweise die unverzügliche Mitteilung der Erlaubnisvoraussetzungen, unter denen sie als private Wirtschaftsteilnehmerin im Geltungsbereich des Saarlandes eine Primärlotterie veranstalten könne, beantragt. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass die Untersagungsverfügung verhältnismäßig sei, auch könne nicht offen bleiben, ob der Ausschluss von Zweitlotterien dem allein fiskalisch motivierten Schutz der Lotteriegesellschaften vor privater Konkurrenz diene und bereits das bloße Fehlen einer Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV die Untersagungsverfügung rechtfertige. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei § 4 Abs. 5 GlüStV auf Zweitlotterien oder private Lotterieveranstalter nicht anwendbar, weil diese Vorschrift ausweislich des Rechtsgutachtens K vom 23.5.20131 die Wirksamkeit der staatlichen Monopolstellung voraussetze, was nicht der Fall sei. Daher könne ihr Glücksspielangebot nicht unter Hinweis auf diese Vorschrift als rechtswidrig bewertet werden. Eine Anwendung der Vorgaben des § 4 Abs. 5 GlüStV käme nur in Betracht, wenn bei deren Einhaltung das Glücksspielangebot zu dulden wäre, was die Beklagte aber nicht erklärt habe. Die Verhältnismäßigkeit der Untersagungsverfügung könne auch nicht mit einem Verstoß gegen sonstige materielle Erlaubnisanforderungen begründet werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Rechtmäßigkeit der staatlichen Monopolstellung zu klären, bevor ein (fiktives) Erlaubnisverfahren im Einklang mit dem unionsrechtlichen Transparenzgebot zu etablieren sei, damit privaten Teilnehmern das Fehlen monopolunabhängiger Erlaubnisvoraussetzungen entgegengehalten werden könne. Ihr Angebot sei, wie im vorgenannten Gutachten dargelegt, nach Wortlaut des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV sowie teleologischer und systematischer Auslegung als Lotterieprodukt zu qualifizieren. Die Rechtswidrigkeit der staatlichen Monopolstellung sei bereits erstinstanzlich unter Angabe zahlreicher Beispiele unzulässiger Werbung vorgetragen worden, worauf verwiesen werde. Dennoch bestehe hinsichtlich ihres Antrages auf Erlaubnis einer Primärlotterie - wie näher ausgeführt wird - kein effektiver Rechtsschutz gegen das Lotteriemonopol. Dies sei unzumutbar und unterlaufe die unmittelbare Geltungskraft des Unionsrechts. Daher bleibe ihr derzeit nur der Weg, die Zweitlotterien im Internet anzubieten. Auch das Gutachten K vom 23.5.2013 bewerte die staatliche Monopolstellung im Lotteriebereich im stationären Bereich und beim Vertrieb im Internet als unionsrechtswidrig, weil schon der Nachweis für ein besonderes Gefährdungspotential im Lotteriebereich sowie die vorgeblichen Manipulationsgefahren nicht erbracht werde. Es fehlten nach wie vor valide Erhebungen zu vorgeblich spezifischen Gefahren im Lotteriebereich, die das Monopol rechtfertigten. Im Gegenteil sei mittlerweile wissenschaftlich gesichert, dass herkömmliche Lotterieprodukte im Vergleich zu allen anderen etablierten Glücksspielarten nahezu keine Suchtgefahren entfalteten. Auch hinsichtlich der Manipulationsgefahren sei nicht dargelegt, weshalb die Ziehung der Lottozahlen nicht unter staatlicher Kontrolle durch Private ausführbar sei. Das Lottomonopol sei weder im Saarland noch in den übrigen Bundesländern hinreichend konsequent auf die Bekämpfung der Suchtgefahren ausgerichtet, Defizite bestünden im Vollzug sowie in den rechtlichen Regelungen. Mit der in § 10 Abs. 4 GlüStV geregelten Begrenzung der Annahmestellen sei nicht vereinbar, dass Saartoto mit einer eigenen App („Saartoto-App“) eine Annahmestelle „in der Hosentasche“ etabliere. Dadurch würden neue Spielerkreise erschlossen und das Lotteriespiel als eine sozialadäquate Freizeitbeschäftigung verharmlost. Im Weiteren verstoße die ubiquitäre und offensive Werbung der Landeslotteriegesellschaften, wie das Rechtsgutachten Sch2 aufzeige, gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Jede Form der Image- oder Sympathiewerbung sei unzulässig. Werbemaßnahmen wie medienwirksames Sponsoring zahlreicher Fußballvereine der ersten Liga, „Lotto-Hilft“-Kampagnen der Lotteriegesellschaften, die über die gemeinnützige Verwendung eines Teils der Lotterieeinnahmen informierten, Jackpotwerbung, diverse „Lotto-Apps“ sowie der Einsatz sozialer Medien wie „Facebook“, „Twitter“ und „YouTube“ missachteten - auch im Saarland - die Grenzen einer zulässigen Werbung, die allein dem Kanalisierungszweck zu dienen habe. Die Beklagte müsse sich das Fehlverhalten der anderen Landeslotteriegesellschaften zurechnen lassen, denen es in erster Linie um Gewinnmaximierung gehe. Weder die Durchbrechung des Internetverbots für Sportwetten noch die Zulassung der als besonders suchtgefährlich geltenden Automatenspiele seien mit der strikten Haltung im Lotteriebereich in Einklang zu bringen. Vielmehr würden die Besonderheiten von Zweitlotterien verkannt, die vergleichsweise keine besonderen Gefahren aufwiesen. Daher sei das Verbot von Zweitlotterien ungeeignet, die Ziele der Eindämmung der Suchtgefahr durch das Lotteriespiel effektiv zu erreichen. Die Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols habe zur Folge, dass ihr der allgemeine Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV nicht entgegengehalten werden könne. Das Gutachten K vom 23.5.2013 lege dar, dass der Erlaubnisvorbehalt für den Bereich des staatlichen Lotteriemonopols zu einem repressiven Verbot ohne Befreiungsvorbehalt mutiere. Daran ändere auch die Zulassung gewerblicher Spielvermittler gemäß § 19 GlüStV nichts, denn diese dürften Spieler aus einem Bundesland nur an die jeweilige Landeslotteriegesellschaft dieses Bundeslandes vermitteln. Damit sei jeder Wettbewerb unter Landeslotteriegesellschaften ausgeschlossen. Aufgrund dieser Inkohärenz auf der Ebene der privaten Lotterievermittlung hätten private Wirtschaftsteilnehmer aus einem anderen Mitgliedstaat faktisch nur die Möglichkeit, Wetten auf die Ergebnisse von staatlichen Primärlotterien anzubieten bzw. zu vermitteln. Hieraus leite das Gutachten K vom 23.5.2013 ab, dass der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV aufgrund der Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Lotteriemonopols den Zweitlotterien so lange nicht entgegengehalten werden könne, bis die Behörden Erlaubnisanträge in Anerkennung des unionsrechtlich geltenden Freiheitsstatus sachlich wohlwollend prüften. Ein solches (fiktives) Erlaubnisverfahren sei jedoch nicht eröffnet und es bestehe auch keine den unionsrechtlichen Anforderungen entsprechende effektive Möglichkeit, eine Erlaubnis zu beantragen. Auch das Gutachten Sch komme, obwohl es Zweitlotterien nicht als Lotterieprodukte einstufe, zum Ergebnis, dass ein Verstoß gegen § 4 Abs. 1 GlüStV nicht vorliege, wenn Anbieter von Zweitlotterien - wie die EU Lotto Ltd. - über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union verfügten. Die dargelegte Inkohärenz, die zur Unanwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts führe, manifestiere sich insbesondere bei der Regulierung des Vertriebswegs Internet und habe damit auch die Unanwendbarkeit von § 4 Abs. 4 GlüStV zur Folge. Angesichts der inkohärenten Selektivöffnung des Internetverbots nach § 4 Abs. 5 GlüStV zu Gunsten von Online-Sportwetten dränge sich die Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV bezüglich der aufgrund der geringeren Ereignisfrequenz weniger gefährlichen Zweitlotterien geradezu auf. Das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV schließe Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten vom Zugang zum deutschen Markt aus. Eine spezifische Gefährdung jugendlicher Spieler könne im Internet besser als im terrestrischen Spielbetrieb minimiert werden. Ein Evaluierungsbericht des Landes Hessen stufe das stationäre Spiel als deutlich gefährlicher als sämtliche Online-Spielvarianten ein. Da gerade terrestrische Spielhallen, Gaststätten und Spielbanken von Spielsüchtigen aufgesucht würden, führe die erstrebte Kanalisierung zu stationären Spielangeboten in die falsche Richtung. Das Verbot der Vermittlung von Zweitlotterien widerspreche dem Kohärenzgebot und sei unabhängig von der rechtlichen Qualifizierung der Zweitlotterien wegen der im Vergleich zu den Sportwetten deutlich geringeren Sucht- und nicht bestehenden Manipulationsgefahr unionsrechtswidrig. Weder die Länder noch die staatlichen Aufsichtsbehörden hätten tatsächliche Gefährdungs- und Risikozusammenhänge durch empirisch belastbare Datenerhebung fortlaufend und aktualisiert ermittelt und bewertet. Es fehle daher jede Rechtfertigungsgrundlage, um die Tragfähigkeit, also die Eignung, Erforderlichkeit und Kohärenz des Ausschlusses von privaten, in anderen EU-Mitgliedstaaten zugelassenen Online-Anbietern feststellen zu können. Zweitlotterien seien ein hybrides Glückspielprodukt, das die Ziehungsergebnisse von Primärlotterien zum Gegenstand habe, und daher untrennbar mit der jeweiligen Primärlotterie verbunden. Daher sei das staatliche Glücksspielmonopol die Ursache für das Totalverbot von Zweitlotterien. Lotterien seien ausweislich zahlreicher aktueller Studien nicht suchtgefährlich. Für die spiegelbildlich gestalteten Zweitlotterien gelte dasselbe. Auch bestehe mangels eigenständiger Ziehung von Gewinnzahlen bei Zweitlotterien keine Manipulationsgefahr. Das Verbot von Zweitlotterien sei daher ungeeignet, die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen, es diene allein der Maximierung der Staatseinnahmen. Zweitlotterien führten auch nicht zu einer Ausweitung des Lotteriespielangebots, vielmehr werde den Spielern lediglich eine alternative Option eröffnet, das gleiche Spiel mit gleichen Gewinnsätzen und Gewinnchancen bei einem anderen Anbieter zu spielen. Die Gesichtspunkte, die nach Auffassung des Glückspielstaatsvertrags unter gesundheitswissenschaftlichen Aspekten gegen eine vollständige Aufgabe des Lotteriemonopols sprächen, ließen sich nicht auf Zweitlotterien übertragen. Zudem verstoße gegen das Kohärenzgebot, dass Sportwetten, obwohl sie entgegen § 4 Abs. 5 GlüStV regelmäßig mit Online-Casinoangeboten auf derselben Webseite vertrieben würden und Live-Wetten enthielten, im Gegensatz zu Zweitlotterien seit Jahren geduldet würden. Weiterhin habe die Beklagte ihr Auswahlermessen nicht rechtskonform, insbesondere nicht willkürfrei ausgeübt. Die Störerauswahl sei schon deshalb ermessensfehlerhaft, weil ein strukturelles Konzept, das eine wirklich an den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags orientierte Auswahlentscheidung erlaube, nicht existiere. Die angeführten Leitlinien und Hinweise der Beklagten, weshalb priorisiert gegen sie vorgegangen werde, würden zu 99 % für alle anderen unerlaubten Online-Spielanbieter gleichermaßen gelten. Allein durch eine unterschiedliche Gewichtung der in den Leitlinien pauschal genannten Kriterien könnten nahezu alle Untersagungsverfügungen begründet werden. Die bislang genannten Zahlen zur Größe der Anbieter hätten den Stand Mai 2014, aktuellere Erkenntnisse über den Anbietermarkt würden nicht offengelegt. Es werde daher angeregt, der Beklagten die Vorlage aktualisierter Dokumente aufzugeben, die einen willkürfreien Vollzug im Saarland in Koordination mit den Länderbehörden überprüfbar machten. Die Auswertungen nach „Alexa“, „Nielsen“ sowie „ComScore“ bildeten unschlüssige Ergebnisse ab. Die insoweit gesammelten Daten seien weder repräsentativ noch belastbar. Der Online-Dienst „Alexa“ biete keine belastbaren Aussagen zur Größe bzw. Beliebtheit der aufgeführten Webseiten und könne daher ein priorisiertes Vorgehen gegen sie nicht rechtfertigen. Auch die sonstigen erst auf gerichtliche Anforderung vorgelegten Unterlagen ließen eine sachgerechte Priorisierung nicht zu. Ein effektiver Vollzug sei trotz der Anzahl der eingeleiteten Verfahren nicht gegeben. Die vom Gesetzgeber vorgegebenen Ziele seien nach fast zehn Jahren nicht realisiert worden. Nach dem weiteren Rechtsgutachten K vom 27.4.20173 beruhe die Unionsrechtswidrigkeit des Internetverbots und des Erlaubnisvorbehalts auf dem Fehlen der Gesamtschlüssigkeit und Unverhältnismäßigkeit der deutschen Glücksspielregulierung, weil ohne Rücksicht auf die jeweiligen Suchtpotentiale, die Manipulations- sowie Geldwäschegefahren gravierende Rechtsfolgenunterscheidungen zwischen Totalverboten, einem Konzessionssystem und dem gewerberechtlich zugelassenen Automatenglücksspiel getroffen worden seien. Der als Ziel ausgegebene „flächendeckende Vollzug“ sei nach wie vor nicht absehbar und müsse als gescheitert gelten. Das strukturelle Vollzugsdefizit und die fehlende Gesamtschlüssigkeit der Online-Glücksspielregelung seien auch im Saarland zu erkennen, da die dortigen Aufsichtsbehörden nicht mit den Mitteln ausgestattet seien, um die ihnen zugewiesene Aufgabe, grundsätzlich gegen alle Online-Anbieter vorzugehen, erfüllen zu können. In diesem Kontext könne auch die dokumentierte Verfahrensabsprache der Länder, einzelne Anbieter „in die Zange zu nehmen“, nicht überzeugen. Erforderlich sei eine länderspezifische Marktbetrachtung. Eine bundesweite Marktbetrachtung lasse sich aus § 9 Abs. 3 GlüStV nicht ableiten, da danach nur ein inhaltlicher Austausch und ein Datenaustausch unter den Glücksspielaufsichtsbehörden stattfinden könnten. Da Glücksspielrecht Ländersache sei und sich eine Untersagungsverfügung nur auf ein einzelnes Bundesland beziehen könne, dürfe die zugrunde zu legende Marktbetrachtung nur länderspezifisch erfolgen. Es sei Aufgabe der Beklagten, zur Wahrung der Kompetenzordnung ihre originären ordnungsrechtlichen Aufgaben zu erfüllen und die Gefahrensituation gerade im Saarland zu evaluieren.

Nachdem die Beteiligten den Verwaltungsrechtsstreit in der Hauptsache hinsichtlich des Zeitraums zwischen dem Ergehen der Untersagungsverfügung und dem Tag der Berufungsverhandlung übereinstimmend für erledigt erklärt haben,

beantragt die Klägerin,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 2. Februar 2017 - 6 K 1519/14 - die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 26. September 2014 mit Wirkung ab dem 29. März 2019 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor, die abermalige Behauptung der Klägerin, sie fungiere nicht als Veranstalterin, sondern als Vermittlerin der Zweitlotterie EU-Lotto, ändere nichts daran, dass ihr Internetangebot nicht transparent sei und ein durchschnittlicher Besucher der Website angesichts der Selbstdarstellung der Klägerin annehme, dass er an einer Erstlotterie teilnehme, zumal der Unterschied zwischen Erst- und Zweitlotterie nicht geläufig sei. Gleichwohl komme es gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nicht darauf an, ob die Klägerin Veranstalterin oder Vermittlerin sei. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass die Untersagungsverfügung ohne Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerechtfertigt sei. Soweit sich die Klägerin auf ihren Erlaubnisantrag zur Veranstaltung einer Primärlotterie und den betreffenden Hilfsantrag beziehe, sei die Veranstaltung einer Primärlotterie nicht streitgegenständlich. Im Übrigen sei der Erlaubnisantrag nicht hinreichend konkretisiert. Die Klägerin habe die Vorlage von ihr geforderter Unterlagen verweigert. Sie wolle den Eindruck vermitteln, dass sie sich formal um eine Lizenzierung bemühe, verweigere jedoch ihre Mitwirkung. Zudem seien die Erlaubnisvorschriften auf die Klägerin nicht anwendbar, das Erlaubnisverfahren sei daher nicht statthaft. Zutreffend nehme die Klägerin an, dass § 4 Abs. 5 GlüStV nicht auf Zweitlotterien passe. Allerdings setze diese Regelung nicht die Wirksamkeit der staatlichen Monopolstellung als Anwendungsbedingung voraus. Soweit die Klägerin das Entgegenhalten sonstiger materiell-rechtlicher Erlaubnisvoraussetzungen in Abrede stelle, verkenne sie, dass § 4 Abs. 5 GlüStV auch im Hinblick auf materiell-rechtliche Erlaubniserfordernisse für öffentliches Glücksspiel, das nicht unter den sachlichen Anwendungsbereich dieser Norm falle, relevant sei, ohne dass es zuvor einer Feststellung der Unionsrechtswidrigkeit und Unanwendbarkeit des staatlichen Lotteriemonopols bedürfe. Ebenso wenig überzeuge es, wenn die Klägerin Sportwetten bezogene Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts auf den Bereich der Lotterien uneingeschränkt übertrage. Dies verkenne den regulatorischen Unterschied zwischen der erfolgten (Teil-) Öffnung des Glücksspielmarktes für Sportwetten und dem fortdauernd rechtskonform bestehenden Lotteriemonopol. Wenn ein Duldungsverfahren für einen teilgeöffneten Markt transparent ausgestaltet werden müsse, bedeute dies nicht, dass ein solches Duldungsverfahren für ein monopol-strukturiertes Segment des Glücksspielmarktes wie das der Lotterien in gleicher Weise ausgestaltet werden müsse. Entgegen der Auffassung der Klägerin seien Zweitlotterien keine Lotterien gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Es fehle - neben weiter dargelegten Gründen - an der Planbestimmtheit bei Zweitlotterien, weil der Spielbetrieb nicht durch den Anbieter der Zweitlotterie, sondern den Anbieter der Lotterie festgelegt werde, an dessen Spielplan das Wett-Geschäftsmodell des Anbieters der Zweitlotterie anknüpfe. Für diese Betrachtung spreche auch § 15 Abs. 1 GlüStV. Die behauptete Unionsrechtswidrigkeit der staatlichen Monopolstellung werde auch durch die Gutachten von K und Sch - wie näher ausgeführt wird - nicht überzeugend begründet. Nach gefestigter Judikatur des Europäischen Gerichtshofs verfügten die staatlichen Stellen im Bereich des Glücksspiels über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergäben, und es sei Sache jedes Mitgliedstaates zu beurteilen, ob es zur Erreichung der von ihm verfolgten legitimen Ziele erforderlich sei, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genüge, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen. Auch im Lichte der Ince-Entscheidung sei evident, dass ein staatliches Glückspielmonopol als solches nicht per se gegen Art. 56 AEUV verstoße und diese Vorschrift von den Mitgliedstaaten nicht eine Liberalisierung der Glücksspielmärkte verlange. Der Eingriff des staatlichen Lotteriemonopols nach § 10 Abs. 1, 2 und 6 GlüStV in die Dienstleistungsfreiheit privater (potentieller) Anbieter sei gerechtfertigt. Der behauptete extreme regulatorische Gegensatz zwischen dem Zulassungssystem für Sportwetten und dem im Bereich des staatlichen Lotteriemonopols geltenden repressiven Verbot ohne Befreiungsmöglichkeit bestehe nicht, da auch für Sportwetten die allgemeinen Bestimmungen der §§ 4 und 5 GlüStV, namentlich Beschränkungen zur Umsetzung der jugendschutz- und spielerschutzorientierten Zielsetzungen des § 1 GlüStV in gleicher Weise gälten. Im Übrigen genüge die Rechtfertigung der staatlichen Monopolstellung im Lotteriebereich - wie in Auseinandersetzung mit dem Gutachten K näher ausgeführt wird - auch unter Berücksichtigung schon erfolgter bzw. im Ratifikationsprozess befindlicher Änderungen für den Bereich der Sportwetten den unionsrechtlichen Vorgaben. Bei der behaupteten Inkohärenz der Rechtfertigung der staatlichen Monopolstellung durch systematische Missachtung der Grenzen zulässiger Werbung im Lotteriebereich werde verkannt, dass Werbung dritter Landeslotteriegesellschaften und ein Aufsichtsdefizit einer Behörde eines anderen Bundeslandes der saarländischen Lotteriegesellschaft nicht zurechenbar seien. Zudem seien die gesetzgeberische Zielvorgabe, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen, ebenso wie das Ziel, den natürlichen Spieltrieb zu begrenzen und zu geordneten und überwachten Angeboten zu lenken, anerkannte Gründe des Gemeinwohls im Sinne der Rechtfertigungsdogmatik des Europäischen Gerichtshofs in Bezug auf Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit. Danach werde als erforderlich angesehen, dass die staatlich zugelassenen Glückspielveranstalter eine verlässliche, attraktive Alternative zu verbotenen Tätigkeiten bereitstellten, was eine breite Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken beinhalte. Die Verpflichtung, das legale Angebot einerseits attraktiv genug, andererseits möglichst ungefährlich auszugestalten, stelle einen unvermeidbaren Zielkonflikt dar, der mittels eines praktisch konkordanten Ausgleichs zu lösen sei. Die werberechtliche Aufsichtspraxis gegenüber der Saarland Sporttoto GmbH trage den unionsrechtlichen Vorgaben und der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs Rechnung. Auch das Gutachten Sch könne - wie näher ausgeführt wird - nicht aufzeigen, dass ein mit dem Lotteriemonopol verbundener Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nicht durch ungeschriebene Rechtfertigungsgründe gerechtfertigt sei, vielmehr genüge das Lotteriemonopol zumindest der Saarland Sporttoto GmbH den unionsrechtlichen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit, indem es den „hypocrisy test“ bestehe und den Geboten der vertikalen und horizontalen Kohärenz genüge. Auch Zweitlotterien wohne ein Manipulations- und Betrugsrisiko inne, das größer als das von Lotterien einzustufen sei. Hierfür stritten die Erweiterung des Kreises in der Form der Bewettbarkeit angebotener Lotterien und das Fehlen von Sicherungsmechanismen zur Begrenzung eines etwaigen Verlustes des Anbieters von Zweitlotterien. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV begegne weder unions- noch verfassungsrechtlichen Bedenken. Seiner Anwendbarkeit stehe nicht entgegen, dass Anbieter von Zweitlotterien über eine wirksame glücksspielrechtliche Erlaubnis eines anderen Mitgliedstaates verfügten. Für die von der Klägerin behauptete Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV fehle es an Rechtsgründen. Ebenso wenig verstoße die Untersagungsverfügung gegen die Dienstleistungsfreiheit. Zweitlotterieangeboten sei weder eine deutlich geringere Suchtgefahr als Sportwetten eigen noch fehle es ihnen an einer Manipulationsgefahr. Mit ihnen sei eine Ausweitung der Möglichkeiten zum Spiel verbunden, da Spielern eine Möglichkeit der Teilnahme an Lotterien in Drittstaaten eröffnet werde, die wegen ihrer Jackpothöhe besonders attraktiv seien und ein erhebliches Suchtrisiko auslösten. Zudem beinhalte das Angebot der Klägerin Möglichkeiten einer zusätzlichen massiven Erhöhung der jeweiligen Jackpothöhe und biete mit den zusätzlich angebotenen Sofortlotterien weitere besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung. Das Zweitlotterieangebot der Klägerin sei vor allem in Bezug auf den Verbraucherschutz gefährlicher als die staatlichen Lottoprodukte, da es nicht gewährleiste, dass das mit der Zweitlotterie vereinnahmte Geld auch im Fall von Jackpotgewinnen ausreiche, diese vollständig auszuzahlen. Der Untersagungsanordnung liege auch kein Ermessensfehlgebrauch zu Grunde. Sie sei zur effektiven Gefahrenabwehr an einem sachlich überzeugenden Konzept ausgerichtet. Fehlende ausdrückliche Erwägungen im Bescheid zu den Gründen der Auswahl indizierten nicht, dass diese willkürlich getroffen worden sei. Maßgeblich sei, ob die Behörde über ein sachgerechtes Auswahlkonzept verfügt und dieses konsequent umgesetzt habe. Das Vorgehen gegen die Klägerin entspreche den Leitlinien zum Internetvollzug, einem bundesweit abgestimmten Handlungskonzept für das Vorgehen gegen die Anbieter unerlaubten Glücksspiels im Internet, das die Grundlage für eine verhältnismäßige und kohärente Verwaltungspraxis darstelle und nicht willkürlich sei. Da nicht gegen alle Marktteilnehmer gleichzeitig vorgegangen werden könne, hätten sich die Länder auf ein System geeinigt, zuerst gegen die großen und dann gegen kleinere Anbieter auf dem Glücksspielmarkt vorzugehen. Nicht ersichtlich sei, weshalb sie das Dokument „Prioritätenliste-Internetvollzug“ mit derzeitigem Stand vom 12.5.2015 vorlegen solle, wenn das Einschreiten gegen die Klägerin im Jahr 2014 erfolgt sei. Angesichts der personellen Kapazitäten und des unübersichtlichen Marktes im Glücksspielbereich werde in den Leitlinien danach differenziert, ob eine Legalisierung rechtlich möglich sei und wie gefährlich das jeweilige Glücksspiel sei, weiter werde auf die Größe des Anbieters und die Vielfalt des Angebots abgestellt. Das Marktvolumen der illegalen Zweitlotterien sei mit Blick auf die erzielten Bruttospielerträge seit 2014 höher als das von Online-Poker. Auch gegen Online-Poker und Casinospielangebote sei, sogar noch etwas früher, mit Untersagungsanordnungen vorgegangen worden. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei „Alexa“ ein gängiges und verlässliches Tool zur Bestimmung der Größe von Anbietern. Die Klägerin zähle mit ihrer medialen Präsenz zu den beiden größten Zweitlotterieanbietern in Deutschland. Dem behördlichen Handeln liege die Grundentscheidung zu einem konsequenten Vorgehen gegen unerlaubtes Glücksspiel im Internet zu Grunde, prioritär in den nicht legalisierbaren Bereichen der Casino- und Pokerspiele und Zweitlotterien sowie materiell nicht erlaubnisfähiger Sportwetten. Die Behauptung eines seit fast zehn Jahren fehlenden effektiven Vollzugs sei durch die streitige Untersagungsanordnung und deren Einbindung in vergleichbare Regulierungsschritte dritter Länder widerlegt. Die Vorgehensweise der Behörde hänge von den personellen und sachlichen Mitteln ab, die für die Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung stünden. Ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle nicht legalisierungsfähigen Angebote sei angesichts ihrer Zahl und der behördlichen Personalausstattung undenkbar. Ungeachtet dessen seien nahezu zeitgleich Untersagungsanordnungen gegen einen Online-Poker- und Casinoanbieter sowie gegen die beiden marktanteilsstärksten Zweitlotterieanbieter erlassen worden. Einer landesspezifischen Marktbetrachtung im Saarland habe es vor Erlass der Untersagungsanordnung nicht bedurft. Es gebe keine Indizien für signifikant geringere Spielerträge für das Angebot der Klägerin im Saarland im Vergleich zu den bundesweit ermittelten Zahlen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten, die Prozessakten 6 L 1544/14 sowie 6 L 1120/15 = 1 B 199/15 und die beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Beklagten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Soweit die Beteiligten den Verwaltungsrechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen; insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 2.2.2017 wirkungslos (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 ZPO).

Im Übrigen hat die Berufung teilweise Erfolg.

Der Bescheid der Beklagten vom 26.9.2014 ist rechtswidrig und unterliegt - mit Wirkung ab dem 29.3.2019 - der Aufhebung, soweit der Klägerin die Veranstaltung von nicht erlaubnisfähigem öffentlichen Glücksspiel im Internet mit den unter den Domänen www.l....com und www.l....de im Saarland abrufbaren Glücksspielangeboten in Form von Wetten auf den Ausgang von Lotterien, wie z.B. Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, EuroJackpot, EuroMillions und PowerBall untersagt ist. Soweit dagegen der Klägerin - über den 29.3.2019 hinaus - untersagt ist, nicht erlaubnisfähiges öffentliches Glücksspiel im Internet mit den unter den Domänen www.l....com und www.l....de im Saarland abrufbaren Glücksspielangeboten in Form von Wetten auf den Ausgang beispielhaft genannter Lotterien zu vermitteln oder dafür zu werben, hält der angefochtene Bescheid rechtlicher Überprüfung Stand.

Die Untersagung der Veranstaltung von nicht erlaubnisfähigem öffentlichem Glücksspiel in Form von Wetten auf den Ausgang von Lotterien ist rechtswidrig, weil die Klägerin keine Wetten auf den Ausgang von Lotterien veranstaltet.

1. Ermächtigungsgrundlage für die im Bescheid vom 26.9.2014 ausgesprochene Untersagungsanordnung sind, soweit diese den noch verfahrensgegenständlichen Zeitraum seit dem 29.3.2019 betrifft, § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Nr. 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der derzeit geltenden Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland - GlüStV - i.V.m. § 14 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland - AG GlüStV-Saar -. Die genannten Vorschriften ermächtigen die Beklagte als zuständige Behörde zum Erlass der erforderlichen Anordnungen, um Verstöße gegen die durch den Glücksspielstaatsvertrag begründeten Verpflichtungen zu unterbinden. Danach darf die Beklagte insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und Werbung hierfür untersagen.

2. Territorialer Anknüpfungspunkt der einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften sowie der aufsichtsrechtlichen Zuständigkeit der Beklagten ist, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Saarland stattfinden. Gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hiernach unterliegt die Betätigung der Klägerin, soweit sie Personen, die sich im Saarland aufhalten, über ihre Internetseiten die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen, den landesrechtlichen Vorschriften und der Glücksspielaufsicht des Saarlandes. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist in Bezug auf Spielangebote im Internet zum Regelungsgehalt des § 3 Abs. 4 GlüStV geklärt, dass Glücksspiele an dem Ort veranstaltet oder vermittelt werden, an dem sich der Internetzugang des Spielers befindet4 bzw. an dem der Nutzer des Internets das Wettangebot annehmen kann.5 Dafür reicht aus, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden (Bundes-) Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird. Der bloße Aufruf ohne die Möglichkeit der Eröffnung der Spielteilnahme aus Deutschland reicht hingegen nicht aus.6 Gemessen hieran bietet die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht überzeugend aufgezeigt hat, ihre Glücksspielprodukte im Saarland an. Allein der Umstand, dass sich ihre Server und die der EU Lotto Ltd. außerhalb Deutschlands befinden, steht dem Tatbestand des Angebots von Glücksspielen im Saarland nicht entgegen.

3. Gegenstand der Untersagungsanordnung sind die von der Klägerin zum Einschreitenszeitpunkt angebotenen Wetten auf den Ausgang von Lotterien. Soweit die Klägerin zwischenzeitlich zusätzlich Sofortlotterien offeriert, werden diese von Tenor und Begründung der Untersagungsverfügung, die sich dem damaligen Sachstand entsprechend allein auf das Unerlaubtsein von Zweitlotterien beziehen, nicht erfasst.

4. Wetten auf den Ausgang von im Bundesgebiet konzessionierten staatlichen Lotterien oder in anderen Staaten veranstalteten Lotterien, sind - worüber die Beteiligten nicht streiten - öffentliche Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV, da die Klägerin für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt, die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) und eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht (§ 3 Abs. 2 GlüStV).

5. Diese Art des Glücksspiels unterfällt allerdings nicht dem Lotteriebegriff des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Bestimmung ist eine Lotterie ein Glücksspiel im Sinne des Absatzes 1, bei dem einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt die Chance auf einen Geldgewinn zu erlangen. Wetten auf den Ausgang von Lotterien - sogenannte Zweitlotterien - erfüllen diese Anforderungen nicht. Die für eine Lotterie konstituierenden Merkmale sind die des „bestimmten Planes“ und des „bestimmten Entgelts“. Der Spielplan muss vom Veranstalter festgesetzt sein und den Spielbetrieb im Allgemeinen und die Bedingungen der Teilnahme im Besonderen regeln. Er hat insbesondere die möglichen Gewinne und Verluste nach Zahl und Höhe sowie deren Verteilung an die Mitspieler vorzugeben. Ferner ist die Höhe des Einsatzes im Spielplan zu bestimmen.7 Fallbezogen sind insbesondere die dargelegten planbezogenen Voraussetzungen der Lotterie, worauf das Verwaltungsgericht mit Recht hinweist, nicht gegeben, weil die Entscheidung über Gewinn und Verlust vom Stattfinden und vom Ausgang einer (anderen) Lotterie, der Primärlotterie, abhängt. Deren Spielplan wird nicht von der Klägerin oder der EU Lotto Ltd. als - wie noch darzulegen sein wird - Veranstalterin der Zweitlotterien, sondern allein von dem Anbieter der Primärlotterie aufgestellt. Dass Zweitlotterien keinen eigenen Spielplan im Verständnis des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV haben, erschließt sich auch daraus, dass Primärlotterien zwar ohne Zweitlotterien, Zweitlotterien aber nicht ohne Primärlotterien ausgespielt werden können. Die Klägerin weist selbst zu Recht darauf hin, dass die Zweitlotterien untrennbar mit der jeweiligen Primärlotterie verbunden sind.

Entscheidet der Veranstalter der Primärlotterie deren Spielbetrieb einzustellen, ist auch die hierauf bezogene Zweitlotterie hinfällig, entscheidet er sich, die Häufigkeit der Ziehungen zu verändern, so schlägt dies unmittelbar auf den Turnus der Zweitlotterie durch, ohne dass deren Veranstalter dem etwas entgegensetzen könnte. Die Ausführungen im Rechtsgutachten K vom 23.5.2017, der Spielplan der Zweitlotterie sei an den Spielplan der Primärlotterie „angelehnt“, und das weitere Vorbringen der Klägerin, sie biete bei vielen Produkten die Möglichkeiten der „Jackpot-Verdopplung“, des Erwerbs von Spielgemeinschaftsanteilen sowie die Option des „Zahlenschutzes“ an, auch übernehme sie bei einem Produkt zwar die Zahlen der Lotterie, erstelle die Quoten und den Gewinnplan aber eigenständig, ändern nichts daran, dass der maßgebliche, über das Ob eines Gewinns oder Verlustes entscheidende Spielplan nicht von ihr oder der EU Lotto Ltd. stammt. Soweit die Klägerin im Hinblick auf die von ihr angebotene Möglichkeit des Kaufs von Anteilen an Spielgemeinschaften das Vorliegen eines eigenen Spielplans behauptet und in diesem Zusammenhang auf ein einheitliches Begriffsverständnis wie im Strafrecht verweist, mag es sein, dass bei der Zusammenführung von Spielgemeinschaften und deren Spielbeteiligung ein eigener Plan über die Umverteilung der Gewinne zu erstellen ist.8 Ein solcher Verteilungsplan nur für bestimmte Spieler hat aber nicht mit dem eigentlichen Spielplan der Primärlotterie zu tun, durch den der allgemeine Spielbetrieb und die Teilnahmebedingungen der Lotterie, insbesondere die möglichen Gewinne und Verluste nach Zahl und Höhe sowie deren Verteilung an die Mitspieler festgelegt sind. Die weiteren im Gutachten K vom 23.5.2017 angestellten Überlegungen, den Lotteriebegriff im Wege einer wirtschaftlichen, teleologischen und systematischen Auslegung auf Zweitlotterien auszudehnen, beachten nicht, dass die in § 1 GlüStV vorgegebenen gesetzgeberischen Ziele der Vermeidung und Bekämpfung von Glückspielsucht, die den gesamten Glückspielstaatsvertrag wie ein roter Faden durchziehen, sowie das staatliche Lotteriemonopol in § 10 Abs. 1, 2, 3 und 6 GlüStV mit Gewicht gegen die von der Klägerin erstrebte weite Auslegung des Lotteriebegriffs sprechen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das weitere von der Klägerin vorgelegte Gutachten Sch Zweitlotterien nicht als Lotterien, sondern als Wetten einstuft.

6. Die Klägerin ist entgegen der Ansicht der Beklagten nicht Veranstalterin oder Mitveranstalterin einer Zweitlotterie geschweige denn einer Primärlotterie. Sie vermittelt Zweitlotterien in Form von Wetten auf den Ausgang von im Bundesgebiet konzessionierten staatlichen Lotterien oder in anderen Staaten veranstalteten Lotterien, indem sie Tipps von Spielern entgegen nimmt und an die als Buchmacherin fungierende EU Lotto Ltd. weiterleitet, und wirbt für diese.

Veranstalter eines öffentlichen Glücksspiels ist, wer die planmäßige Ausführung des gesamten Unternehmens selbst oder durch andere ins Werk setzt und danach in erster Linie derjenige, der Schuldner des Gewinnanspruchs ist, als solcher die Abhaltung des Glücksspiels ermöglicht und dabei das Spiel- oder Wettgeschehen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht maßgeblich gestaltet.9 Ausweislich der Ziffern 3.1 und 10.1 der auf der Homepage der Klägerin abrufbaren Allgemeinen Geschäftsbedingungen beauftragt der Spieler die Klägerin damit, bei EU Lotto in seinem Namen Tipps abzugeben, indem er auf der Website einen virtuellen Spielschein ausfüllt und abgibt (Ziffer 3.1 AGB) und nimmt EU Lotto Tipps, die von der Klägerin im Auftrag des Spielers bei ihr abgegeben werden, an, wenn die Anweisungen, diese Tipps abzugeben, von dem Spieler veranlasst worden sind und diese Tipps von der Klägerin bei ihr abgegeben worden sind (Ziffer 10.1 AGB). Die Auszahlung etwaiger Gewinne ist in Ziffer 6.4 AGB geregelt, der zufolge die Klägerin die Gewinne, die von EU Lotto für den Spieler an sie ausgezahlt werden, an den Spieler weiterleitet. Aus Vorstehendem ergibt sich, dass vertragliche Beziehungen einerseits zwischen der Klägerin und dem Spielteilnehmer in Form eines Geschäftsbesorgungsvertrages und andererseits zwischen der EU Lotto ltd. und dem Spielteilnehmer in Form eines Spielvertrages zustande kommen, und die EU Lotto Ltd. die Gewinne aufbringt und auszahlt und zwar dergestalt, dass die EU Lotto Ltd. die Gewinne an die Klägerin abführt und diese die Gewinne an den Spieler weiterleitet. Diese Organisationsstruktur wird durch die von der Beklagten angeführte Regelung unter Ziffer 14.1 H.s. 1 AGB (vormals 13.1 AGB) ungeachtet der einleitenden missverständlichen Formulierung, ein Spieler habe keinen Anspruch auf Gewinne oder auf eine Auszahlung von EU Lotto, bestätigt. Ziffer 14 AGB regelt die Rechte von EU Lotto. Diese entscheidet über die Gültigkeit eines Tipps (Ziffer 14.1 H.s. 2 AGB) und die Auszahlung der Gewinne (Ziffer 14.2 AGB), was mit dem aufgezeigten Befund, dass sie Schuldnerin des Gewinnanspruchs ist, im Einklang steht. Damit unterliegt keinem Zweifel, dass der einen Gewinnanspruch auslösende Spielvertrag unter Vermittlung der Klägerin unmittelbar zwischen dem Spieler und der EU Lotto Ltd. zustande kommt und diese auch Schuldnerin des Gewinnanspruchs ist, auch wenn der Spieler nicht unmittelbar von ihr die Auszahlung des Gewinns verlangen kann. Dieser Befund wird dadurch bestätigt, dass nicht die Klägerin, sondern die EU Lotto Ltd. die Abhaltung der Zweitlotterie ermöglicht und auf die Gestaltung des Spielgeschehens in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht maßgeblichen Einfluss nimmt. Die Ansicht der Beklagten in der Untersagungsanordnung, auf der Internetseite werde nicht darauf hingewiesen, dass die Klägerin nur Wettvermittler, die EU Lotto Ltd. dagegen Wettveranstalter und Partner des Spielvertrags mit dem Spieler sei, vielmehr der Eindruck erweckt werde, durch Abgabe des entgeltlichen Spieltipps unmittelbar an einer staatlichen Lotterieauslosung teilzunehmen, ändert ungeachtet der Frage, ob diese Würdigung zutrifft und der Spielteilnehmer sich hierüber überhaupt Gedanken macht, nichts an den sich aus den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin ergebenden objektiven rechtlichen Gegebenheiten, mit denen sich der Spieler vor Aufnahme des Spiels vertraut machen kann. Dass ein Tätigwerden in der Rechtsform des Veranstalters durch Rechtsschein begründet werden kann, ist den gesetzlichen Vorschriften nicht zu entnehmen.

Ist die Klägerin demnach nicht Veranstalter einer Zweitlotterie, ist die auf diese Tätigkeit bezogene Untersagungsanordnung fehlerhaft mit der Folge, dass der angefochtene Bescheid insoweit der Aufhebung unterliegt.

Hinsichtlich der Untersagung der Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Lotterien und der Werbung hierfür sind die weiteren Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt; der Bescheid ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

1. Die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele, also auch von Zweitlotterien, bedarf nach § 4 Abs. 1 GlüStV der Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen (Bundes-) Landes. Fehlt diese, so liegt gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV unerlaubtes Glücksspiel vor, das verboten ist. Ohne Relevanz ist in diesem Zusammenhang mangels einer allgemeinen gegenseitigen Anerkennungspflicht der Mitgliedstaaten, ob ein Glücksspielvermittler - wie die Klägerin - über eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügt.10 Die unter Berufung auf das Gutachten Sch vorgetragene gegenteilige Annahme der Klägerin vermag nicht zu überzeugen.

2. Die Klägerin ist in Bezug auf die von ihr im Internet vermittelten Zweitlotterien nicht im Besitz der gemäß den §§ 4 Abs. 1, 3 Abs. 1 GlüStV erforderlichen Erlaubnis und geht daher einer verbotenen Tätigkeit nach.

3. Der Klägerin kann für ihre Tätigkeit eine Erlaubnis nicht erteilt werden.

3.1 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass ihr mit Schreiben vom 9.6.2017 gestellter Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung einer Primärlotterie nicht ihre derzeit ausgeübte, von der Beklagten untersagte Tätigkeit betrifft. Demnach geht die Argumentation der Klägerin, dass bei einem Antrag auf Erteilung einer Primärlotterie kein effektiver Rechtsschutz bestehe, für den vorliegenden Rechtsstreit ins Leere.

3.2 Entscheidend steht der Erlaubnisfähigkeit der von der Klägerin getätigten Vermittlung von Zweitlotterien und ihrer Werbung entgegen, dass das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet und die Werbung hierfür nach den §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV verboten sind und der Klägerin selbst auf einen Erlaubnisantrag hin keine Ausnahmeerlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt werden könnte.

Die Klägerin vermittelt Zweitlotterien ausschließlich auf dem Vertriebsweg des Internets, was durch § 4 Abs. 4 GlüStV untersagt ist. § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnet ihr nicht die Möglichkeit eines unter den dortigen Voraussetzungen ausnahmsweise erfolgversprechenden Erlaubnisantrags. Die Ausnahmeregelung nach § 4 Abs. 5 GlüStV beschränkt sich auf den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien bzw. die Veranstaltung und Vermittlung von Sport- und Pferdewetten im Internet. Ihr Anwendungsbereich betrifft nach ihrem eindeutigen Wortlaut allein Lotterien im Sinne der Legaldefinition des § 3 Abs. 3 GlüStV,11 und erfasst daher bereits den Geschäftsgegenstand der Klägerin nicht. Die Klägerin kann bezogen auf ihre Tätigkeit nicht Nutznießer dieser Ausnahmeregelung sein, weil sie aus den dargelegten Gründen weder Lotterien im Eigenvertrieb veranstaltet noch Lotterien an staatlich konzessionierte Veranstalter vermittelt.

Die Annahme der Klägerin, § 4 Abs. 5 GlüStV sei nicht auf Zweitlotterien oder private Lotterieveranstalter anwendbar, weil die Vorschrift gemäß dem Rechtsgutachten K vom 23.5.2013 die - ihrer Ansicht nach zu verneinende - Wirksamkeit der staatlichen Monopolstellung voraussetze, vielmehr eine Anwendung der Norm nur in Betracht komme, wenn bei Einhaltung ihrer Voraussetzungen das Glücksspielangebot zu dulden wäre, wozu die Beklagte sich aber nicht bereit erklärt habe, ist daher nur im Ergebnis zutreffend. Eine Anwendbarkeit der Öffnungsklausel des § 4 Abs. 5 GlüStV auf das Glücksspielangebot der Klägerin scheidet aus, weil die Tatbestandvoraussetzungen der Norm nicht vorliegen. Weitere Ausführungen hierzu sind nicht veranlasst.

4. Ist demnach die von der Klägerin getätigte Vermittlung von Zweitlotterien im Internet nach den dargelegten Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages ausnahmslos verboten, hat sich die verfassungs- und unionsrechtliche Überprüfung des innerstaatlichen Rechts allein an der Frage auszurichten, ob das Verbot der Vermittlung von Glückspielen im Internet in der Ausgestaltung, die es in § 4 Abs. 4 und Abs. 5 i.V.m. § 10 Abs. 6 GlüStV gefunden hat, mit höherrangigem Recht im Einklang steht. Dagegen sind die Überlegungen der Beteiligten zur Vereinbarkeit des in § 4 Abs. 1 GlüStV vorgesehenen Erlaubnisvorbehalts bzw. des staatlichen Lotteriemonopols mit Verfassungs- und Unionsrecht ebenso wie die diesbezüglichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht entscheidungserheblich.

Der Klägerin kann das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV entgegengehalten werden, weil es mit Verfassungs- und Unionsrecht im Einklang steht. Die entgegenstehenden Ausführungen in den Gutachten K vom 27.4.2017 und vom 23.5.2017 überzeugen nicht.

4.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat die Vereinbarkeit des Internetverbots mit höherrangigem Recht bezogen auf Poker- und Casinospiele12 und auf Sofortlotterien in Gestalt von Rubbellosspielen13 bejaht. Unter der Geltung des GlüStV 2008, der in dem damaligen § 4 Abs. 4 ein ausnahmsloses Internetverbot vorgegeben hat, habe - so das Bundesverwaltungsgericht - in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts14, des Bundesverwaltungsgerichts15 und des Europäischen Gerichtshofs16 Einvernehmen bestanden, dass ein generelles Internetverbot für öffentliches Glücksspiel mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit und dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie mit Unionsrecht vereinbar sei. Diese rechtliche Bewertung werde durch den Umstand, dass nach § 4 Abs. 5 des geänderten Glücksspielstaatsvertrages der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sport- bzw. Pferdewetten im Internet erlaubt werden können, nicht in Frage gestellt.

4.2 Das Bundesverwaltungsgericht führt hierzu aus, dass mit dem Internetverbot in nicht diskriminierender Weise verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele, insbesondere des Jugendschutzes sowie der Bekämpfung der Spielsucht und Begleitkriminalität, verfolgt werden. Glücksspiele im Internet gefährdeten die genannten Ziele in besonderem Maße, weil das Anbieten von Spielen über das Internet spezifische Gefahren mit sich bringe. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter würden Online-Glücksspiele anders geartete und größere Gefahren des Auftretens krimineller Verhaltensweisen wie der betrügerischen Manipulation und der Geldwäsche bergen. Zudem begründeten die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren, insbesondere für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besäßen oder entwickeln könnten. Auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Frequenz von Spielangeboten in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet sei, stellten Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigten und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern könnten.17

Ausweislich der Gesetzesbegründung zu der Neuregelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, in der die Ziele der partiellen Öffnung des Internetverbotes dargelegt sind, hat sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts an diesem Befund angesichts der weiterhin bestehenden Besonderheiten des Internets nichts geändert18 und auch das Vorbringen der Klägerin vermag die Notwendigkeit einer diesbezüglichen Neubewertung nicht nahezulegen.

Nach der Gesetzesbegründung ist das Verbot des Vertriebsweges Internet in Anbetracht der spezifischen Gefahren, die mit dem Anbieten von Glücksspielen über das Internet verbunden sind, grundsätzlich beibehalten worden, wobei den spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotenzialen der einzelnen Glücksspielformen gemäß § 1 Abs. 2 GlüStV nunmehr mit differenzierten Maßnahmen begegnet werden soll. So soll die in § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2012 hervorgehobene Schwarzmarktbekämpfung unter anderem durch die teilweise Öffnung des Internets für von den zuständigen deutschen Behörden erlaubte Lotterie-, Sportwett- und Pferdewettangebote verwirklicht werden. Damit wird nach der Gesetzesbegründung bezweckt, die Nachfrage spielaffiner Personen in Richtung der legalen Angebote und bei diesen wiederum in Richtung der insbesondere aus suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefahrenträchtigen Spielformen zu lenken.19 Zu den nach § 1 Satz 2 GlüStV anzustrebenden differenzierten Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen zählt auch die Entscheidung des Gesetzgebers, dass es bezogen auf den Vertriebsweg Internet für andere als die in § 4 Abs. 5 GlüStV angesprochenen Glücksspielangebote beim generellen Verbot nach Abs. 4 verbleibt.20

4.3 Ausgehend von den mit der Neuregelung verfolgten legitimen Gemeinwohlzielen sei - so das Bundesverwaltungsgericht - auch das nunmehr modifizierte Internetverbot zu deren Erreichung gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG geeignet, erforderlich und verhältnismäßig21 und stelle sich im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG als sachlich gerechtfertigt dar.22

4.4 Unionsrechtlich werde zwar die den Glücksspielanbietern mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union durch Art. 56 ff. AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit eingeschränkt. Diese Beschränkung sei aber auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und geeignet, in systematischer und kohärenter Weise zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke beizutragen. Mit der kontrollierten Zulassung des Vertriebswegs Internet für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten solle den unerlaubten Angeboten im Internet zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine legale, sichere und den Spielerschutz gewährleistende Alternative gegenübergestellt werden, die die Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen lenke. Die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot seien für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssten. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordere das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfe, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebe. Einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen bedürfe es nicht. Die teilweise Zulassung der im Vergleich zu Online-Casinospielen und Online-Poker weniger gefährlichen Lotterien sowie von Sport- und Pferdewetten im Internet widerspreche - wie im Einzelnen ausgeführt wird - keiner konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren. Auch die seit Inkrafttreten der Neuregelung gesammelten Erfahrungen stünden der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit der nationalen Regelung nicht entgegen. Die streng regulierte Öffnung des Internetvertriebswegs hinsichtlich der Sportwetten habe ausdrücklich Experimentiercharakter, wobei eine abschließende Bewertung noch nicht möglich sei, und hinsichtlich der Online-Lotterien fehlten jegliche Anhaltspunkte dafür, dass die regulierte Öffnung dieser Glücksspielarten eine allgemeine Spielleidenschaft über diesen begrenzten Markt hinaus entfacht hätte.23

Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts überzeugen und können auf die fallbezogen in Rede stehenden Zweitlotterien übertragen werden.

4.5 Die entgegenstehenden Ausführungen der Klägerin geben zu keiner anderen Beurteilung Anlass.

4.5.1 Zunächst überzeugt das Vorbringen der Klägerin nicht, das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV schließe Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten vom Zugang zum deutschen Markt aus. Zum einen ist der Vertriebsweg Internet auch inländischen Vermittlern von Zweitlotterien nicht zugänglich, so dass eine Diskriminierung von Anbietern aus EU-Mitgliedstaaten nicht gegeben ist. Darüber hinaus ist der Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV aus den dargelegten Gründen gerechtfertigt.

4.5.2 Soweit die Klägerin unter Berufung auf die Gutachten K und Sch die Kohärenz der Selektivöffnung des Internetverbots nach § 4 Abs. 5 GlüStV und daraus folgend die Anwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV in Abrede stellt, weil Zweitlotterien nicht zu einer Erweiterung der Spielmöglichkeiten führten, im Vergleich zu Sportwetten wegen einer niedrigeren Ereignisfrequenz, einer deutlich geringeren Suchtgefahr und einer nicht bestehenden Manipulationsgefahr weniger gefährlich seien und die als besonders suchtgefährlich geltenden Automatenspiele (insbesondere in Gaststätten) rechtlich zugelassen seien, kann ihr nicht gefolgt werden. Gleiches gilt für ihre Behauptung, die Unionsrechtswidrigkeit des Internetverbots beruhe auf dem Fehlen der Gesamtschlüssigkeit und Unverhältnismäßigkeit der deutschen Glücksspielregulierung, weil ohne Rücksicht auf die jeweiligen Suchtpotenziale, die Manipulations- sowie Geldwäschegefahren gravierende Rechtsfolgenunterscheidungen hinsichtlich Totalverboten, eines Konzessionssystems und des rechtlich zugelassenen Automatenglückspiels getroffen worden seien.

Gegenstand des Verbots des § 4 Abs. 4 GlüStV sind nicht Zweitlotterien als solche, sondern die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen aller Art im Vertriebsweg Internet. Dass dieses Verbot durch Absatz 5 der Vorschrift hinsichtlich der Sportwetten unter strengen Voraussetzungen für eine Experimentierphase geöffnet wurde, führt - wie das Bundesverwaltungsgericht überzeugend dargelegt hat - schon wegen des Experimentiervorbehalts nicht zur Inkohärenz des gesamten Glücksspielmarktes. Zutreffend ist allerdings, dass das spezifische Gefährdungspotenzial von Lotterien nach allgemeiner Erkenntnislage geringer einzuschätzen ist als das Gefährdungspotenzial etwa des Automatenspiels bzw. von Pferdewetten, für die die Erteilung einer Erlaubnis nach der Gesetzeslage grundsätzlich möglich ist, wobei hinsichtlich Pferdewetten hinzutritt, dass nach § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV sogar die Veranstaltung und Vermittlung im Internet erlaubt werden können. Dennoch lässt die hierauf abstellende Sichtweise der Klägerin die Hintergründe der neuen Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV außer Acht.

Nach der Gesetzesbegründung hat die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages 2008 eine steigende Tendenz des unerlaubten Glücksspiels insbesondere im Internet aufgezeigt und dies war für den Gesetzgeber Veranlassung, durch eine begrenzte, kontrollierte und an strenge Voraussetzungen geknüpfte Wiederzulassung des Vertriebsweges Internet für Lotterien und im Rahmen der Experimentierklausel auch für Sportwetten eine Alternative zu dem nicht erlaubten Glücksspiel im Internet zu schaffen, um die Nachfrage - gerade internetaffiner Spieler - dauerhaft und zukunftsträchtig in Richtung des legalen Angebots zu kanalisieren. Ein zentrales Element dieser Öffnung ist in Bezug auf Lotterien der Staatsvorbehalt des § 10 Abs. 6 GlüStV, der - im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs24 - mit der Erwägung eines gegenüber der bloßen Aufsicht über Private erhöhten Steuerungspotenzials der Länder über die in § 10 Abs. 2 GlüStV aufgeführten Unternehmen gerechtfertigt wird.25 Daraus folgt zugleich, dass die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung zwischen den von der kontrollierten Zulassung des Vertriebswegs Internet profitierenden staatlichen Lotterien und den einem ausnahmslosen Totalverbot unterworfenen Zweitlotterien von sachlichen Erwägungen getragen ist.

Es würde über das Ziel der an § 1 Abs. 2 GlüStV orientierten Neuregelung, der im Rahmen der Evaluation festgestellten Nachfrage nach Internetangeboten durch eine begrenzte Online-Verfügbarkeit staatlicher Lotterien und eine vorläufige - und im Falle ihrer Bewährung gegebenenfalls dauerhafte - Internetverfügbarkeit von Sportwettangeboten Rechnung zu tragen, hinausschießen, gleichzeitig den Markt für privat veranstaltete und vermittelte Online-Zweitlotterien zu öffnen. Die in diesem Fall eröffnete Möglichkeit, neben dem Bespielen der staatlich konzessionierten Primärlotterie zusätzlich Wetten auf den Ausgang solcher Lotterien mit dem Angebot der „Jackpot-Verdopplung“ sowie ausländischer Primärlotterien mit ohnehin hohen Gewinnquoten abschließen zu können, würde zu einer erheblichen Vervielfältigung und Anreizverstärkung der im Internet - dann legal - verfügbaren Angebote und damit zu einer gerade nicht gewollten Potenzierung der Suchtgefahren führen. Das Argument, Zweitlotterien seien nicht suchtgefährlicher als die staatlichen Lotterien selbst, übersieht, dass die Klägerin auf ihrer Internetseite spielaffinen Personen den gleichzeitigen Zugriff auf eine Vielzahl unterschiedlicher Lotterien ermöglicht, was das Suchtpotenzial ihres Angebots im Vergleich zu staatlichen Lotterien vervielfältigt. Hinzu tritt, dass die vom Bundesverwaltungsgericht aus den - verglichen mit terrestrischen Vertriebsformen - besonderen Eigenheiten des Internets abgeleiteten spezifischen Gefahren insbesondere für Jugendliche sowie für spielgeneigte oder -gefährdete Personen, wie etwa der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen oder das Umfeld, das durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, auch auf Online-Zweitlotterien zu übertragen sind und daher Faktoren darstellen, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können. Darüber hinaus sind jedenfalls bei Wetten auf außerhalb Deutschlands veranstaltete Primärlotterien höhere Ereignisfrequenzen gegeben und können Manipulationsgefahren nicht ausgeschlossen werden. Hinsichtlich des von der Klägerin des Weiteren angeführten grundsätzlich erlaubnisfähigen Automatenspiels muss gesehen werden, dass dieses bereits jetzt streng reguliert ist und nur in Spielbanken, Spielhallen und Gaststätten stattfinden darf, während etwaige korrespondierende Internetangebote durch § 4 Abs. 4 GlüStV gerade wegen der besonderen mit dem Vertriebsweg Internet verknüpften Gefahren26 ausnahmslos verboten sind. Zudem unterliegt das Automatenspiel in Spielhallen nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsphase des § 29 Abs. 4 GlüStV engen Vorgaben und es kann davon ausgegangen werden, dass sich die tatsächlich noch vorhandenen Spielmöglichkeiten in einem absehbaren zeitlichen Rahmen mit dem Abschluss anhängiger Gerichtsverfahren drastisch verringern werden. Die Öffnung dieses Vertriebsweges für Pferdewetten im ländereinheitlichen Verfahren geht auf die Einschätzung des Gesetzgebers zurück, dass insoweit zwecks Einhaltung der Kohärenz eine Gleichstellung mit Sportwetten angezeigt sei.27 Diese Betrachtung ist angesichts des für beide Wettarten maßgeblichen Ausgangs von Sportereignissen nicht offensichtlich fehlerhaft.

Die weitere Argumentation der Klägerin, eine spezifische Gefährdung jugendlicher Spieler könne im Internet im Hinblick auf die dort notwendige Bezahlung mit einem nur volljährigen und identifizierten Personen zur Verfügung stehenden elektronischen Zahlungsmittel ebenso gut, wenn nicht sogar besser als im terrestrischen Spielbetrieb minimiert werden, blendet aus, dass allein an terrestrischen Spielorten ein Ausschluss jugendlicher Spieler durch persönliche Inaugenscheinnahme oder eine Ausweiskontrolle gewährleistet werden kann.

Der von der Klägerin angeführte Evaluierungsbericht des Landes Hessen über die Gefährlichkeit verschiedener Spielformen, demzufolge sämtliche Online-Spielvarianten als weniger gefährlich als das stationäre Spiel eingestuft würden, beruht, worauf die Beklagte zu Recht hinweist, auf der Befragung von lediglich 414 Personen, die sich aufgrund pathologischen Spielverhaltens in stationärer Behandlung befanden, und entbehrt daher bereits bezogen auf die Anzahl der Befragten einer aussagekräftigen repräsentativen Grundlage. Zudem ist bei der Beurteilung des Suchtpotentials verschiedener Glückspielarten nicht nur pathologisches, sondern auch schon problematisches Spielverhalten zu berücksichtigen, so dass die ausschließliche Befragung von aufgrund ihrer Glückspielsucht stationär behandelten Patienten nicht ausreicht.28

Bei dieser Sachlage kann mit Blick auf die in § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV getroffene differenzierte Regelung weder eine Gesamtunschlüssigkeit und Unverhältnismäßigkeit der Glücksspielregulierung betreffend den Vertriebsweg Internet festgestellt noch eine verfassungs- oder unionrechtlich gebotene Verpflichtung des Gesetzgebers erkannt werden, Zweitlotterien im Rahmen seines weiten gesetzgeberischen Gestaltungsermessens in den Genuss der für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten geschaffenen Ausnahmeregelung vom Verbot des Vertriebs im Internet einzubeziehen.

4.5.3 Fehl geht die Argumentation der Klägerin, weder die Länder noch die staatlichen Aufsichtsbehörden hätten tatsächliche Gefährdungs- und Risikozusammenhänge durch empirisch belastbare Datenerhebung fortlaufend und aktualisiert ermittelt und bewertet, daher fehle jede Rechtfertigungsgrundlage, um die Tragfähigkeit, also die Eignung, Erforderlichkeit und Kohärenz des Ausschlusses von privaten, in anderen EU-Mitgliedstaaten zugelassenen Online-Anbietern feststellen zu können.

4.5.3.1 Zutreffend weist die Klägerin allerdings darauf hin, dass Art. 56 AEUV nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 30.6.2016 dahin auszulegen ist, dass es bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung der Regelung im Moment ihres Erlasses, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen ankommt und der Prüfungsansatz daher nicht statisch sein darf, sondern dynamisch sein muss.29

Zu sehen ist in diesem Zusammenhang zunächst, dass in besagtem Urteil unter anderem das Urteil vom 8.9.2010 (Stoß) - C-316/07 u.a. - zitiert wird, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, die nationalen Behörden müssten, um ein staatliches Monopol auf Sportwetten und Lotterien rechtfertigen zu können, nicht unbedingt in der Lage sein, eine vor Erlass durchgeführte Untersuchung vorzulegen, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt. Ferner heißt es in dem Urteil vom 30.6.2016, dass die Wortwahl „tatsächlich“ in der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht dahin auszulegen sei, dass die nationalen Gerichte damit angeleitet werden, „empirisch mit Sicherheit“ das Vorhandensein von bestimmten Auswirkungen der nationalen Regelung nach ihrem Erlass festzustellen. Das nationale Gericht habe eine Gesamtwürdigung der Umstände vorzunehmen, unter denen die restriktive Regelung erlassen worden ist und durchgeführt wird.30

Vor diesem Hintergrund schießt die Argumentation der Klägerin, der Europäische Gerichtshof verlange im Rahmen der Bewertung der Durchführung und der Auswirkungen einer nationalen Regelung für den Bereich des Glücksspielrechts eine fortlaufende aktualisierte wissenschaftliche Datenerhebung, mithin stets aktuelle empirisch belegbare Nachweise zur Wirksamkeit der Regelung, über das Gebotene hinaus.

Diese Sichtweise rechtfertigt sich insbesondere nicht aus dem seitens der Klägerin zitierten Urteil des Gerichtshofs vom 19.10.2016 - C-148/15 -.31 Der Gegenstand dieser Entscheidung steht nicht im Kontext mit dem Glücksspielrecht, sondern betrifft die Preisbindung verschreibungspflichtiger Arzneimittel. Es geht um die Arzneimittelversorgung und den freien Warenverkehr sowie das Bestehen tatsächlicher Gefahren für die menschliche Gesundheit und um den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen. Die in diesem Zusammenhang vom Gerichtshof vorgegebenen Anforderungen an eine empirisch gesicherte Datenbasis eins zu eins auf das Glücksspielrecht zu übertragen, hieße zu negieren, dass der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Besonderheiten des Glücksspielsektors hervorhebt und insoweit - wie aufgezeigt - gerade nicht verlangt, Auswirkungen der nationalen Regelung empirisch mit Sicherheit festzustellen. Diesbezüglich ist ein weiter Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers anerkannt und die Pflicht der Mitgliedstaaten, dem nationalen Gericht alle Umstände vorzulegen, anhand derer dieses sich vergewissern kann, dass die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Maßnahme tatsächlich den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt, reicht auch unter der Prämisse der gebotenen dynamischen Prüfung nicht so weit, dass der Mitgliedstaat dem nationalen Gericht zum Nachweis, dass die vom Gesetzgeber beschlossene Maßnahme nach wie vor gerechtfertigt ist, selbst dann ständig aktualisierte Untersuchungen und Erhebungen vorlegen müsste, wenn diese sich darin erschöpfen, die bisher bekannten Befunde zu bestätigen.

4.5.3.2 Ungeachtet dessen muss gesehen werden, dass in § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 ein generelles Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glückspiele im Internet enthalten war, das sich auf alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glückspiele, insbesondere auf Lotterien, Sportwetten und den Bereich der Spielbanken erstreckte. In der amtlichen Begründung des damaligen Gesetzesentwurfs wurde das Verbot des Glücksspiels im Internet damit gerechtfertigt, dass es nach Feststellung des Bundesverfassungsgerichts32 und nach Aussage von Suchtexperten in besonderem Maße suchtgefährdend sei und eine Begrenzung des Glückspiels bei Internetangeboten nicht zu erreichen sei. Damit sei eine wesentliche Forderung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 28.3.2006 erfüllt worden. Insbesondere vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebotes am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht habe das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet als bedenklich angesehen, zumal gerade dieser Vertriebsweg keine effektive Kontrolle des Jugendschutzes gewährleiste. Die Anonymität des Spielenden und das Fehlen jeglicher sozialer Kontrolle ließen es unter dem Aspekt der Vermeidung von Glückspielsucht als notwendig erscheinen, den Vertriebsweg Internet über den Sportwettenbereich hinaus in Frage zu stellen. Zur Sicherstellung der Ziele des § 1 sei es daher geboten, dem Glückspielbereich den Vertriebsweg Internet grundsätzlich zu untersagen. Damit werde eine Forderung der Suchtexperten erfüllt, die ein konsequentes Verbot von Internet-Wetten und Online-Glückspielen verlangten.33

An dieser höchstrichterlich abgesicherten Einschätzung hat der saarländische Gesetzgeber in der amtlichen Begründung zu § 4 Abs. 4 GlüStV unter Hinweis auf die Besonderheiten, die mit dem Anbieten von Glückspielen über das Internet verbunden sind, festgehalten.34

Die Klägerin hat in keiner Weise substantiiert dargelegt und begründet, dass inzwischen neue tatsächliche wissenschaftliche Erkenntnisse gegeben sein könnten, die eine andere Bewertung gerade der mit dem Vertriebsweg Internet verbundenen besonderen Gefahrenlage oder der von Zweitlotterien ausgehenden Sucht- und Manipulationsgefahren in Betracht kommen lassen. Hierzu vermochte die Klägerin auch auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung keine konkreten Angaben zu machen. Vielmehr hat sich ihr Prozessbevollmächtigter auf die Hinweise beschränkt, ausweislich des zu den Akten gereichten Endberichts des Landes Hessen vom 10.4.2017 zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages seien die „wirklichen Zocker“ und damit die suchtgefährdeten Spieler in Spielhallen zu finden, Zweitlotterien seien weitaus ungefährlicher, diesbezüglich müsse von dem Internetverbot abgerückt und der Weg zu einer Regulierung geöffnet werden und im Übrigen obliege es der Beklagten darzutun, dass das Internetverbot nach wie vor durch Sachgründe getragen sei. Der Vertreter des Beklagten hat hierzu ausgeführt, das Jahrbuch Sucht, dessen Band 2018 er im Nachgang zur mündlichen Verhandlung beispielhaft nachgereicht hat, werde kontinuierlich ausgewertet und belege die fortbestehenden Probleme des Online-Spielens, zudem sei von der WHO hinsichtlich der Internetnutzung im Allgemeinen anerkannt, dass sich Folgerungen mit Krankheitswert entwickeln könnten. Bei Auswertung dieses Vorbringens der Beteiligten lässt sich aus Sicht des Senats nicht feststellen, dass das Internet entgegen der Wertung des Gesetzgebers aktuell nicht mehr als suchtgefährdender Vertriebsweg einzuschätzen wäre. Von daher kann die Klägerin der angefochtenen Verfügung nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Länder und Glücksspielaufsichtsbehörden hätten die Richtigkeit der der gesetzlichen Regelung zugrundeliegenden Einschätzung über die Gefährlichkeit des Vertriebsweges Internet oder von Zweitlotterien nicht fortlaufend aktualisiert und überprüft.

4.5.4 Im Weiteren vermag die Klägerin die Fehlerhaftigkeit der gegen sie ergangenen Untersagungsanordnung mit der maßgeblich auf das Rechtsgutachten Sch gestützten Behauptung, die ubiquitäre und offensive Werbung der Landeslotteriegesellschaften verstoße gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot, zudem müsse sich die Beklagte das Fehlverhalten der anderen Landeslotteriegesellschaften zurechnen lassen, nicht aufzuzeigen.

4.5.4.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegen außerhalb des Monopolbereiches glückspielrechtliche Regelungen keinem verfassungsrechtlichen Konsistenz- oder Kohärenzerfordernis.35 Danach ist der Verfassung ein Konsistenzgebot lediglich für das aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierte Glücksspielangebot zu entnehmen und lässt sich aus ihr kein Sektor übergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen einschließlich derjenigen zum gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiel ableiten.36 Eine Übertragung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an glücksspielrechtliche Regelungen innerhalb des Monopolbereichs auf das nicht monopolisierte Glücksspiel wäre verfassungsrechtlich auch nicht zu rechtfertigen. Eine Konsistenzkontrolle von Regelungen, die der Parlamentsgesetzgeber in Übereinstimmung mit sonstigem Verfassungsrecht einschließlich des Gleichbehandlungsgebotes erlassen hat, durch Gerichte würde weit in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen und könnte allenfalls bei besonders intensiven Eingriffen wie einem gewerblichen Betätigungsmonopol des Staates in Betracht kommen.37

Da im streitgegenständlichen Bereich der Zweitlotterien ein staatliches Monopol nicht besteht, ist ein aus der Verfassung abgeleitetes Konsistenz- oder Kohärenzerfordernis nicht gegeben.

4.5.4.2 In unionsrechtlicher Hinsicht gilt das Kohärenzgebot indessen sowohl innerhalb als auch außerhalb des staatlichen Monopolbereichs.38 Der Europäische Gerichtshof hat die Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glückspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinaus fordert danach das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glückspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt.39 Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glückspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glückspielrechtlicher Maßnahmen.40

Fallbezogen hat das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz41 für - wie hier - Regelungsbereiche außerhalb eines staatlichen Monopols keine Relevanz. Es bestehen überdies keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Zweitlotterien, insbesondere das Internetverbot, bereichsübergreifend durch gegenläufige landesgesetzliche Regelungen oder eine mitgliedstaatliche Politik konterkariert werden, die die Wirksamkeit der für Zweitlotterien geltenden Einschränkungen und damit ihre Eignung zur Zielerreichung beeinträchtigen könnten.42 Selbst wenn in anderen Glückspielbereichen, etwa im Bereich des staatlichen Lotteriemonopols, eine infolge unzulässiger Werbung verfehlte, eher zur Teilnahme an diesen Spielen ermunternde Vertriebspolitik staatlich beherrschter Landeslotteriegesellschaften betrieben würde, kann nicht festgestellt werden, dass die Einschränkungen für Zweitlotterien wie etwa das Verbot des Vertriebsweges Internet nur scheinheilig aus Gründen der Suchtbekämpfung, tatsächlich aber aus anderen, insbesondere fiskalischen Zwecken eingeführt worden sind und sie das ihnen zugrundeliegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, nicht mehr wirksam verfolgen können. Die von der Klägerin angeführte Werbung betrifft gerade nicht den hier in Rede stehenden Bereich der Zweitlotterien. Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Dass das Internetverbot durch die Werbepraxis für staatliche Lotterien in einer Weise konterkariert würde, die die Eignung des Internetverbotes zur Suchtbekämpfung aufheben könnte, kann nicht festgestellt werden. Vielmehr kann § 4 Abs. 4 GlüStV ungeachtet des Werbeverhaltens der staatlichen Lotteriegesellschaften im Lotteriebereich seine Wirksamkeit im übrigen Online-Bereich entfalten.43 Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen das Kohärenzgebot daraus herleiten will, dass rechtswidrig praktizierte Sportwetten über Jahre faktisch geduldet würden, greift dies schon deshalb nicht, weil nicht ersichtlich ist, dass im Saarland gegen Sportwettenanbieter, die unzulässige Webseiten oder Live-Wetten anbieten, nicht vorgegangen wird. Abgesehen davon kann, selbst wenn sich die Kreise der potenziellen Kundschaft von Sportwetten und von Zweitlotterien teilweise überschneiden und es zu einer Abwanderung eines Teils von Spielern aus dem Bereich der Zweitlotterien zu dem der Sportwetten gekommen ist, nicht festgestellt werden, dass die Abwanderung praktisch einen Leerlauf der Regelung im Bereich der Zweitlotterie zur Folge hat oder diese auf eine Alibifunktion reduziert.44 Vielmehr ergibt sich aus dem von der Klägerin vorgelegten Jahresreport 2016 der Glückspielaufsichtsbehörden der Länder, dass im nicht-regulierten Markt Zunahmen in allen Segmenten festgestellt werden konnten und gerade Zweitlotterien mit 54 Mio. Euro (+ 22 %) deutlich zulegten. Abweichendes hat die Klägerin nicht vorgetragen.

4.5.4.3 Ungeachtet dessen kann - ohne dass es entscheidungserheblich darauf ankommt - auf der Grundlage des Vorbringens der Klägerin nicht festgestellt werden, dass im Bereich des staatlichen Lotteriemonopols eine Vertriebspolitik betrieben wird, die die im Bereich der Zweitlotterien ins Feld geführte Suchtbekämpfung konterkariert und die Eignung des Monopols zur Erreichung der verfolgten Ziele aufhebt.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs muss die vom Inhaber eines staatlichen Monopols durchgeführte Werbung maßvoll und eng auf das begrenzt bleiben, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den kontrollierten Spielnetzwerken zu lenken. Hingegen darf eine solche Werbung nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost, ihm wegen der Verwendung der Einnahmen für im Allgemeininteresse liegende Aktivitäten ein positives Image verliehen oder seine Anziehungskraft durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht wird, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen. Insbesondere ist zu unterscheiden zwischen Strategien des Monopolinhabers, die nur die potenziellen Kunden über die Existenz der Produkteinformieren und durch Lenkung der Spieler in kontrollierte Bahnen einen geordneten Zugang zu Glücksspielen sicherstellen sollen, und Strategien, die zu aktiver Teilnahme an Glücksspielen auffordern und anregen. Zu differenzieren ist also zwischen einer restriktiven Geschäftspolitik, die nur den vorhandenen Markt für den Monopolinhaber gewinnen oder die Kunden an ihn binden soll, und einer expansionistischen Geschäftspolitik, die auf das Wachstum des gesamten Marktes für Spieltätigkeiten abzielt.45

Allerdings kann eine Politik der kontrollierten Expansion von Glücksspieltätigkeiten durch das Ziel, Verbraucher in kontrollierte Bahnen zu lenken, gerechtfertigt sein, soweit Spielern, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, ein Anreiz gegeben wird, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Eine solche Politik kann nämlich sowohl mit dem Ziel, die Ausnutzung von Glückspieltätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken zu verhindern, als auch mit dem Ziel der Vermeidung von Anreizen für übermäßige Spielausgaben und der Bekämpfung der Spielsucht im Einklang stehen, indem die Verbraucher zu dem Angebot des Inhabers des staatlichen Monopols gelenkt werden, bei dem davon ausgegangen werden kann, dass es frei von kriminellen Elementen und darauf ausgelegt ist, die Verbraucher besser vor übermäßigen Ausgaben und Spielsucht zu schützen. Um das Ziel, die Spieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken, zu erreichen, müssen die zugelassenen Anbieter eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zu den nicht geregelten Tätigkeiten bereitstellen, was an und für sich das Anbieten einer breiten Palette von Spielen, Werbung in einem gewissen Umfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken beinhalten kann. Es ist Sache des nationalen Gerichts, in Anbetracht der Umstände des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu prüfen, ob die Geschäftspolitik des Inhabers des Monopols sowohl hinsichtlich des Umfangs der Werbung als auch hinsichtlich der Schaffung neuer Spiele als Teil einer Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielsektor zur wirksamen Lenkung der Spiellust in rechtmäßige Bahnen angesehen werden kann.46

Was die Frage der Zurechnung eines etwaigen Fehlverhaltens der anderen Landeslotteriegesellschaften betrifft, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts47 die unter einer gemeinsamen Dachmarke koordinierte Werbung anderer Monopolträger mit zu berücksichtigen, sofern sie Ausdruck einer Landesgrenzen übergreifend abgestimmten und umgesetzten Vertriebsstrategie aller Monopolträger ist, mithin ein von allen Monopolträgern mitgetragenes, koordiniertes und planmäßiges Vorgehen für den Vertrieb der Angebote anzunehmen ist, das vertriebsfördernde Wirkungen der Werbung für ein Dachmarkenprodukt auch der Vermarktung anderer Produkte unter derselben Dachmarke zugutekommen lässt.

Fallbezogen kann eine systematisch unzulässige eigene oder von der Beklagten mitgetragene, ihr zurechenbare Werbung nicht festgestellt werden. Dass einzelne von der Klägerin angeführte Werbeaktivitäten von Lotto Hessen und Westlotto, zu deren Inhalten die Klägerin mit Schriftsatz vom 1.4.2019 ergänzend vorgetragen und ihre diesbezügliche Korrespondenz, unter anderem mit der aufsichtsbehördlich tätigen Bezirksregierung Düsseldorf, vorgelegt hat, über das Maß des Zulässigen hinausschießen mögen, mag mit Blick auf die Binnenkohärenz des staatlichen Lotteriemonopols problematisch sein. Gleichwohl bedarf es in tatsächlicher Hinsicht keinen Feststellungen des Senats zur Frage, inwieweit die Werbeaktivitäten von Lotto Hessen und Westlotto Teil einer länderübergreifend abgestimmten und umgesetzten Vertriebsstrategie aller Monopolträger sind, denn dies wäre nur entscheidungserheblich, wenn der Geschäftstätigkeit der Klägerin das staatliche Lotteriemonopol entgegenstünde. Indes scheitert das Geschäftsmodell der Klägerin - wie aufgezeigt - nicht am staatlichen Lottomonopol, sondern am Verbot des Vertriebsweges Internet, dessen sachliche Rechtfertigung durch etwaige Werbeverstöße einzelner Lottogesellschaften nicht in Frage gestellt werden kann. Daher sei lediglich der Vollständigkeit halber zu den wesentlichen von der Klägerin angeführten Werbemaßnahmen Folgendes angemerkt:

Soweit im Rechtsgutachten Sch auf Rubbellosspiele von Lotto-Hessen und West-Lotto verwiesen wird, kann eine länderübergreifend abgestimmte und umgesetzte Vertriebsstrategie und damit eine Zurechnung zum Nachteil der Beklagten nicht festgestellt werden, weil in den meisten Bundesländern und auch im Saarland von Landeslotteriegesellschaften keine Sofortlotterien in Gestalt von Rubbelloslotterien angeboten werden.

Die von der Klägerin angesprochenen Werbemaßnahmen der Landeslotteriegesellschaften betreffen in Text oder Bild wiedergegebene Werbebeispiele, ohne dass erläutert wird, wie oft oder in welchem Zeitraum die Werbung gezeigt wurde bzw. wird. Ein systematisches Handeln im Sinne einer regelmäßig und über einen erheblichen Zeitraum praktizierten Werbestrategie48 lässt sich den Ausführungen nicht entnehmen. Inhaltlich stehen die aufgezeigten Werbemaßnahmen im Zusammenhang mit dem rechtlich zu billigenden Anspruch, potenzielle Kunden für die Inhalte des legalen Spielangebots zu interessieren und in staatlich kontrollierte Bahnen zu lenken, um dadurch einen geordneten rechtmäßigen Zugang zu Glücksspielen sicherzustellen. Daher liegt es in der Natur der Sache, dass die Darstellung eines attraktiven legalen Spielangebots möglich sein muss. Nicht zielführend wäre dagegen, wenn die Landeslotteriegesellschaften gehalten wären, ihre Angebote nur beiläufig oder gar negativ darzustellen. Ausgehend hiervon lassen die dargestellten Maßnahmen - noch - die Bewertung zu, dass sie darauf angelegt sind, den ohnehin schon vorhandenen Markt von Spielern für den Monopolinhaber zu gewinnen bzw. diese Kunden an ihn zu binden, um einem Abwandern internetaffiner Spieler in illegale, den strengen - insbesondere dem Spielerschutz dienenden - Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV nicht gerecht werdende Angebote entgegenzuwirken. Soweit die Klägerin die Darstellung der gemeinnützigen Verwendung eines Teils der Lotterieeinnahmen als unzulässige Sympathie- oder Imagewerbung rügt, kann ebenfalls eine systematische Missachtung des Verbots sozialer Aufwertung des Glücksspiels nicht festgestellt werden. Auf der Grundlage des Vorbringens der Klägerin lassen die im Gutachten Sch angeführte Video-Wiedergabe und die bildliche Darstellung einer Werbung des Deutschen Lotto- und Totoblocks inhaltlich nicht die Bewertung zu, dass die Aussage von einem noch nicht zur Teilnahme entschlossenen durchschnittlichen Empfänger als Anreiz zur Teilnahme zu verstehen ist.49 Vielmehr wird in sachlicher Weise über die Mittelverwendung informiert und damit lediglich auf eine Nebenfolge des Lotteriespiels hingewiesen. Ungeachtet dessen sei der Hinweis erlaubt, dass die Offenlegung der Verwendung der Einnahmen durch staatlich beherrschte Landeslotteriegesellschaften grundsätzlich dem öffentlichen Informationsinteresse an einer Rechnungslegung geschuldet ist. Fehl gehen auch die Rügen der Klägerin, dass die Jackpotwerbung („u.a. vom Lebenstraum zum Traumleben“) ebenso wie der Einsatz sozialer Medien unzulässig seien. Hierbei handelt es sich um zeitgemäße Werbemaßnahmen, die geeignet erscheinen, Spielern, die verbotenen Spiel- und Werbetätigkeiten nachgehen, ein attraktives Angebot zu unterbreiten und ihnen einen Anreiz zu geben, zu erlaubten und zu ihrem Schutz geregelten Tätigkeiten überzugehen. Soweit im Rechtsgutachten Sch Aussagen zur Entwicklung der Werbeausgaben und zu Provisionen gemacht sind, sind diese nicht geeignet, eine inhaltlich unzulässige Werbung oder eine expansionistische Geschäftspolitik im Monopolbereich darzutun.

Soweit die Klägerin speziell zu Werbemaßnahmen der im Saarland tätigen Landeslotteriegesellschaft vorträgt, dass diese im Internet auf von ihr geförderte sportliche oder kulturelle Vorzeigeobjekte verweise und über eine eigene Lotto-App verfüge, ist nach Maßgabe der dargelegten Maßstäbe ebenfalls nicht erkennbar, dass das rechtlich zulässige Maß überschritten wird. Auch der von der Klägerin angeführte Hinweis des saarländischen staatlichen Lottounternehmens, dass die Anzahl der Internet-Kunden sich im Jahr 2016 um rund 28% gegenüber 2015 erhöht und sich damit der Internetanteil am Gesamtumsatz um 0,7% auf 3,5% vergrößert habe, belegt keine unzulässig expansive Geschäftspolitik des Unternehmens in Gestalt der Ausweitung der Angebotspalette und der Werbung für diese. Dass staatliche Lotterieunternehmen eine etwaige Steigerung erzielter Einnahmen positiv darstellen, ist ihrer unternehmerischen Verantwortung geschuldet und erlaubt keine tragfähigen Rückschlüsse auf die Motivation des Gesetzgebers und die Kohärenz der in Rede stehenden Regulierung des Glücksspielmarktes.

4.6 Ist das nach § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV vorgesehene teilweise Verbot des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar, gilt Entsprechendes für das Verbot, im Internet für Glücksspiele zu werben (§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV), von dem Ausnahmen lediglich für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten möglich sind (§ 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV). Mit der Nutzung des Internets als Werbemedium ist eine besonders starke Anreizwirkung verbunden, die mit den Zielen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und des Jugendschutzes unvereinbar wäre. Soweit das Spielangebot im Internet zugelassen wird, entspricht es der angestrebten Kanalisierungswirkung, es dort auch bewerben zu dürfen. Dem Ziel der Suchtprävention wird durch die nach § 5 Abs. 1, 2 und 4 GlüStV geltenden Werberestriktionen Rechnung getragen.50

5. Entgegen der Annahme der Klägerin ist die Untersagungsanordnung nicht ermessensfehlerhaft.

5.1 Die Feststellung, dass die Vermittlung von Zweitlotterien im Internet und die Werbung hierfür ausnahmslos verboten sind, hat zur weiteren Folge, dass das Entschließungsermessen der Beklagten nach innerstaatlichem Recht auf Null reduziert ist. Bei einer Reduzierung des Entschließungsermessens auf Null hat die Behörde keine Handlungsalternativen mehr, zwischen denen sie nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten auswählen kann. Sie muss vielmehr in allen Fällen, in denen eine Reduzierung des Entschließungsermessens eingetreten ist, einschreiten und braucht daher für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen - weiteren - Sachgrund anzuführen. Begründungsbedürftig ist allenfalls ein vorübergehendes Absehen von einem Einschreiten.51

5.2 Die Beklagte hat auch ihr Auswahlermessen rechtsfehlerfrei zu Lasten der Klägerin ausgeübt.

Entscheidet sich eine Behörde, den Einsatz ihrer begrenzten Ressourcen, die kein gleichzeitiges Einschreiten gegen alle Störungen ermöglichen, an einem Plan auszurichten, muss sie sich, um Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu verletzen, an diesen Plan halten.

Fallbezogen hat der Senat in dem zwischen den Beteiligten ergangenen Beschluss vom 12.5.201652 festgestellt, dass die Beklagte ihr aufsichtsbehördliches Vorgehen gegen die Klägerin an einem sachlich vertretbaren Konzept, nämlich den im damaligen Beschwerdeverfahren vorgelegten allgemeinen Dokumenten zum Internetvollzug (Leitlinien zum Internetvollzug, Prioritätenliste Internetvollzug, Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet, eine Bestandsaufnahmetabelle und eine „best-practice-Liste“), ausgerichtet und fehlerfrei betätigt hat. An dieser Einschätzung hält der Senat auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin im Berufungsverfahren vorgebrachten Einwendungen fest.

5.2.1 Gemäß der in den - zum Zeitpunkt der Untersagungsanordnung vorliegenden - „Leitlinien zum Internetvollzug“ (Stand: 18.6.2014) unter Ziffer 1 „Entschließungsermessen bzw. Aufgreifensentscheidung“ in Ziffer 1.1 dargestellten Grund-entscheidung soll gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels konsequent vorgegangen werden, wobei unter den besonders genannten Bereichen neben den Casino- und Pokerspielen sowie den Sport- und Pferdewetten auch die Zweitlotterien ausdrücklich genannt sind. Nach dem unter Ziffer 2 „Hauptgesichtspunkte für die weitere Ermessensausübung bzw. die Verwaltungspraxis nach dem Prinzip der effektiven Gefahrenabwehr“ in Ziffer 2.1 angeführten Gegenstand des Aufgreifens/Prioritätensetzung sollen zunächst Angebote aufgegriffen werden, für die eine Legalisierung rechtlich nicht möglich ist, wozu auch Zweitlotterien gezählt werden, und/oder für die eine Legalisierung nicht angestrebt wird. Das Einschreiten des Beklagten beachtet diese Voraussetzungen. Wie dargelegt, ist die Vermittlung von Zweitlotterien im Internet ebenso wie die Werbung hierfür nicht erlaubnisfähig.

5.2.2 Unter Ziffer 2.2 der Leitlinien vom 18.6.2014 mit der Überschrift: „Staffelung nach dem Ausmaß der Gefahr für Allgemeinheit und Spieler und die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (Kriterien: insbesondere Umfang und Verbreitung des Angebots)“ werden Kriterien für eine Prioritätensetzung aufgeführt, nämlich „Die Großen vor den Kleinen“, Kürze der Intervalle, Vielfalt des Angebots, Betriebsergebnisse/Umsätze, Besucherzahlen der Internetseite und Werbeaufwand. Die von der Beklagten bereits im Eilrechtsschutzverfahren (6 L 1120/15 = 1 B 199/15) mit Schriftsatz vom 22.3.2016 vorgebrachten Gründe für ein priorisiertes Vorgehen gegen die Klägerin, nämlich deren hohe Marktpräsenz, insbesondere im Hinblick auf Werbung in Rundfunk und Telemedien, sowie ihr hoher Bekanntheitsgrad auf dem relevanten Markt, tragen dem in Ziffer 2.2 der Leitlinien angeführten Ausmaß der Gefahr für die Allgemeinheit und Spieler und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung und bewegen sich auch im Rahmen der dort im Einzelnen genannten Kriterien. Denn eine infolge Werbung hohe Marktpräsenz sowie ein hoher Bekanntheitsgrad stehen mit den Kriterien Betriebsergebnisse/Umsatz, Besucherzahlen sowie Angebotsvielfalt in wechselseitigem Zusammenhang bzw. entsprechen dem Kriterium Werbeaufwand. Dies gilt umso mehr, als in der Überschrift zu Ziffer 2.2 als quasi übergreifendes Kriterium zur Gefahrenabwehr und zur Zielerreichung nach § 1 GlüStV „insbesondere Umfang und Verbreitung des Angebots“ genannt sind.

Anhaltspunkte dafür, dass die in den Leitlinien aufgeführten Kriterien zwingend in einer bestimmten Reihenfolge zur Anwendung kommen müssen, lässt sich dem Text vom 18.6.2014 nicht entnehmen. Gegen die Vorgabe einer Rangfolge spricht, dass sich die einzelnen Kriterien wechselseitig bedingen. Dies kommt auch in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glückspiele im Internet“ vom 14.7.2015 zum Ausdruck, wo es unter „Allgemeines“ im ersten Spiegelstrich zu „Umfang und Verbreitung des Angebots („Die Großen vor den Kleinen“)“ heißt, dass man sich primär an den Besucherzahlen der Internetseite orientieren solle, da im Regelfall davon auszugehen sei, dass Seiten mit einer höheren Besucherzahl auch eine größere Anzahl von Spielern anzögen; sofern bekannt, solle man sich auch noch an Betriebsergebnissen/dem Umsatz und dem Werbeaufwand orientieren; Fernsehwerbung als besonders wirkmächtige Form der Werbung sei ein gewichtiges Indiz für eine weite Verbreitung des Angebots und einen hohen Werbeaufwand. Ungeachtet dessen hat die Beklagte auf der Grundlage einer Analyse des internationalen Marktforschungsunternehmens MECN überzeugend dargelegt, dass die Klägerin zusammen mit einem weiteren Anbieter von Zweitlotterien, gegen den die Beklagte ebenfalls vorgegangen ist, rund 90% der Bruttospielerträge des gesamten Online-Zweitlotteriemarktes erzielt, nämlich seit 2014 pro Quartal Beträge in Höhe jeweils 45 bis 57 Millionen Euro. Demgegenüber belaufen sich die Bruttospielerträge für Online-Poker in Deutschland pro Quartal seit Anfang 2014 jeweils auf 29 bis 43 Millionen Euro. Damit ist belegt, dass das Marktvolumen illegaler Zweitlotterien größer als das von Online-Poker ist. Ebenso liegen nach dem Vorbringen der Beklagten die von der Klägerin und dem Mitanbieter erwirtschafteten Bruttospielerträge seit Anfang 2014 pro Quartal fast durchgängig über denjenigen, die einzelne große Online-Casino-Spielanbieter in der gleichen Zeit erzielten. Diese Vergleiche zeigen, dass die Beklagte mit ihrem priorisierten Vorgehen gegen die Klägerin selbst bei glücksspielartübergreifender Betrachtung auch den in Ziffer 2.2 der Leitlinien genannten Kriterien „Die Großen vor den Kleinen“ sowie „Betriebsergebnisse/Umsatz“ Rechnung getragen hat.

Dass die Beklagte nicht jeden in Betracht kommenden Fall zeitnah aufgegriffen hat, erklärt sich aus dem länderübergreifend vereinbarten Vollzugskonzept und vermag daher ein nur punktuelles, dem Verdacht der Willkür ausgesetztes Tätigwerden nicht zu indizieren.

Ausweislich der Anbieter-/Domainliste zum Hauptgesichtspunkt „Anbieter nach Größe“ wurde bundesweit gegen 26 Anbieter, darunter die Klägerin, eingeschritten, wobei die Beklagte - jeweils neben einem oder mehreren anderen Bundesländern - gegenüber fünf dieser Anbieter Untersagungsverfügungen erlassen hat. Sieht man dies in Relation zur Größe des Saarlandes und zu dem Umstand, dass die Beklagte auch bereits vor 2014 (Spalte Altverfahren) gegen zwei Anbieter eingeschritten war, so zeigt sich, dass das Saarland im Rahmen der länderübergreifenden Kooperation durchaus einen beachtlichen Anteil an Vollzugsverantwortung übernommen hat und sich das Tätigwerden der Beklagten in Bezug auf die Kategorie der Zweitlotterien nicht nur auf ein Einschreiten gegen die Klägerin konzentriert, sondern einen weiteren Anbieter erfasst.

5.2.3 Was die Klägerin gegen die Grundlagen und die Betätigung des Auswahlermessens vorbringt, vermag die Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung nicht in Frage zu stellen.

Soweit die Klägerin behauptet, die angeführten Leitlinien und Hinweise der Beklagten, weshalb priorisiert gegen sie vorgegangen werde, würden zu 99% für alle anderen unerlaubten Online-Spielanbieter gleichermaßen gelten, allein durch eine unterschiedliche Gewichtung der in den Leitlinien pauschal genannten Kriterien könnten nahezu alle Untersagungsverfügungen begründet werden, beachtet sie nicht, dass die von der Beklagten für ihr priorisiertes Vorgehen gegen die Klägerin angeführten Gründe - hohe Marktpräsenz, insbesondere im Hinblick auf Werbung in Rundfunk und Telemedien, und hoher Bekanntheitsgrad auf dem relevanten Markt, die durch die von der Klägerin und dem Mitanbieter erwirtschafteten, auch im Vergleich zu Online-Poker höheren Bruttospielerträge belegt werden - gerade nicht von 99% aller anderen unerlaubten Online-Spielanbieter erfüllt werden (können), und im Hinblick auf die wechselseitige Bedingtheit der Kriterien auch ein bloßes Gewichten der Kriterien nicht ein priorisiertes Vorgehen gegen nahezu jedweden Anbieter unerlaubten Glücksspiels ermöglicht.

Ebenso wenig verfängt der Einwand, dass die bislang genannten Daten zur Größe der Anbieter den Stand Mai 2014 hätten und daher angeregt werde, der Beklagten die Vorlage aktualisierter Dokumente aufzugeben, die einen willkürfreien Vollzug im Saarland in Koordination mit den Länderbehörden überprüfbar machten. Diese Argumentation verkennt, dass die im Zeitpunkt des Einschreitens der Beklagten bekannten Zahlen zur Größe der Anbieter der Ausgangspunkt für eine tragfähige Aussage zur Rechtmäßigkeit der Vorgehensweise der Beklagten sind und eine gegenläufige Entwicklung nicht erkennbar ist. So nimmt die Klägerin auf ihrer aktuellen Internetseite selbst für sich in Anspruch, „weltweit führende Online-Lottogesellschaft“ zu sein (Bl. 909 GA), was mit Gewicht gegen die Annahme spricht, nach der zwischenzeitlichen Marktentwicklung seien die Voraussetzungen für ein priorisiertes Einschreiten gegenüber der Klägerin entfallen.

Fehl geht die Behauptung der Klägerin, dass Auswertungen der Online-Dienste Alexa, Nielsen und ComScore, die der von der Beklagten verwendeten MECN-Analyse zugrunde liegen, keine schlüssigen Ergebnisse erbrächten, die Alexa-Auswertung sich nur auf die Nutzer der jeweiligen Webseite beziehe und nicht nach Ländern differenziere, ein belastbarer Vergleich zur Beliebtheit bestimmter Webseiten bzw. zur Größe der Anbieter gerade bezogen auf den deutschen Markt daher nicht abgebildet werde.

Die Beklagte hat bereits im Schriftsatz vom 22.3.2016 (1 B 199/15) im Einzelnen vorgetragen, dass Grundlage der ihre Prioritätensetzung tragenden MECN-Analyse die Anzahl der Besucher von Internetauftritten bilde, die anhand der Daten der Internet-Marktforschungsunternehmen Comscore und Alexa ermittelt werde. Hierbei werde das Verhalten von insgesamt 35.000 deutschen Internetnutzern beobachtet. Diese Untersuchung bringe Erkenntnisse über die Auswahl und Verweildauer der Nutzer. Daneben greife MECN auf die veröffentlichten Umsatzdaten einiger börsennotierter (publikationspflichtiger) Glücksspielunternehmen zurück, woraus sich auch die Umsatzanteile für das Geschäft in Deutschland entnehmen ließen. MECN analysiere die Umsatzdaten von rund zehn Glücksspielanbietern (Referenzanbietern). Aus den Besucherdaten der Internetauftritte und den Umsatzdaten errechne MECN die durchschnittlichen Umsätze pro Besucher dieser Referenzanbieter („bekannte“ Anbieter). Diese Größen dienten auch als Bezugswerte zur Hochrechnung der Umsätze der Internetangebote von Anbietern, die keine Umsatzdaten veröffentlichen („unbekannte“ Anbieter). Die Summe der Umsätze der „bekannten“ und „unbekannten“ Anbieter ergebe dann die Marktgröße des jeweiligen Segments.

Der Senat hat - wie schon im Eilrechtsschutzbeschluss vom 12.5.2016 - auch nach derzeitigem Erkenntnisstand keine durchgreifenden Zweifel, dass die von der Beklagten konkret dargelegte und von der Klägerin nicht substantiiert bestrittene Vorgehensweise der MECN-Analyse eine mangels besserer Erkenntnisse tragfähige Grundlage zur Schätzung der Größe der Anbieter auf dem deutschen Markt und damit zu der Feststellung bietet, dass die Klägerin und ein weiterer Anbieter die mit großem Abstand umsatzstärksten Vermittler illegaler Zweitlotterien sind. Die Klägerin beachtet bei ihrer Argumentation nicht hinreichend, dass der MECN-Erhebung das Verhalten von immerhin 35.000 deutschen Internetnutzern sowie die veröffentlichten Umsatzdaten einiger börsennotierter und damit publikationspflichtiger Glücksspielunternehmen zugrunde liegen. Auch ist nicht ersichtlich, dass die gesammelten Daten zu Lasten der Klägerin manipuliert sein könnten. Der Umstand, dass die in der „Anbieter/Domainliste (zum Hauptgesichtspunkt Anbieter nach Größe)“ aufgeführten Untersuchungen von Alexa, Nielsen und ComScore hinsichtlich der Größe der Anbieter zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, lässt die erhobenen Daten nicht als fehlerhaft erscheinen, weil unterschiedliche Ergebnisse bei Marktbetrachtungen mit Blick auf die verschiedenen Untersuchungsdesigns vorkommen können und die Berücksichtigung der unterschiedlichen Untersuchungsergebnisse zu einem abgerundeten Bild der Marktverhältnisse beitragen. Abgesehen davon ist es der Klägerin unbenommen, durch Offenlegung der allein ihr bekannten Umsatzzahlen der Argumentation der Beklagten den Boden zu entziehen, was sie indes nicht gemacht hat und was mit Gewicht dafür spricht, dass die Schätzung der Beklagten zur Größe ihres Geschäftsbetriebes ungeachtet der Richtigkeit einzelner konkret angegebener Zahlen jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden ist.

Nicht überzeugend wendet die Klägerin ein, ein strukturelles Vollzugsdefizit und eine fehlende Gesamtschlüssigkeit der Online-Glücksspielregulierung seien auch im Saarland gegeben, weil die dortigen Aufsichtsbehörden nicht mit den Mitteln ausgestattet seien, um die ihnen zugewiesene Aufgabe, grundsätzlich gegen alle Online-Anbieter vorzugehen, erfüllen zu können, in diesem Zusammenhang könne auch die dokumentierte Verfahrensabsprache der Länder, einzelne Anbieter „in die Zange zu nehmen“, nicht überzeugen. Die Klägerin verkennt, dass mangelnde personelle Ressourcen oder etwa der Wunsch der Behörde, zunächst ein Musterverfahren durchzuführen, um ihre Rechtsansicht gerichtlich überprüfen zu lassen, sachgerechte Gründe dafür sein können, ein vorübergehendes Absehen von einem an sich sofort gebotenen Einschreiten zu rechtfertigen.53 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ einerseits von einem abgestuften Vorgehen und andererseits von dem Ziel eines flächendeckenden Vorgehens gegen alle Anbieter in allen Bundesländern die Rede ist. Demnach soll das abgestufte Vorgehen aus Gründen der beschränkten Kapazität lediglich in der ersten Phase des Einschreitens erfolgen und der flächendeckende Vollzug gegenüber allen Anbietern in allen Bundesländern das langfristige Ziel sein. Aus denselben Gründen greift das weitere Vorbringen der Klägerin nicht, dass die in den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ angesprochene „Zangenbildung“ auf Kosten eines flächendeckenden Vollzugs gehe. Zudem ist nicht sachwidrig, wenn - im Einklang mit den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ - durch ein gleichzeitiges Vorgehen mehrerer Länder eine höhere Wirksamkeit und gegebenenfalls auch ein Überraschungseffekt erzielt werden sollen. Dass dies auch eine abschreckende Wirkung zumindest für einige Anbieter haben kann, gegen die - noch - nicht vorgegangen wird, leuchtet ein.

Ein strukturelles Vollzugsdefizit kann auch nicht daraus hergeleitet werden, dass die Beklagte nicht auch gegen andere Glücksspielangebote im Internet vorgehe. Die „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ gehen hinsichtlich der verschiedenen Glücksspielarten von einem unterschiedlichen Gefährdungspotential und unterschiedlichen Spielertypen aus. Diese Unterscheidungen entsprechen den differenzierten Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und damit der Einschätzung des Gesetzgebers. Zudem argumentiert die Klägerin selbst, dass die Suchtgefahren bei den verschiedenen Glücksspielarten unterschiedlich groß seien. Nach den Darlegungen der Beklagten im Schriftsatz vom 22.3.2016 (1 B 199/15) entscheidet sie über ein zeitlich vorrangiges Vorgehen gegen Anbieter unerlaubten Glücksspiels im Internet für die verschiedenen Bereiche des Internet-Glücksspiels bereichsübergreifend. Dies stimmt mit den Leitlinien zum Internet-Vollzug vom 18.6.2014 überein, wonach gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels vorgegangen werden soll. Demgemäß ist die Beklagte, wie sich aus der vorgelegten Bestandsaufnahme (Stand: 7.3.2016) ergibt und dem Senat zudem aus dem Verfahren 1 B 50/15 bekannt ist, auch gegen Online-Anbieter vorgegangen. Dass sie daneben auch gegen die Klägerin (sowie einen weiteren Anbieter einer Zweitlotterie) eingeschritten ist, hat sie unter Hinweis auf deren hohe Marktpräsenz und hohen Bekanntheitsgrad, welche durch die dargestellten Umsatzzahlen indiziert sind, mit sachgerechten Erwägungen begründet. Anhaltspunkte für ein nicht einheitliches oder ein nicht tragfähiges Vollzugskonzept lassen sich nicht erkennen.

Soweit die Klägerin den Priorisierungsmaßstab als inkohärent rügt, weil in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ primär Umfang und Verbreitung des Angebots Priorisierungskriterium sei und die Länder erst sekundär Art und Suchtgefahr der einzelnen Angebote für einen flächendeckenden Vollzug innerhalb ihres Landesgebiets mit berücksichtigen könnten, beachtet sie nicht, dass die Größe des Anbieters von Internet-Glücksspielen ein wesentlicher Faktor für das Ausmaß der von ihm ausgehenden Gefahren ist und daher ein zulässiges Auswahlkriterium bei Vollzugsmaßnahmen darstellt.

Im Weiteren kann die Klägerin nicht mit Erfolg rügen, dass das Einschreiten nicht auf einer landesspezifischen Marktbetrachtung gründe. Zwar trifft es zu, dass die angegriffene Untersagungsanordnung das Veranstalten, Vermitteln und Bewerben nicht erlaubnisfähigen öffentlichen Glückspiels im Saarland unterbindet und damit zur Abwehr von auf dieses Bundesland bezogenen Gefahren für die Allgemeinheit und die Spieler ergangen ist.54 Allerdings kennt das Internet keine Landesgrenzen, was es nahelegt, gegen in diesem Medium angebotene illegale Glückspiele länderübergreifend, arbeitsteilig und koordiniert vorzugehen, so wie es bereits in § 9 Abs. 3 GlüStV angelegt ist. Eine derartige gesetzlich geforderte koordinierte Vollzugspraxis begegnet erheblichen Problemen, wenn jede Aufsichtsbehörde ausschließlich die spezifischen Verhältnisse des eigenen Bundeslandes in den Blick nehmen müsste. So können etwa überregionale und erst recht bundesweite Werbemaßnahmen in Funk, Fernsehen oder Printmedien nicht einem einzelnen Bundesland zugeordnet werden. Ungeachtet dessen ist von der Klägerin nicht aufgezeigt und auch sonst nichts dafür ersichtlich, dass sich das Glücksspielverhalten der Spieler im Saarland in Bezug auf Zweitlotterien wesentlich von dem Verhalten der Spieler in anderen Bundesländern oder auf Bundesebene unterscheidet und die von der Beklagten angeführten bundesweiten Umsatzzahlen in der Relation signifikant von den auf das Saarland bezogenen Gegebenheiten abweichen. Hierbei muss maßgebliche Beachtung finden, dass die Klägerin dem Vortrag der Beklagten, dass es sich bei der Klägerin um eine der beiden umsatzstärksten Anbieterinnen illegaler Zweitlotterien im Saarland handelt, nicht entgegengetreten ist. Bei dieser Sachlage kann nicht festgestellt werden, dass die Untersagungsanordnung mit Blick auf die ihr zugrunde liegende Marktbetrachtung rechtswidrig ist.

6. Einwendungen gegen die in der Untersagungsanordnung vom 26.9.2014 im Weiteren verfügten Vollstreckungsmaßnahmen und die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr sind nicht geltend gemacht. Rechtsfehler sind insoweit auch nicht ersichtlich.

Über die Berufung ist daher wie erkannt mit der Kostenfolge aus den §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO zu entscheiden. Das teilweise Obsiegen der Klägerin wirkt sich im Rahmen der Kostenquotelung nach Maßgabe des § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO in einem vom Senat als sachangemessen erachteten Umfang von einem Zehntel zu ihren Gunsten aus.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugunsten der Klägerin zuzulassen, weil der vom Senat verneinten Frage, ob eine Zweitlotterie eine Lotterie im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ist, grundsätzliche Bedeutung zukommt. Im Übrigen sind die Zulassungsvoraussetzungen nicht erfüllt; ob die Klägerin Veranstalterin oder Vermittlerin von Zweitlotterien ist, beantwortet sich nach dem von ihr gewählten Geschäftsmodell, sprich ihren Allgemeinen Geschäftsbedingungen, und hat daher keine über den Einzelfall hinausreichende Relevanz.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 100.000.- Euro festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.