Verwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Kammer — 1 K 703/18

Der Kläger betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb.

Mit Sammelantrag für das Antragsjahr 2017 beantragte der Kläger beim Beklagten Direktzahlungen sowie Zahlungen für flächen- und tierbezogene Maßnahmen zur Förderung der ländlichen Entwicklung.

Am 26.01.2017 ging beim Beklagten eine telefonische Mitteilung ein, wonach der Betrieb des Klägers Gülle auf Ackerflächen im Ortsteil D, S, ausbringe bzw. ausbringen lasse. Der Deutsche Wetterdienst erfasste an der Wetterstation N an diesem Tag – dem 26.01.2017 – keine Bodenauftauschicht bei einer gleichzeitigen Frosteindringtiefe von 23 cm sowie als Prognose für die beiden Folgetage wiederum keine Bodenauftauschicht bei einer gleichzeitigen Frosteindringtiefe von 24 cm.1

Am 27.01.2017 führte der Technische Prüfdienst des Beklagten auf den landwirtschaftlichen Flächen des Klägers eine Vor-Ort-Kontrolle durch.

In dem Protokoll über die Feststellungen der Vor-Ort-Kontrolle vom 27.01.2017 zu „GAB 1: Nitratrichtlinie“ stuften die Kontrolleure das Ausbringen der Düngemittel als mittleren Verstoß gegen die Vorgaben zum „Ausbringen N-haltiger Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel auf nicht aufnahmefähigem Boden (GAB 1 PK 13)“ sowie als mittleren Verstoß gegen die Vorgaben zum „Ausbringen innerhalb der Sperrfrist (GAB 1 PK 16)“ ein. In dem „Kontrollbericht 2017 über die Vor-Ort-Kontrollen zu Cross-Compliance“ empfahl die Prüfperson den Vorgang vom 26.01.2017 als mittelschweren fahrlässigen Verstoß gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB 1 – Nitrat) zu bewerten und vermerkte:

„Der Antragsteller bestreitet den Verstoß und behauptet, dass es sich bei der Ausbringung um die Schwimmschicht im Gülle-Silo gehandelt habe. Das Material sei mit Festmist gleichzusetzen und sei mit dem Miststreuer ausgebracht worden. Die bei der Kontrolle vorgefundenen Bilder der Flächen lassen teilweise deutlich auf eine Ausbringung flüssiger Wirtschaftsdünger mit dem Güllefass schließen. Dies schließt eine Ausbringung der Schwimmschicht mit dem Miststreuer nicht aus. Nach Überzeugung der Kontrolleure wurde aber auch flüssiges Material mit dem Güllefass ausgebracht.“

Mit Schreiben vom 09.02.2017 – versehentlich datiert auf den 09.02.2016 – forderte der Beklagte den Kläger zwecks Bearbeitung der im Rahmen der Kontrolle am 27.01.2017 festgestellten Ausbringung von Gärresten auf, bis zum 23.02.2017 Belege zur Gärsubstrataufnahme 2016, zur Gärrestabgabe 2016, zum Lagervolumen Güllesilo und zum Lagervolumen sonstiger Lagerstätten inkl. Zu- und Ableitung sowie bis zum 05.04.2017 die Nährstoffbilanz 2016 einzureichen.

Mit Schreiben vom 10.02.2017 teilte der Beklagte dem Kläger unter gleichzeitiger Übersendung des Kontrollberichtes zu der Vor-Ort-Kontrolle mit, dass bei der Kontrolle seines landwirtschaftlichen Betriebs am 27.02.2017 – gemeint war der 27.01.2017 – ein Verstoß gegen die Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen i.V. mit der Düngeverordnung und der JGS-Anlagen-VO festgestellt worden sei.

Mit Schreiben vom 21.02.2017 bestellten sich die Prozessbevollmächtigten des Klägers. Auf Antrag verlängerte der Beklagte die Frist zur Vorlage der angeforderten Unterlagen bis zum 27.03.2017; der weitere Vorlagetermin bezüglich der Nährstoffbilanz 2016 – der 05.04.2017 – blieb hiervon unberührt.

Mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 28.03.2017 teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass die gegen ihn erhobenen Vorwürfe unzutreffend seien und er die ihm angelasteten Verstöße nicht begangen habe. Am 26.01.2017 habe er lediglich eine abgesetzte Schwimmdecke mit Feststoffanteilen von über 25 Prozent aufbringen lassen; hierbei handle es sich nicht um Gülle, sondern um Festmist. Dies sei ihm durch ein Fachbüro bestätigt worden. Zudem sei es nicht zu einem Ausbringen nitrathaltiger Düngemittel auf nichtaufnahmefähigem Boden gekommen. Der Ackerboden sei zu dieser Zeit weder tiefgefroren noch mit 4 cm hohem Schnee bedeckt gewesen, sodass das Aufbringungsverbot des § 3 Abs. 5 der Düngeverordnung nicht gegriffen habe. Aus diesem Grund bestehe auch keine Pflicht zur Vorlage der angeforderten Unterlagen.

Mit Schreiben vom 03.04.2017 teilte der Beklagte den Prozessbevollmächtigten des Klägers mit, dass sowohl das Auftragen von Gülle als auch das Auftragen von festmistähnlichem Wirtschaftsdünger einen Verstoß gegen § 3 Abs. 5 der Düngeverordnung – wonach das Aufbringen von Düngemitteln mit wesentlichen Nährstoffgehalten an Stickstoff oder Phosphat nicht erfolgen dürfe, wenn der Boden überschwemmt, wassergesättigt, gefroren oder durchgängig höher als 5 cm mit Schnee bedeckt sei – darstelle. Vorliegend sei anhand der Wetterdaten des Deutschen Wetterdienstes zu erkennen, dass der Boden am 26.01.2017 gefroren gewesen sei, so dass der Boden im Verlauf des Tages nicht oberflächlich habe auftauen können und damit eine Ausbringung, auch von festen Wirtschaftsdüngern, verboten gewesen sei. Inwieweit die Schwimmschicht auf Gülle als Festmist zu bewerten sei, bliebe der Antwort einer zwischenzeitlich an das Bundesministerium für Landwirtschaft gestellten Anfrage zu entnehmen. Aus den Grundanforderungen an die Betriebsführung folge jedenfalls, dass bestimmte Anforderungen an die Lagerung und an die Lagerkapazität sowie an die Anfertigung eines jährlichen Nährstoffvergleiches zu stellen seien, sodass in diesem Zusammenhang Unterlagen einzureichen seien. Unter Bezugnahme auf die nach § 31 i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 4 und 6 InVeKoSV und Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 bestehenden Mitwirkungspflichten des Klägers werde darauf hingewiesen, dass ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag abgelehnt werde, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindere.

Mit Schreiben vom 22.05.2017 ließ der Kläger über seine Prozessbevollmächtigten mitteilen, dass ihm keine Verstöße anzulasten seien, so dass die angekündigten Beanstandungen und Kürzungen betreffend die Agrarförderung 2017 einer Grundlage entbehrten.

Mit Schreiben vom 14.06.2017 teilte der Beklagte dem Prozessbevollmächtigten des Klägers mit, dass der Kläger bislang keine Nährstoffbilanz vorgelegt habe, sodass ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Düngeverordnung vorliege. In dem beigefügten Kontrollbericht ist vermerkt, dass dem Kläger für die Vorlage der Nährstoffbilanz nochmals eine Frist bis zum 09.06.2017 eingeräumt werde; bei Nichtvorlage der Nährstoffbilanz werde der Verstoß als Vorsatz gewertet und mit einer Kürzung von 20 Prozent sanktioniert. Im Übrigen wurde der Kläger erneut aufgefordert, die im Schreiben vom 09.02.2017 angeforderten Unterlagen bis zum 23.06.2017 vorzulegen und darauf hingewiesen, dass die Nichtvorlage zu einer weiteren Kürzung führen könne.

Per E-Mail vom 22.06.2017 übersandte der Kläger an den Beklagten die Nährstoffbilanz 2016.

Mit Schreiben vom 12.12.2017 teilte der Beklagte den Prozessbevollmächtigten des Klägers sodann mit, dass er der Aufforderung zur Einreichung der mit Schreiben vom 09.02.2017 angeforderten Unterlagen lediglich teilweise nachgekommen sei, so dass es nicht möglich gewesen sei, die Kontrolle zur GAB 1 Nitratrichtlinie abschließend zu bearbeiten. Da damit ein Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht sowie eine vorsätzliche Behinderung bei der Durchführung der Kontrolle vorliege, führe dies zu einer Kürzung der Agrarförderung. Die Höhe der Kürzung werde auf 15 Prozent festgelegt, dem geringsten Kürzungssatz bei Vorsatz, und betreffe alle Beihilfe- oder Zahlungsanträge. Insoweit werde auf den beigefügten Kontrollbericht verwiesen.

Mit vorläufigem Bescheid vom 15.12.2017 bewilligte der Beklagte dem Kläger eine Ausgleichszulage für das Antragsjahr 2017 (sog. Zahlung für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete) und gewährte ihm eine Abschlagszahlung in Höhe von 5.551,97 Euro, wobei der vorläufig ermittelte Gesamtbetrag in Höhe von 6.531,73 Euro wegen eines Cross-Compliance-Verstoßes um 15 Prozent verringert wurde.

Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 22.12.2017 verwies der Kläger nochmals darauf, dass ihm weder Verstöße anzulasten seien, noch eine Vernachlässigung seiner Mitwirkungspflichten vorliege, sodass die Kürzung aufzuheben sei.

Mit Schreiben vom 15.01.2018 teilte der Beklagte den Prozessbevollmächtigten des Klägers mit, dass das Kontrollteam des Technischen Prüfdienstes anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle am 27.01.2017 einen sehr vollen Güllebehälter mit beachtlicher Schwimmdecke festgestellt und Spuren der Ausbringung von Gülle fotografisch dokumentiert habe. Obwohl auf den Ackerflächen eine typische Güllefassspur festgestellt worden sei, habe der Kläger den Anlass der Kontrolle nicht akzeptiert und sich ferner geweigert, weitere Unterlagen vorzuweisen; in der Folge sei nur einen Teil der angeforderten Unterlagen eingereicht worden. Diese Vorenthaltung der Angaben zur Gärrestabgabe und -aufnahme, welche zur Überprüfung der Richtigkeit des Nährstoffsvergleichs notwendig gewesen seien, sei letztlich als Vorsatz zu werten und der Betrieb somit mit einer Cross-Compliance-Kürzung von 15 Prozent zu belegen.

Mit Schreiben vom 23.01.2018 trat der Kläger diesen Feststellungen nochmals entgegen.

Mit Schluss-Bescheid vom 11.04.2018 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das Antragsjahr 2017 eine Ausgleichszulage in Höhe von 5.977,40 Euro, wobei der ermittelte Gesamtbetrag in Höhe von 7.032,23 Euro wegen eines Cross-Compliance-Verstoßes um 15 Prozent (1.054,83 Euro) verringert worden war. Danach ergab sich bei Anrechnung der bereits erfolgten Auszahlung in Höhe von 5.551,97 Euro ein restlicher Auszahlungsbetrag in Höhe von 425,43 Euro.

Der Kläger hat am 08.05.2018 Klage vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes erhoben und seinen Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren vertieft. Er habe die ihm angelasteten Verstöße nicht begangen. Bei dem streitgegenständlichen Material habe es sich um Festmist und nicht um Gülle gehandelt, weil der Trockensubstanzgehalt der Schwimmschicht bei 25 Prozent gelegen habe. Zudem habe der Beklagte nicht ohne weitere Feststellungen davon ausgehen dürfen, dass der Boden gefroren gewesen sei. Die benannte Wetterstation sei einige Kilometer von seinen Ackerflächen entfernt, wobei sich die örtlichen Gegebenheiten regelmäßig erheblich unterscheiden könnten. Der gedüngte Boden sei zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht gefroren gewesen. Aus diesem Grund habe auch kein Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht festgestellt werden dürfen, so dass sich die vorgenommene Kürzung insgesamt als nicht gerechtfertigt erweise.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Schlussbescheides über die Gewährung einer Zuwendung vom 11.04.2018 zu verpflichten, die begehrte Zuwendung in vollem Umfang zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Kläger habe gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen. Er habe am 26.01.2017 Gülle auf gefrorenem Boden aufbringen lassen. Da man das Verhalten des Klägers im Zusammenhang mit der Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle und der Nachbearbeitung nicht als gänzliche Verhinderung gewertet habe, sei von einer Ablehnung der Förderantrags abgesehen worden. Hinsichtlich der Verletzung der Mitwirkungspflicht sei jedoch von einem vorsätzlichen Handeln auszugehen. Nach Art. 40 Abs. 1 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 sei der Gesamtbetrag der jährlichen Zahlungen und jährlichen Prämien bei einem vom Begünstigten vorsätzlich begangenem Verstoß in der Regel um 20 Prozent zu kürzen. Nach Art. 40 Abs. 2 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 könne die Zahlstelle jedoch beschließen, den genannten Prozentsatz auf nicht weniger als 15 Prozent des genannten Gesamtbetrags zu verringern. Im Fall des Klägers sei der nach der Verordnungslage bei vorsätzlichen Verstößen geringstmögliche Kürzungssatz von 15 Prozent zur Anwendung gebracht worden, sodass die Bescheide vom 15.12.2017 sowie vom 11.04.2018 rechtmäßig seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsakte des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Die statthafte und auch im Übrigen zulässige Verpflichtungsklage (vgl. § 42 Abs. 1 2. Alt VwGO), über die mit Einverständnis der Beteiligten durch die Berichterstatterin (§ 87a Abs. 2, Abs. 3 VwGO) entschieden werden kann,2 ist unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Festsetzung einer ungekürzten Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2017 und damit auf die Gewährung weiterer 1.054,83 Euro. Die mit Bescheid vom 11.04.2018 vorgenommene Kürzung der Ausgleichszulage um 15 Prozent ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Ausgleichzulage war – wie vorliegend geschehen – zu kürzen, weil dem Kläger ein Verstoß gegen seine Mitwirkungspflicht anzulasten ist. Rechtsgrundlage der Kürzung ist Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. § 31 Abs. 1 InVeKoSV i.V.m. Art. 91 Abs. 1 VO (EU) 1306/2013.

a. Die streitgegenständliche Beihilfe in Gestalt der Ausgleichszulage hat ihre Grundlage in der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (folgend: VO (EU) 1307/2013) sowie der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (folgend: VO (EU) Nr. 1306/2013).

Nach Art. 1 lit. b Unterabs. v.) i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 können die Mitgliedsstaaten eine Zahlung an Betriebsinhaber gewähren, die Anrecht auf eine Zahlung im Rahmen der Basisprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gemäß Kapitel 1 haben und deren Betriebe ganz oder teilweise in Gebieten mit naturbedingten Benachteiligungen liegen, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 32 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 ausgewiesen worden sind (sog. "Zahlung für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen").

Zwecks Einhaltung der Vorschriften im Rahmen der Stützungsregelungen der Union, die das Risiko eines finanziellen Schadens für die Union so weit wie möglich reduzieren sollen, haben die Mitgliedstaaten nach Art. 58 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 wirksame Verwaltungs- und Kontrollsysteme einzurichten.

Nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 umfasst das von den Mitgliedstaaten eingerichtete System vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen systematische Verwaltungskontrollen sämtlicher Beihilfe- und Zahlungsanträge. Dieses System wird gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 durch Vor-Ort-Kontrollen ergänzt. Nach Art. 59 Abs. 7VO (EU) Nr. 1306/2013 wird ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert, ausgenommen im Falle höherer Gewalt oder bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände.

Zwecks nationaler Umsetzung des durch Art. 58 VO (EU) Nr. 1306/2013 vorgegebenen Verwaltungs- und Kontrollsystems hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz am 24.02.2015 die Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVekoS-Verordnung, folgend: InVeKoSV) erlassen. Nach § 31 Abs. 1 InVeKoSV hat u.a. der Betriebsinhaber zum Zwecke der Überwachung der Einhaltung der Vorgaben der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 den Landesstellen und der Bundesanstalt im Rahmen ihrer Zuständigkeiten nach dieser Verordnung – auch in Begleitung von Prüfungsorganen der Europäischen Union – das Betreten der Geschäfts-, Betriebs- und Lagerräume sowie der Betriebsflächen während der Geschäfts- und Betriebszeiten zu gestatten, auf Verlangen die in Betracht kommenden Bücher, Aufzeichnungen, Belege, Schriftstücke, Datenträger, Karten und sonstigen Unterlagen zur Einsicht zur Verfügung zu stellen, Auskunft zu erteilen, Proben zur Verfügung zu stellen und die erforderliche Unterstützung zu gewähren.

b. Der Beklagte geht rechtsfehlerfrei von einem Verstoß des Klägers gegen seine Mitwirkungspflichten gemäß Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. § 31 InVeKoSV aus.

Der Beklagte hat den Kläger im Rahmen seiner aus Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. § 31 InVeKoSV resultierenden Kontrollrechte im Nachgang zu der Vor-Ort-Kontrolle vom 27.01.2017 anlassbezogen mit Schreiben vom 09.02.2017– dies zwecks weiterer Untersuchung der festgestellten Ausbringung von Gärrresten – aufgefordert, Belege zur Gärsubstrataufnahme 2016, zur Gärrestabgabe 2016, zum Lagervolumen Güllesilo und zum Lagervolumen sonstiger Lagerstätten inkl. Zu- und Ableitung bis zum 23.02.2017 sowie die Nährstoffbilanz 2016 bis zum 05.04.2017 einzureichen. Der Kläger hat – dies nach mehrmaliger Fristverlängerung – lediglich den Nährstoffvergleich für das Düngejahr 2015/2016 vorgelegt und ist damit der Aufforderung nur unvollständig nachgekommen.

Es obliegt jedoch jedem Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung des Verfahrens mitzuwirken und die angeforderten Informationen vollständig beizubringen.3 Ein Betriebsinhaber, der die Gewährung einer Beihilfe begehrt, ist im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht gehalten, möglichst zeitnah eine abschließende Klärung der Förderfähigkeit der seinem Antrag umfassten Flächen herbeizuführen.4 Zu einer umfassenden Betriebskontrolle im Rahmen der Prüfung der Beihilfeberechtigung gehört nicht nur das Betreten des Betriebsgeländes und der Betriebsflächen, sondern auch die Prüfung schriftlicher Unterlagen.5 Können also die Prüfer bereits im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle Einsicht in alle antragsbezogenen betrieblichen Unterlagen begehren, so steht es ihnen selbstverständlich frei, die zur vollständigen Prüfung erforderlichen Unterlagen – wie vorliegend geschehen – im Nachgang zu der erfolgten Vor-Ort-Kontrolle unter Fristsetzung anfordern. Wirkt der Betriebsinhaber hierbei nicht mit, steht dies einer Verhinderung der Kontrolle i.S.d. Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 gleich; hierin liegt zugleich ein Verstoß gegen die Mitwirkungspflichten.

2. Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er der Aufforderung zur Vorlage weiterer Unterlagen nicht habe nachkommen müssen, weil ihm bereits kein Verstoß gegen die Düngeverordnung anzulasten sei. Hiermit kann der Kläger nicht durchdringen.

a. Die Prüf- und Kontrollkompetenz der Behörde i.S.d. Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. § 31 Abs. 1 InVeKoSV steht entgegen der Ansicht des Klägers keineswegs unter der Bedingung, dass dem Betriebsinhaber zuvor ein Verstoß gegen die sogenannten Cross-Compliance-Vorschriften – hier in Gestalt eines Verstoßes gegen das Aufbringungsverbot und die Sperrfristregelung der Düngeverordnung – nachgewiesen wurde. Die Kontrollen erfolgen im Rahmen der Prüfung der Beihilfeberechtigung und können anlassbezogen erfolgen, müssen es jedoch nicht. Die Prüfkompetenz der Kontrolleure aus § 31 Abs. 1 InVeKoSV umfasst ein antragsbezogenes Einsichtsrechts bei gleichzeitiger Verpflichtung des Antragstellers zur Vorlage. Hierbei ist zu sehen, dass die Behörde sich nicht im Rahmen der Eingriffsverwaltung, sondern auf dem Feld der Leistungsverwaltung bewegt; begehrt jemand eine staatliche Leistung, ist er zur Mitwirkung verpflichtet, andernfalls bleibt ihm die Leistung versagt.

b. Selbst wenn man mit dem Kläger davon ausgehen würde, dass die spezifischen Vorlagepflichten nur dann hätten begründet werden können, wenn er zuvor einen Verstoß gegen die Cross-Compliance-Vorschriften begangen hat, ergäbe sich nichts zu seinen Gunsten. Denn der Kläger hat nach der Überzeugung des Gerichts am 26.01.2017 jedenfalls unter Verstoß gegen die Vorgaben der Düngeverordnung a.F. nitrathaltige Düngemittel auf nicht aufnahmefähigem Boden ausgebracht und damit gegen die Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen.

Nach Art 93 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1306/13 umfassen die in Anhang II der Verordnung aufgeführten Cross-Compliance-Vorschriften u.a. die Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Unionsrecht (kurz: GAB). In dem Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ist für den Bereich „Umweltschutz, Klimawandel, guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen“ für den Hauptgegenstand „Wasser“ als Grundanforderung an die Betriebsführung die Einhaltung der Vorgaben der Art. 4 und 5 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375 vom 31.12.1991, S. 1, kurz: Nitratrichtlinie) vorgegeben (Grundanforderungen an die Betriebsführung 1, kurz: GAB 1).

Nach Art. 4 Abs. 1 lit. a der Nitratrichtlinie stellen die Mitgliedstaaten Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft nach Maßgabe dieser Richtlinie auf.6 Diese Vorgabe hat die Bundesrepublik Deutschland erstmals im Jahr 1996 durch die Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung) in Bundesrecht umgesetzt.7 Daneben enthält das Düngegesetz Vorgaben zur guten fachlichen Praxis beim Düngen und zugleich die Ermächtigung für das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft zum Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung, die im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit und mit Zustimmung des Bundesrates ergehen kann; diese Ermächtigungsnorm betrifft die bereits zuvor bestehende Düngeverordnung.8

Da sich der streitige Vorgang am 26.01.2017 – damit vor dem Inkrafttreten der Neufassung der Düngeverordnung vom 26.05.2017 (BGBl. I S. 1305) –9 ereignet hat, sind vorliegend die Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung – DüV) vom 27. Februar 2007 (BGBl. I S. 221) in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung durch Artikel 5 Absatz 36 des Gesetzes vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212), folgend: DÜV a.F., sowie das Düngegesetz vom 9. Januar 2009 (BGBl. I S. 54, 136) in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung durch Art. 370 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I 1474), folgend: Düngegesetz a.F., einschlägig.

Der Kläger hat durch das Aufbringen des Düngemittels am 26.01.2017 gegen das Aufbringungsverbot aus § 3 Abs. 5 DüV a.F. und damit gegen die Nitratrichtlinie verstoßen.

Nach § 3 Abs. 5 Satz 1 DÜV a.F. darf das Aufbringen von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln mit wesentlichen Nährstoffgehalten an Stickstoff oder Phosphat nicht erfolgen, wenn der Boden überschwemmt, wassergesättigt, gefroren oder durchgängig höher als fünf Zentimeter mit Schnee bedeckt ist.

Bei dem hier aufgetragenen Material handelt es sich nach dem Vortrag des Klägers um die sogenannte Schwimmschicht auf der Gülle. Gülle ist nach § 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Nr. 4 Düngegesetz a.F. ein Düngemittel in Gestalt von sogenanntem Wirtschaftsdünger und unterfällt damit dem Aufbringungsverbot aus § 3 Abs. 5 Satz 1 DÜV a.F.; entsprechendes gilt für Festmist, vgl. § 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Nr. 3 Düngegesetz a.F.

Entgegen dem klägerischen Vortrag geht das Gericht basierend auf den Feststellungen des Deutschen Wetterdienstes davon aus, dass der Ackerboden, auf den das Düngemittel am 26.01.2017 aufgetragen worden ist, gefroren war. Nach § 2 Nr. 12 DüV a.F. handelt es sich um gefrorenen Boden, wenn der Boden durchgängig gefroren ist und im Verlauf des Tages nicht oberflächig auftaut.

Der Kläger kann sich nicht Erfolg darauf berufen, dass die „örtlichen Gegebenheiten [...] sich regelmäßig erheblich“ unterscheiden und der gedüngte Boden zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht gefroren gewesen sei.

Ausweislich der durch den Deutschen Wetterdienst am 26.01.2017 für die Wetterstation N erfassten Daten war der Boden an diesem Tag bis in eine Tiefe von 23 cm gefroren, wobei tagsüber keine Auftauschicht zu verzeichnen war. Eine entsprechende Prognose wurde auch für die Folgetage aufgestellt. Die Messstation N liegt zwar Luftlinie rund 10 km von dem streitgegenständlichen Ackerland des Klägers entfernt. Die in der Verwaltungsakte enthaltenen Lichtbilder vom 27.01.2017 zeigen allerdings, dass der durch den Kläger bewirtschaftete Ackerboden teilweise mit Schnee bedeckt war und sich Eisschichten auf der Fläche zeigten.10 Ferner hat der Deutsche Wetterdienst auf der Deutschlandkarte „Frosteindringtiefe unbewachsener Boden mittags 26.01.2017“ für das gesamte Saarland eine Frosteindringtiefe von mehr als 20 cm verzeichnet.11 Das Gericht hat keinen Anlass an der Richtigkeit der Werte des Deutschen Wetterdienstes zu zweifeln. Im Übrigen war der Beklagte im Hinblick auf diese eindeutigen Werte, die sich nicht annähernd an der Grenze zum Taupunkt befanden, nicht verpflichtet, vor Ort weitere Feststellungen zur Frosteindringtiefe vorzunehmen.

Durfte der Kläger demnach aufgrund des Ausbringungsverbotes nach § 3 Abs. 5 Satz 1 DÜV a.F. am 26.01.2017 keinerlei Düngemittel aufbringen, kann vorliegend dahinstehen, ob das streitgegenständliche Material tatsächlich einen Trockensubstanzgehalt von mehr als 25 vom Hundert hatte – der Trockensubstanzgehalt von mehr als 15 vom Hundert grenzt Festmist von Gülle ab (vgl. § 2 Satz 1 Nr. 3. und 4 Düngegesetz a.F ) –; der Kläger durfte auf gefrorenem Boden weder Gülle noch Festmist auftragen. Bereits dieser Vorgang begründet einen Cross-Compliance-Verstoß.

3. Überdies ist die Kürzung der Direktzahlung im Umfang von 15 Prozent nicht zu Lasten des Klägers rechtswidrig.

An dieser Stelle weist das Gericht darauf hin, dass ein Verstoß gegen die Mitwirkungspflichten nach Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 i.V.m. § 31 InVeKoSV nach dem Wortlaut des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) 1306/2013 – insoweit heißt es: „ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag [wird] abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert“ – grundsätzlich eine gänzliche Versagung der Beihilfe begründen kann. Vorliegend hat der Beklagte den Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht angesichts des Umstandes, dass der Kläger zumindest den angeforderten Nährstoffvergleich 2016 vorgelegt hat, zu dessen Gunsten nicht als vollständige Verweigerung, die zu einer gänzlichen Versagung der Antrags geführt hätte, eingestuft.12 Jedenfalls ist es aber nicht zum Nachteil des Klägers zu beanstanden, wenn der Beklagte den Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht zugleich als Cross-Compliance-Verstoß wertet und folgend eine Kürzung der Direktzahlung in Höhe von 15 Prozent vornimmt.

Rechtsgrundlage für die Kürzung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten wegen eines sogenannten Cross-Compliance-Verstoßes ist Art. 91 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Art. 97 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013.13

Nach Art. 91 Abs. 1 VO (EU) 1306/2013 wird gegen einen in Art. 92 VO (EU) Nr. 1306/2013 genannten Begünstigten eine Verwaltungssanktion verhängt, wenn er die Cross-Compliance-Vorschriften nicht erfüllt.

Die Verwaltungssanktion wird gemäß Art. 97 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 verhängt, wenn ein Begünstigter, der den Beihilfe- oder den Zahlungsantrag in einem bestimmten Kalenderjahr gestellt hat, die Cross-Compliance-Vorschriften in dem betreffenden Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt und ihm dieser Verstoß unmittelbar anzulasten ist. Diese Voraussetzungen der Verwaltungssanktion wegen eines Cross-Compliance-Verstoßes sind im Fall des Klägers gegeben.

a. Der Kläger ist Begünstigter i.S.d. Art. 92 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013.

Nach Art. 92 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 gilt Art. 91 Abs. 1 VO (EU) 1306/2013 u.a. für Begünstigte, die Direktzahlungen gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erhalten. Der persönliche Anwendungsbereich dieser Norm ist für den Kläger eröffnet, weil er Direktzahlungen gemäß Art. 48 ff. der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in Form der Ausgleichzulage in benachteiligten Gebieten erhält.

b. Der Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht ist zugleich ein Verstoß gegen die Cross Compliance Vorschriften, der dem Kläger anzulasten ist (vgl. aa). Die sodann erfolgte Kürzung der Direktzahlungen in Höhe von 15 Prozent ist nicht zu beanstanden (vgl. bb).

aa. Der Kläger hat gegen die sogenannten Cross Compliance Vorschriften verstoßen, weil er seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen ist.

In Bezug auf die Einhaltung der Vorgaben der Nitratrichtlinie (vgl. GAB 1, Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013) – die Gegenstand der Cross-Compliance-Vorschriften sind – kann hinsichtlich der Vor-Ort-Kontrolle und der der diesbezüglichen Mitwirkungspflichten der Betriebsinhaber auf die Kontrollbefugnisse der Behörden nach dem Düngegesetz zurückgegriffen werden.

Gemäß § 12 Abs. 1 DüngeG a.F. obliegt die Überwachung der Einhaltung der düngerechtlichen Vorschriften den nach Landesrecht zuständigen Behörden. Diese Überwachung erfolgt regelmäßig durch Kontrollen vor Ort zum Beispiel als Anwendungskontrollen bei der Durchführung der Düngung auf dem Feld oder im Betrieb durch Prüfung der Bücher und Aufzeichnungen. Diese Kontrollen können anlassbezogen (Anzeigen Dritter, Beobachtungen der zuständigen Behörden) oder verdachtsunabhängig erfolgen. Nach § 12 Abs. 3 i.V.m Abs. 4 S. 2 DüngeG a.F. sind natürliche und juristische Personen zur Auskunftserteilung und Unterstützung gegenüber der zuständigen Behörde verpflichtet.14

Dadurch, dass der Kläger die angeforderten Unterlagen, die die Kontrolleure des Beklagten zur Prüfung der Stickstoffangaben und der Einhaltung der Vorgaben aus der Nitratrichtlinie benötigt haben, nicht vorgelegt hat, hat er gegen seine Mitwirkungspflichten verstoßen und zugleich einen Cross-Compliance-Verstoß begangen.

bb. Der Umfang der Kürzung, vorliegend 15 Prozent, ist nicht zu beanstanden.

Nach Art. 99 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) 1306/2013 wird zur Anwendung der Verwaltungssanktion im Rahmen der Cross-Compliance-Vorschriften der Gesamtbetrag der Zahlungen, der dem betroffenen Begünstigten gewährt wurde bzw. zu gewähren ist, für die Beihilfeanträge, die er in dem Kalenderjahr, in dem der Verstoß festgestellt wurde, eingereicht hat oder einreichen wird, gekürzt oder gestrichen.

Bei der Berechnung dieser Kürzungen und Ausschlüsse werden gemäß Art. 99 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) 1306/2013 Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten der Verstöße sowie die Kriterien nach Art. 99 Abs. 2, 3 und 4 VO (EU) 1306/2013 berücksichtigt. Nach Art. 99 Abs. 2 Satz 1 VO (EU) 1306/2013 beträgt die Kürzung bei einem Verstoß aufgrund von Fahrlässigkeit höchstens 5 Prozent, im Wiederholungsfall höchstens 15 Prozent. Bei vorsätzlichen Verstößen beträgt die Kürzung gemäß Art. 99 Abs. 3 VO (EU) 1306/2013 grundsätzlich nicht weniger als 20 Prozent und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten.

In Ergänzung hierzu bestimmt Art. 40 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance, dass der Gesamtbetrag der Direktzahlung in der Regel um 20 Prozent zu kürzen ist, wenn der festgestellte Verstoß vom Begünstigten vorsätzlich begangen worden ist, wobei die Zahlstelle jedoch auf der Grundlage des bewertenden Teils des Kontrollberichts, in dem die zuständige Kontrollbehörde die Bedeutung der Verstöße bewertet, und unter Berücksichtigung der allgemeinen Bewertungskriterien beschließen kann, den genannten Prozentsatz auf nicht weniger als 15 Prozent des genannten Gesamtbetrags zu verringern oder auf bis zu 100 Prozent dieses Betrags zu erhöhen.

Hieran gemessen erweist sich der durch den Beklagten vorgenommene Abschlag von 15 Prozent als rechtmäßig.

4. Nach alledem kann dahinstehen, ob dem Kläger neben dem Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht ein weiterer Cross-Compliance-Verstoß in Gestalt eines Verstoßes gegen die Sperrzeitregelung nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 DüV a.F. i.V.m. der Nitratrichtlinie vorzuwerfen ist und mit welchem prozentualen Abschlag ein solcher Verstoß sowie der Verstoß gegen § 3 Abs. 5 DüV a.F. nach den Cross-Compliance-Regelungen zu bewerten ist.

Insoweit ist festzustellen, dass der Beklagte diesen Verstößen weder in dem vorläufigen Bescheid vom 15.12.2017 noch in dem Schlussbescheid vom 11.04.2018 eigenständiges Gewicht bei der Kürzung beigemessen hat. So hat der Beklagte den Kläger bereits mit Schreiben vom 12.12.2017 sowie 15.01.2018 darauf hingewiesen, dass die Vorenthaltung der angeforderten Belege zur Gärrestabgabe und Gärrestaufnahme für sich allein als vorsätzlicher Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht gewertet werde, der mit einer Cross-Compliance Kürzung von 15 Prozent belegt werde. Entsprechendes wurde in dem vorläufigen Bescheid vom 15.12.2017 sowie dem Schlussbescheid vom 11.04.2018 umgesetzt; diese Wertung hat der Beklagte auch im Rahmen seiner Klageerwiderung nochmals bestätigt. Fielen demnach die weiter streitigen Cross-Compliance-Verstöße in der prozentualen Kürzung nicht ins Gewicht, können weitere diesbezügliche Feststellungen unterbleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Für eine Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO besteht kein Anlass.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 1.054,83 Euro festgesetzt.