Oberverwaltungsgericht NRW, 19. Senat — 19 A 2173/22

Die am 00. März 0000 geborene Klägerin begehrt die Übernahme von Schüler­fahrkosten für das Schuljahr 2019/2020, in dem sie Schülerin im zweiten Jahr der Qualifikationsphase der gymnasialen Oberstufe gewesen ist. Sie wurde auf An­trag ihrer Eltern zum Schuljahr 2012/2013 in die 5. Klasse des 5,4 km von ihrem Wohnort gelegenen Y. Gymnasiums aufgenommen, das sie im achtjäh­rigen Bil­dungsgang bis zum Erwerb der Allgemeinen Hochschulreife besuchte. Dort be­legte sie ab Klasse 5 Englisch als erste und ab Klasse 6 bis einschließlich Klas­se 9 Französisch als zweite Fremdsprache und von Klasse 10 bis einschließ­lich Klasse 12 Spanisch als neu einsetzende Fremdsprache. Neben Spanisch belegte sie in der gymnasialen Oberstufe kein weiteres Fach, das als neuntes Pflichtfach gemäß § 8 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 11 Abs. 5 der Verordnung über den Bildungs­gang und die Abiturprüfung in der gymnasialen Oberstufe (APO‑GOSt) in Be­tracht gekommen wäre.

Einen unmittelbar nach der Schulaufnahme für das Schuljahr 2012/2013 gestell­ten Antrag auf Übernahme von Schülerfahrkosten lehnte die Beklagte zunächst ab, weil nächstgelegene Schule im Sinn von § 9 Abs. 1 der Verordnung zur Aus­führung des § 97 Abs. 4 Schulgesetz (Schülerfahrkostenverordnung - SchfkVO NRW) für die Klägerin das unterhalb der maßgeblichen Entfernungsgrenze von 3,5 km liegende A.-Gymnasium sei. Hiergegen wandte die Mutter der Kläge­rin ein, nur das Y. Gymnasium biete Türkischunterricht in der Sekundar­stufe I an und für sie habe eine muttersprachliche Ausbildung ihres Kindes einen hohen Wert. Daraufhin erkannte die Beklagte mit Änderungsbescheid vom 12. November 2012 das Y. Gymnasium als außerschulischen Unter­richtsort für den mutter­sprachlichen Unterricht an (§ 8 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO NRW) und bewilligte für das Schuljahr 2012/2013 unter Ablehnung im Übrigen die Übernahme von zwei Hin- und Rückfahrten je Woche zum Türkischunterricht am Y. Gymnasium.

Für die nachfolgenden vier Schuljahre stellte die Klägerin keine Anträge auf Übernahme von Schülerfahrkosten.

Mit Bescheid vom 27. September 2017 lehnte die Beklagte den von der Mutter der Klägerin gestellten Antrag auf Übernahme der Fahrkosten für den Besuch der Einführungsphase der gymnasialen Oberstufe (Klasse 10) im Schuljahr 2017/ 2018 wiederum mit der Begründung ab, dass nächstgelegene Schule für die Klä­gerin das A.-Gymnasium sei. In dem hiergegen von der Mutter der Klägerin ge­führten Klageverfahren (VG Arnsberg: Az. 12 K 9045/17) berief sie sich auf ei­nem Besuch des A.-Gymnasium entgegenstehende schulorganisa­torische Grün­de. Mit Eintritt der Klägerin in die gymnasiale Oberstufe habe sie Franzö­sisch abgewählt und Spanisch als neu einsetzende Fremdsprache ge­wählt. Ein Wech­sel auf das A.-Gymnasium gefährde daher ihren Abschluss, weil dort kein Spa­nischunterricht angeboten werde, die APO‑GOSt aber eine wei­tere Fremdspra­che verlange. Der Rechtsstreit endete nach Abschluss eines außerge­richtlichen Vergleichs durch übereinstimmende Erledigungserklärungen. In dem Vergleich stellten die Beteiligten unstreitig, dass die Mutter der Klägerin keinen Anspruch auf Erstattung von Schülerfahrkosten für das Schuljahr 2017/2018 ha­be. Die Be­klagte erklärte sich allerdings unter der Voraussetzung einer positiven Stellung­nahme des Ministeriums für Schule und Bildung des Lan­des Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Schulministerium) und einer Änderung der Sach- und Rechtslage bereit, die Schülerfahrkosten für die Schuljahre 2018/2019 und 2019/ 2020 zu übernehmen. In seinem Erlass vom 8. April 2019 teilte das Schulministe­rium mit, § 9 Abs. 8 Satz 2 SchfkVO NRW sei durch die Zweite Verord­nung zur Änderung der Schülerfahrkostenverordnung vom 22. April 2012 (GV. NRW. S. 166) mit Blick auf die Rechtsprechung des erkennenden Se­nats im Ur­teil vom 25. November 2010 ‑ 19 A 2035/09 ‑ geändert worden. Schü­ler einer über der Entfernungsgrenze liegenden nicht nächstgelegenen Schule sollten nunmehr nicht allein durch den Eintritt in die gymnasiale Oberstufe einen An­spruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten erhalten. Darüber hinaus sei in jedem Einzel­fall zu prüfen, ob ein Schulwechsel die Ausbildung wesentlich beein­trächtige.

Für das streitgegenständliche Schuljahr 2019/2020, in dem die Klägerin Schülerin im zweiten Jahr der Qualifikationsphase der gymnasialen Oberstufe (Klasse 12) war, beantragten die Eltern der Klägerin am 24. Juli 2019 die Übernahme von Schülerfahrkosten. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 5. Sep­tember 2019 ab. Nächstgelegene Schule für die Klägerin sei weiterhin das A.-Gymnasium. Abweichungen in Bezug auf Lerninhalte, Bildungsgang oder Schul­organisation begründeten keinen weiterreichenden Anspruch. Das gelte auch für die Wahl einer zweiten Fremdsprache, da das A.-Gymnasium Fran­zösisch anbie­te und es die freie Entscheidung der Klägerin gewesen sei, Spa­nisch zu wählen. Allein durch den Eintritt in die gymnasiale Oberstufe entstehe kein Anspruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten.

Am 2. Oktober 2019 hat die Mutter der Klägerin hiergegen im eigenen Namen Klage erhoben und zur Begründung im Kern ausgeführt: Einem Besuch des A.-Gymnasiums stünden schulorganisatorische Gründe im Sinn von § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW entgegen. Das A.-Gymnasium biete die von der Kläge­rin seit Ein­tritt in die gymnasiale Oberstufe neben Englisch einzig belegte Fremd­sprache Spanisch nicht an. Die Klägerin besuche die Abschlussklasse des Gym­nasiums und sei in der finalen Endphase ihrer Schullaufbahn.

Die Mutter der Klägerin hat erstinstanzlich beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 5. September 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Antrag vom 24. Juli 2019 posi­tiv zu bescheiden und die für das Schuljahr 2019/20 durch die Nut­zung öffentlicher Verkehrsmittel anfallenden Schülerfahrkosten der Tochter G. der Klägerin zu übernehmen.

Die Beklagte hat erstinstanzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie sich unter Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Verwal­tungsverfahren auf den Inhalt einer weiteren Stellungnahme des Schulministeri­ums vom 18. Juli 2022 sowie die Rechtsauffassung des erkennenden Senats im Beschluss vom 24. Juni 2022 (Az. 19 A 2748/19) gestützt. Der Verordnungsgeber habe § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 2 SchfkVO NRW dahingehend neugefasst, dass schulorganisatorische Gründe im Sinne des Absatzes 1 auch bei einem Umzug nach Eintritt in die gymnasiale Oberstufe vorliegen, sofern die bisherige Schule weiterhin besucht wird. Durch das Einfügen der Worte "bei einem Umzug" sei eine eng begrenzte Ausnahme von dem Grundsatz nach § 4 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO NRW normiert worden mit der Folge, dass für die Beurteilung des schü­lerfahrkostenrechtlichen Übernahmeanspruchs die Sach- und Rechtslage im Be­willigungszeitraum maßgeblich sei. Soweit es um die für § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 2 SchfkVO NRW nunmehr maßgebliche Frage gehe, ob die Schülerin oder der Schüler eine durch einen Schulwechsel nach Eintritt in die gymnasiale Oberstufe etwa drohende wesentliche Beeinträchtigung der Ausbildung durch einen Schul­wechsel vor Eintritt in die gymnasiale Oberstufe habe vermeiden können, liege darin zugleich die materiell-rechtliche Entscheidung des Verordnungsgebers, dass auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zu diesem Zeitpunkt ab­zustellen ist, also auf die Sach- und Rechtslage im spätesten möglichen Zeit­punkt für einen Schulwechsel vor Eintritt in die gymnasiale Oberstufe. Eine we­sentliche Beeinträchtigung der Ausbildung der Klägerin wäre vermeidbar gewe­sen, weil ihren Eltern seit der Aufnahme der Klägerin in die Klasse 5 des Y. Gymnasiums das Nichtvorliegen der Anspruchsvoraussetzungen be­kannt gewe­sen sei und ein Wechsel der Klägerin auf das A.-Gymnasium als nächstgelegene Schule vor Eintritt in die Oberstufe möglich gewesen wäre. Das "Aussitzen" auf einer nicht nächstgelegenen Schule bis zur Abschlussklasse mit dem Ziel, doch noch einen Anspruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten zu erhalten, ent­spreche nicht den Regelungen der Schülerfahrkostenverordnung.

Mit Urteil vom 16. September 2022 hat das Verwaltungsgericht der Klage statt­gegeben und in den Entscheidungsgründen ausgeführt: Die Mutter der Klägerin habe für das Schuljahr 2019/2020 gemäß § 97 Abs. 1 SchulG NRW und § 2 Abs. 1, §§ 5 ff. SchfkVO NRW einen Anspruch auf Übernahme von Schülerfahr­kosten der Klägerin für den Besuch des Y. Gymnasiums, weil der Schul­weg mit 5,4 km die für Schüler der Sekundarstufe II nach § 5 Abs. 2 SchfkVO NRW maß­gebliche Entfernungsgrenze von 5 km überschreite. Einem Besuch des nächstge­legenen A.-Gymnasiums stünden schulorganisatorische Gründe gemäß § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 1 SchfkVO NRW und § 9 Abs. 8 Satz 1 SchfkVO NRW entge­gen. Ein Wechsel sei der Klägerin im Sinn von § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 1 SchfkVO NRW wegen der Fremdsprachenfolge der bisher besuch­ten Schule nicht möglich gewesen. Sie sei gemäß § 8 Abs. 2 und § 11 Abs. 2 Nr. 3 der APO‑GOSt ver­pflichtet gewesen, bis zum Ende der Qualifikationsphase zwei Fremdsprachen zu belegen. Als zweite Fremdsprache sei nur noch die seit der Einführungsphase neu belegte Fremdsprache Spanisch in Betracht gekom­men, die das nächstgele­gene A.-Gymnasium nicht angeboten habe. Maß­geblich sei insoweit allein die Sach- und Rechtslage im Bewilligungszeitraum des Schul­jahres 2019/2020. Das OVG NRW habe mit Beschluss vom 24. Juni 2022 (19 A 2748/19) nur für § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 2 SchfkVO NRW eine eng begrenzte Ausnahme von der grundsätzlichen Maßgeblichkeit des Bewilligungszeitraums angenommen, die entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten nicht auf die erste Alternative des § 9 Abs. 8 Satz 2 SchfkVO NRW auszudehnen sei. Unab­hängig davon hätten einem Besuch des A.-Gymnasium auch schulorganisa­torische Gründe gemäß § 9 Abs. 8 Satz 1 SchfkVO NRW entgegengestanden, weil die Klägerin im Schul­jahr 2019/2020 die Abschlussklasse des Gymnasiums besucht habe.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte am 26. Oktober 2022 die vom Verwaltungs­gericht zuvor zugelassene Berufung eingelegt.

Zu deren Begründung macht sie geltend: Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei für die Frage einer wesentlichen Beeinträchtigung der Ausbildung die Sach- und Rechtslage zu dem spätestens möglichen Zeitpunkt für einen Schulwechsel vor Eintritt in die gymnasiale Oberstufe maßgeblich. Nach der Intention des Verordnungsgebers sei der Aspekt der Vermeidbarkeit auch bei der Anwendung des § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 1 SchfkVO NRW zu berücksichtigen. Ansonsten würden letztlich persönliche Vorlieben in der Fremdsprachenwahl zur Bestimmung der nächstgelegenen Schule herangezogen. Das sei nicht Sinn und Zweck der Schülerfahrkosten­verordnung, die "nur" das Recht auf Bildung reali­sieren solle, indem sie eine Fahrkostenerstattung zu der Schule mit dem ge­wünschten Bildungsabschluss ermögliche. Da auf den Sach- und Rechtsstand vor Eintritt in die gymnasiale Oberstufe abzustellen sei, sei auch unerheblich, dass die Klägerin im Bewilligungszeitraum in der Abschlussklasse gewesen sei. Das Verhalten der Klägerin verstoße zudem gegen den Grundsatz von Treu und Glauben und sei rechtsmissbräuchlich. Ihre Eltern hätten bereits seit Beginn des fünften Schuljahres Kenntnis davon gehabt, dass ihre Tochter nicht die nächst­gelegene Schule besuche, aber einen zu diesem Zeitpunkt unproblematisch zu­mutbaren Schulwechsel nicht gewollt.

Die Klägerin ist auf den rechtlichen Hinweis des Senats am 24. Juni 2025 statt ihrer Mutter in das Verfahren eingetreten. Die Beklagte hat der subjektiven Kla­geänderung zugestimmt.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (4 Hefte) Bezug genommen.

Der Klägerinnenwechsel im Berufungsverfahren ist gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Beklagte hat der subjektiven Klageänderung zu­gestimmt. Sie ist zudem sachdienlich, weil der Klägerinnenwechsel den Beteilig­ten unter Beibehaltung desselben Streitstoffs die endgültige Klärung des Rechts­streits in der Sache ermöglicht. Die Sachdienlichkeit folgt aus dem Umstand, dass der Senat seine noch im Beschluss vom 24. Juni 2022 in anderer Beset­zung vertretene Rechtsauffassung einer auch den Eltern der Schülerin oder des Schülers zustehenden Anspruchsinhaberschaft,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juni 2022 ‑ 19 A 2748/19 ‑ juris Rn. 22 bis 24 m. w. N.,

nicht mehr aufrechterhält und nur die Schülerin oder den Schüler als Anspruchs­berechtigte(n) ansieht. Der Klägerin war daher aus prozessökonomischen Grün­den die Möglichkeit zu eröffnen, den von ihrer Mutter begonnenen Rechtsstreit selbst fortzusetzen.

Die zulässige Berufung der Beklagten hat in der Sache keinen Erfolg. Das Ver­waltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die nach § 42 Abs. 1 VwGO statthafte und auch ansonsten zulässige Verpflichtungsklage der Klägerin ist begründet.

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Übernahme der für ihren Besuch des Y. Gymnasiums im Schuljahr 2019/2020 entstandenen Schülerfahrkosten aus § 97 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW i. V. m. §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 5 ff. SchfkVO NRW.

Nach § 97 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW werden u. a. Schülerinnen und Schülern der allgemein bildenden Schulen gemäß §§ 11, 14 bis 18 die Kosten erstattet, die für ihre wirtschaftlichste Beförderung zur Schule und zurück notwendig entste­hen. Was notwendige Kosten sind, bestimmt das Ministerium im Einvernehmen mit dem für Kommunales zuständigen Ministerium, dem für Finanzen zuständi­gen Ministerium und dem für Verkehr zuständigen Ministerium durch Rechtsver­ordnung (vgl. § 97 Abs. 4 Nr. 2 SchulG NRW). Hierbei ist ihm durch § 97 SchulG NRW ein weiter Regelungsspielraum eingeräumt, der in den Festlegungen der Schülerfahrkostenverordnung – SchfkVO ‑ seinen Niederschlag gefunden hat.

Maßgeblich ist vorliegend die Schülerfahrkostenverordnung vom 16. April 2005 (GV. NRW 2005, S. 420) in der vom 30. Juli 2016 bis 12. Juni 2020 gültigen Fas­sung (GV. NRW 2016, S. 632) sowie in der vom 13. Juni 2020 bis zum 1. Juli 2021 gültigen Fassung (GV. NRW 2020, S. 386). Denn es ist nach § 4 Abs. 2 SchfkVO auf die Sach- und Rechtslage im Verlauf des gesamten Bewilligungs­zeitraums abzustellen, hier das Schuljahr 2019/2020 (1. August 2019 bis 31. Juli 2020).

Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 SchfkVO NRW haben Anspruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten nach dieser Verordnung Schülerinnen und Schüler mit Wohn­sitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen für den Besuch der in § 97 Abs. 1 und 2 SchulG NRW bezeichneten Schulformen bis zu einem Höchstbetrag von monatlich 100 Euro, gegebenenfalls vermindert um den vom Schulträger nach Absatz 3 festgesetzten Eigenanteil.

Anspruchsberechtigt sind allein die betroffenen Schülerinnen und Schülern.

Das ergibt sich aus dem eindeutigen Wortlaut von § 97 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW, § 2 Abs. 1 Satz 1 SchfkVO NRW. Gemäß § 97 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW werden die Beförderungskosten "den Schülerinnen und Schülern" erstattet. § 2 Abs. 1 Satz 1 SchfkVO NRW weist den Anspruch auf Übernahme von Schüler­fahrkosten ebenfalls den "Schülerinnen und Schülern" zu. Weder die sonstigen Bestimmungen der Schülerfahrkostenverordnung noch das SchulG NRW geben Anlass zu der Annahme, entgegen dieser klaren Formulierung verleihe § 2 Abs. 1 Satz 1 SchfKVO NRW neben den Schülerinnen und Schülern auch anderen Per­sonen, insbesondere den Eltern, ein eigenes subjektives Recht. Insoweit weicht die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen von Bestimmungen anderer Bundesländer ab, die anders als das nordrhein-westfälische Recht ausdrücklich eine An­spruchs­berechtigung auch der Eltern oder Erziehungsberechtigten enthalten (vgl. etwa § 4 Abs. 3 des Thüringer Gesetzes über die Finanzierung von Schulen, § 161 Abs. 8 des Hessischen Schulgesetzes oder § 114 Abs. 1 Satz 2 des Nie­dersächsischen Schulgesetzes).

Ein eigener Anspruch sorgeberechtigter Eltern auf Übernahme von Schüler­fahrkosten folgt auch nicht aus dem elterlichen Erziehungsrecht nach Art. 6 Abs. 2 GG. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass auch dann kein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 6 Abs. 2 GG vorliegt, wenn sich für Eltern aus Vor­schriften über die kostenfreie Schülerbeförderung bzw. Erstattung von Schulweg­kosten Zielkonflikte zwischen finanziellen Interessen und schulischen Präferen­zen auftun. Die landesrechtlichen Bestimmungen zur Übernahme von Schüler­fahrkosten sind nicht auf eine mittelbare Lenkung von Schulwahlentscheidungen gerichtet; entsprechende Anreize wären als rein tatsächliche Reflexwirkung ein­zustufen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 2013 ‑ 6 B 33.13 ‑ juris Rn. 11.

An der bisherigen Rechtsauffassung,

vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juni 2022 ‑ 19 A 2748/19 ‑ juris Rn. 22 bis 24, vom 19. Oktober 2000 ‑ 19 E 113/00 ‑ juris Rn. 4 bis 10,

hält der Senat nicht weiter fest. Nach dieser Rechtsprechung stand der Anspruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten nicht nur dem minderjährigen Schüler, sondern auch seinen Eltern zu; letztere waren auch nach Eintritt der Volljährigkeit des Schülers weiter befugt, den Anspruch in eigenem Namen klageweise geltend zu machen. Sie beruht auf den bis 1998 geltenden Vorgängerregelungen des § 2 Abs. 1 SchfKVO NRW.

Vgl. bereits § 8a Schulfinanzgesetz von 1968 (GVBl., S. 38) und § 7 SchulFG vom 17. April 1970 (GVBl., S. 288), nebst Ausführungs­verordnung (GVBl., S. 294).

In § 2 ‑ und auch den weiteren Vorschriften ‑ der Verordnung zur Ausführung des § 7 Schulfinanzgesetz vom 30. April 1970 (GV. NW., S. 294) war der Anspruch auf Schülerfahrkosten noch nicht geregelt. § 2 lautete nur:

"Schulen im Sinne von § 7 Abs. 2 des Schulfinanzgesetzes sind die öffent­lichen, allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen, soweit sie nicht unter § 4 Abs. 4 des Schulverwaltungsgesetzes fallen, mit Ausnahme der Bezirksfachklassen an Berufsschulen."

In § 2 Abs. 1 der Ausführungsverordnung zum Schulfinanzgesetz vom 24. März 1980 (GVBl. 1980, S. 468) war erstmals geregelt, dass der "Anspruch auf Über­nahme von Schülerfahrkosten besteht":

"Anspruch auf Übernahme von Schülerfahr­kosten besteht nach dieser Verordnung für den Besuch der öffentlichen allgemeinbildenden und be­rufsbildenden Schulen (§§ 4, 4b SchVG), der Fachschulen und der Höhe­ren Fachschulen (§ 4a SchVG)."

Diese Bestimmung nannte ebenso wie die Vorgängerregelungen keine An­spruchsberechtigten, weshalb die mit Schülerfahrkostenrecht befassten Kam­mern und Senate,

vgl. etwa bereits: OVG NRW, Urteil vom 14. August 1979 ‑ VIII A 1716/77 ‑ juris Rn. 20,

davon ausgingen, dass auch Erziehungsberechtigte unter bestimmten Voraus­setzungen einen Rechtsanspruch aus § 2 Abs. 1 SchfkVO NRW besitzen konn­ten, sofern sie mit eigenen Mitteln die Kosten der Schülerbeförderung für ihr Kind trugen. Mit Inkrafttreten der Neufassung des § 2 Abs. 1 Satz 1 SchfkVO NRW ist dieser Rechtsauffassung jedoch die Grundlage entzogen.

Die Voraussetzungen für einen damit allein der Klägerin zustehenden Anspruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten für das Schuljahr 2019/2020 nach § 2 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, § 7 Abs. 1 Satz 1, § 9 Abs. 1 und Abs. 8 SchfkVO NRW liegen vor. Gemäß § 5 Abs. 1 SchfkVO NRW sind Schülerfahrkosten die notwendigen Kosten für die Beförderung von Schülerinnen und Schülern. Fahrkosten entstehen nach Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift unter anderem notwendig, wenn der Schulweg nach § 7 Abs. 1 SchfkVO NRW in der einfachen Entfernung für die Schülerin oder den Schüler in der Sekundarstufe II mehr als 5 km beträgt. Schulweg in diesem Sinn ist der kürzeste Weg (Fußweg) zwischen der Wohnung der Schülerin oder des Schülers und der nächstgelege­nen Schule (§ 7 Abs. 1 Satz 1 SchfkVO NRW). Nächstgelegene Schule ist ne­ben weiteren die Schule der gewählten Schulform, die mit dem geringsten Auf­wand an Kosten und einem zumutbaren Aufwand an Zeit erreicht werden kann und de­ren Besuch schulorganisatorische Gründe nicht entgegenstehen (§ 9 Abs. 1 SchfkVO NRW).

Schulorganisatorische Gründe im Sinn von § 9 Abs. 1 SchfkVO NRW sind alle diejenigen Maßnahmen und Umstände, die ein Schulträger oder Schulleiter im Rahmen seiner Organisationsbefugnisse zur Regelung des Schulbesuchs trifft oder verursacht. Dazu gehören insbesondere die Entscheidungen zur Bestim­mung der Aufnahmekapazität einer Schule wie etwa die Festlegung der Klassen­zahl und -frequenz sowie die Ablehnung eines Schulaufnahmeantrags bei einem Anmeldeüberhang. Unerheblich ist hingegen, wer die schulorganisatorischen Hinderungsgründe verschuldet oder zu vertreten hat, insbesondere ob die Eltern eine etwa festgelegte Anmeldefrist versäumt haben.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Juli 2016 ‑ 19 A 2538/13 ‑ juris Rn. 31 m. w. N.

Darüber hinaus stehen gemäß § 9 Abs. 8 Satz 1 SchfkVO NRW schulorganisato­rische Gründe im Sinne des Absatzes 1 dem Besuch der nächstgelegenen Schu­le auch dann entgegen, wenn ein damit verbundener Schulwechsel nach dem erreichten Stand der Schullaufbahn die Ausbildung wesentlich beeinträchtigen würde. Dies gilt nach § 9 Abs. 8 Satz 2 SchfkVO NRW insbesondere hinsichtlich der Fremdsprachenfolge der bisher besuchten Schule und bei einem Umzug nach Eintritt in die gymnasiale Oberstufe, sofern die bisherige Schule weiterhin besucht wird.

Dies vorausgesetzt sind die im Fall der Klägerin für den Besuch der Jahrgangs­stufe 12 des Y. Gymnasiums im Schuljahr 2019/2020 entstanden Fahr­kosten notwendig im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO NRW, weil der Schul­weg zu diesem mit etwa 5,4 km die maßgebliche Entfernungsgrenze von 5 km über­schritten hat.

Einem Besuch des für die Klägerin ‑ unstreitig ‑ unterhalb der Entfernungsgrenze von 5 km liegenden und damit nächstgelegenen A.-Gymnasiums standen schul­organisatorischen Gründe entgegen.

Offen bleiben kann, ob im Schuljahr 2019/2020 schulorganisatorische Gründe im Sinn von § 9 Abs. 1 SchfkVO NRW vorlagen, weil der Schulleiter des A.-Gymnasium einen Aufnahmeantrag der Klägerin schon deshalb hätte ablehnen müssen, weil sie den neunten Pflichtkurs (Spanisch), der von ihr in der Einfüh­rungsphase begonnen wurde und in der Qualifikationsphase fortgeführt werden musste (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt., § 11 Abs. 5 APO‑GOSt), am A.-Gymnasium nicht hätte belegen können, weil dort kein Spanischunterricht statt­fand. Denn jedenfalls lagen im Falle der Klägerin schulorganisatorische Gründe gemäß § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 1 und Satz 1 SchfkVO NRW vor, die einem Wech­sel auf das A.-Gymnasium entgegenstanden.

Auch für die Prüfung der Voraussetzungen von § 9 Abs. 8 Satz 1 und 2 SchfkVO NRW ist die Sach- und Rechtslage im Bewilligungszeitraum maßgeblich, d. h. der Zeitraum vom 1. August 2019 bis zum 31. Juli 2020, in dem sich die Klägerin im zweiten Jahr der Qualifikationsphase der gymnasialen Oberstufe befand.

Soweit der Senat in seiner früheren Besetzung im Beschluss vom 24. Juni 2022 ‑ 19 A 2748/19 ‑ die Rechtsauffassung vertreten hat, der Verordnungsgeber habe mit der am 1. August 2012 durch Art. 1 Nr. 2, Art. 2 Abs. 1 der Zweiten Verord­nung zur Änderung der Schülerfahrkostenverordnung vom 22. April 2012 (GV. NRW. S. 166) in Kraft getretenen Neufassung von § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 2 SchfkVO NRW zugleich eine Ausnahme von § 4 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO NRW normiert und damit einen teilweise abweichenden Entscheidungszeitpunkt für die "maßgebliche Frage […], ob die Schülerin und ihre Eltern eine durch einen Schulwechsel nach Eintritt in die gymnasiale Oberstufe etwa drohende wesentli­che Beeinträchtigung der Ausbildung durch einen Schulwechsel vor Eintritt in die gymnasiale Oberstufe vermeiden konnten" geschaffen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juni 2022 ‑ 19 A 2748/19 ‑ juris Rn. 36 ff.,

hält der Senat in der aktuellen Besetzung an dieser Rechtsauffassung nicht wei­ter fest. Schon deshalb scheidet auch die von der Beklagten gewollte Übertra­gung oder Ausdehnung der Grundsätze dieser Rechtsprechung auf § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 1 oder Satz 1 SchfkVO NRW aus.

Mit der Neufassung von § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 2 SchfkVO NRW durch Art. 1 Nr. 2, Art. 2 Abs. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Schülerfahrkostenver­ordnung vom 22. April 2012 (GV. NRW. S. 166) hat der Verordnungsgeber auf den Senatsbeschluss vom 25. November 2010 ‑ 19 A 2035/09 ‑ zu der Vorgän­gerfassung von § 9 Abs. 8 Satz 2 Var. 2 SchfkVO NRW "nach Eintritt in die gym­nasiale Oberstufe" reagiert, wonach der Eintritt in die Oberstufe nach der gene­rellen und eine Einzelfallprüfung ausschließenden Wertung des Verordnungsge­bers aus sich heraus einen Einschnitt in die fortgeschrittene Schullaufbahn dar­stelle, der schülerfahrkostenrechtlich einen Schulwechsel nicht als zumutbar er­scheinen lasse.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. November 2010 ‑ 19 A 2035/09 ‑ juris Rn. 14.

Indem der Verordnungsgeber der zweiten Tatbestandsalternative die Worte "bei einem Umzug" vorangestellt hat, hat er lediglich den Anwendungsbereich von § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 2 SchfkVO NRW eingeschränkt und bezüglich dieses Regel­beispiels festgelegt, dass ein Umzug in der gymnasialen Oberstufe generell und ohne Einzelfallprüfung dazu führt, dass der Wechsel auf die nächstgelegene Schule unzumutbar ist. Das hat das Schulministerium mit dem vorliegenden Er­lass vom 8. April 2019 nochmals bestätigt: Schüler, die nicht die nächstgelegene Schule besuchen, sollten nicht ‑ wie das Oberverwaltungsgericht auf Grundlage der bisherigen Regelung entschieden habe ‑ allein durch den Eintritt in die gym­nasiale Oberstufe einen Anspruch auf Schülerfahrkosten erhalten. Die beispiel­hafte Definition werde beschränkt auf den Fall, dass eine Schülerin oder ein Schüler nach Eintritt in die gymnasiale Oberstufe umziehe und die bisherige Schule weiterhin besuche. Darüber hinaus sei im Einzelfall zu prüfen, ob ein Schulwechsel die Ausbildung wesentlich beeinträchtigen würde.

Für eine darüber hinaus gehende Vermeidbarkeitsprüfung vor Eintritt in die gym­nasiale Oberstufe findet sich kein Anknüpfungspunkt. § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW stellt weder auf ein (Vor-)Verhalten der Schülerin oder des Schülers oder der El­tern ab noch lässt sich der Regelung ein Anhalt dafür entnehmen, dass für die Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen unterschiedliche Zeitpunkte in den Blick zu nehmen wären oder (nur) für diese Vorschrift eine Abweichung von dem Grundsatz der Maßgeblichkeit des Bewilligungszeitraums (§ 4 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO NRW) gelten könnte. Auch das Schulministerium hat in seiner Stellung­nahme vom 18. Juli 2022 keine tragfähige Begründung für seine Auslegung an­geführt, der Norm lasse sich die Intention des Verordnungsgebers entnehmen, Schulträger nicht mit Schülerfahrkosten für den Besuch nicht nächstgelegener Wunschschulen zu belasten.

Eine wohl auch vom Ministerium in Betracht gezogene teleologische Reduktion dergestalt, dass § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW "Wunschschulfälle" der vorliegenden Art nicht erfasse, weil sie nicht vom Willen des Verordnungsgebers erfasst sein sollten, scheidet aus. Eine Beschränkung der Norm auf ihren Sinn und Zweck setzt das Vorliegen einer "verdeckten" Regelungslücke voraus, die durch die Ein­schränkung geschlossen werden soll. Der Wortlaut müsste Sachverhalte erfas­sen, die dem erkennbaren Willen des Verordnungsgebers widersprechen. Nur dann kommt eine richterliche Rechtsfortbildung in diesem Sinne in Betracht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2025 ‑ 5 C 4.23 ‑ juris Rn. 28; Beschluss vom 30. April 2020 ‑ 1 WRB 1.19 ‑ juris Rn. 15.

Hat der Normgeber hingegen eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen ver­ändern oder durch eine eigene Lösung ersetzen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2025 ‑ 5 C 4.23 ‑ juris Rn. 28.

Davon ist hier schon deshalb auszugehen, weil dem Verordnungsgeber der weite und auch "Wunschschul-Fälle" erfassende Anwendungsbereich von § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW und die Wertungsinkonsistenz der Schülerfahrkostenver­ordnung seit Jahrzehnten bekannt ist und es ihm frei gestanden hätte, auf die hierzu ergangene unmissverständliche Rechtsprechung beim Erlass einer der Änderungsfassungen der SchfkVO NRW zu reagieren.

Der 16. Senat des erkennenden Gerichts hat bereits in seinem Urteil vom 20. Februar 1990 ‑ 16 A 507/89 ‑ festgestellt, dass der Verordnungsgeber den Regelungsbereich von § 9 Abs. 8 (damals noch Abs. 6) SchfkVO NRW nicht be­wusst eng gehalten habe. Die Regelung setze nach ihrem Wortlaut weder einen Wohnsitzwechsel noch eine sonstige nachträgliche Veränderung der örtlichen Verhältnisse der Schülerin oder des Schülers voraus, sondern erfasse alle Fälle, in denen der Besuch der nächstgelegenen Schule einen Schulwechsel erforder­lich mache. Ein Überwechseln auf die nächstgelegene Schule könne auch dann unzumutbar sein, wenn die bisher besuchte Schule von Anfang an nicht die nächstgelegene gewesen sei und die Auswahl der Schule allein aus persönlichen Gründen getroffen worden sei.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1990 ‑ 16 A 507/89 ‑ juris Rn. 25.

In seinem Beschluss vom 15. September 1995 hat der 19. Senat sich der Auffas­sung, der Wortlaut der Vorschrift des damaligen Abs. 6 des § 9 SchfkVO NRW in der Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 17. September 1993 (GV NW S. 686) lasse eine weite Auslegung zu, angeschlossen. Dass von der Regelung nur Fälle erfasst werden sollten, in denen ein Schulwechsel aufgrund einer Ände­rung der örtlichen Verhältnisse in Folge eines Wohnortwechsels des Schülers erforderlich werde, lasse sich dem Wortlaut nicht entnehmen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. September 1995 ‑ 19 A 778/94 ‑ juris Rn. 34 ff.

Zu dem bereits 2010 in einem Rechtsstreit vertretenen Rechtsstandpunkt der damaligen Beklagten, dass die Voraussetzungen einer wesentlichen Beeinträch­tigung der Schullaufbahn im Sinne von § 9 Abs. 8 Satz 1 SchfkVO NRW nicht gegeben seien, weil die dortige Klägerin das Gymnasium ununterbrochen be­sucht habe und keine schulorganisatorischen Maßnahmen vom Schulträger oder der Schule getroffen worden seien, hat der Senat im Beschluss vom 25. Novem­ber 2010 Stellung bezogen: Nach dem eindeutigen und einer ein­schränkenden Auslegung nicht zugänglichen Wortlaut der Regelungen des § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW a. F. sei bei Schülerinnen und Schülern nach Eintritt in die gymnasiale Oberstufe kein Raum für die vom Beklagten angesprochene Einzel­fallprüfung. Der Verordnungsgeber habe im Rahmen seines weiten Ermessens bei der Bewil­ligung und Festlegung von Schülerfahrkosten mit § 9 Abs. 8 Satz 1 SchfkVO NRW a. F. die einem Besuch der (räumlich) nächstgelegenen Schule entgegen­stehenden schulorganisatorischen Gründe über § 9 Abs. 1 SchfkVO NRW a. F. hinausgehend dahin näher definiert, dass solche Gründe "auch" vor­lägen, wenn der Wechsel zur (räumlich) nächstgelegenen Schule zu einer we­sentlichen Be­einträchtigung der Ausbildung führen würde. Auf die Frage, ob eine schulorgani­satorische Maßnahme vorliege, komme es nicht an. Der Eintritt in die Oberstufe stelle nach der Wertung des Verordnungsgebers aus sich heraus ei­nen Einschnitt in die fortgeschrittene Schullaufbahn dar, der schülerfahrkosten­rechtlich einen Schulwechsel nicht als zumutbar erscheinen lasse. Soweit der Beklagte die ge­nerelle und eine Einzelfallprüfung ausschließende Wertung des Verordnungsge­bers für zu weitreichend halte, sei es allein Sache des Verord­nungsgebers, eine Änderung der schülerfahrkostenrechtlichen Regelung herbei­zuführen. Für eine Änderung im Rahmen der richterlichen Rechtsfortbildung biete § 9 Abs. 7 SchfkVO NRW a. F. keinen Anhalt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. November 2010 ‑ 19 A 2035/09 ‑ juris Rn. 9 ff.

Dass eine teleologische Reduktion des § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW nicht in Be­tracht kommt, hat der Senat auch im Urteil vom 14. Juli 2016 ausgeführt. Darin heißt es unter Rn. 37 (juris): "Schließlich war der Begriff der schulorganisatori­schen Gründe in den zurückliegenden Jahrzehnten mehrfachen Änderungen un­terworfen, von denen keine den Verordnungsgeber veranlasst hat, den oben wie­dergegebenen allgemeinen Begriffsinhalt einzuschränken, obwohl die hierzu er­gangene Rechtsprechung des Gerichts bei ihm selbstverständlich als bekannt vorauszusetzen ist…. Im Gegenteil hat er diesen Begriff (der schulorganisatori­schen Gründe des Absatzes 1) zum 1. August 1980 um die heute in § 9 Abs. 8 SchfkV NRW geregelte wesentliche Beeinträchtigung der Ausbildung erweitert (damals § 9 Abs. 6 SchfkVO NRW 1980). Zum 31. Juli 2005 hat er ihn ein weite­res Mal erweitert, indem er eine solche wesentliche Beeinträchtigung seitdem bereits mit dem Eintritt in die gymnasiale Oberstufe als gegeben ansieht und nicht erst, wie vorher, mit dem Eintritt in deren Jahrgangsstufe 12 (§ 9 Abs. 8 Satz 2 Alternative 2 SchfkVO NRW im Gegensatz zur früheren Regelung in § 9 Abs. 6 Satz 2 Alternative 2 SchfkVO 1980)."

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Juli 2016 ‑ 19 A 2538/13 ‑ juris Rn. 37 ff.

Abweichendes kann nicht aus der Zweiten Verordnung zur Änderung der Schü­lerfahrkostenverordnung vom 22. April 2012 (GV. NRW. S. 166) hergeleitet wer­den. Denn mit dieser hat der Verordnungsgeber nur den Anwendungsbereich des zweiten Regelbeispiels des § 9 Abs. 8 Satz 2 SchfkVO NRW eingeschränkt, nicht aber das erste Regelbeispiel des Satz 2 und/oder Satz 1. Der seit der Einführung von § 9 Abs. 8 ‑ damals als Abs. 6 ‑ SchfkVO NRW im Jahr 1980 (vgl. GV. NRW, S. 469) einleitende Begriff "insbesondere" in deren Satz 2 zeigt deutlich, dass die dort geregelten Beispielsfälle nicht abschließend zu verstehen sind und von der Generalklausel des Satz 1 weitere Anwendungsfälle erfasst sind.

Findet § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW mithin entsprechend seinem Wortlaut uneinge­schränkt Anwendung, lagen im hier streitgegenständlichen Schuljahr 2019/2020 im Fall der Klägerin schulorganisatorische Gründe im Sinne von § 9 Abs. 1 und § 9 Abs. 8 Satz 2 Alt. 1 SchfkVO NRW vor.

Ein Schulwechsel der Klägerin im zweiten Jahr der Qualifikationsphase auf das A.-Gymnasium hätte wegen der Fremdsprachenfolge der bisher besuchten Schu­le ihre Ausbildung wesentlich beeinträchtigt. Die Klägerin hätte die von ihr seit der Einführungsphase der gymnasialen Oberstufe (Klasse 10) auf dem Y. Gymna­sium belegte Fremdsprachenkombination Englisch und Spanisch auf dem A.-Gymnasium nicht fortführen können, weil das Fach Spanisch dort nicht angebo­ten wurde, sie dazu aber nach den Regelungen der APO‑GOSt zum Erreichen ihres Abiturs am Ende der Qualifikationsphase verpflichtet gewesen ist. Ihre be­reits in der Sekundarstufe I begonnene erste Fremdsprache Englisch war für die Klägerin bereits Pflichtfach gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 APO‑GOSt. Als ge­mäß § 8 Abs. 2 Satz 2 Alt. 1 APO‑GOSt erforderliches neuntes Pflichtfach hatte die Kläge­rin bereits in der Einführungsphase der gymnasialen Oberstufe Spa­nisch ge­wählt. Daneben hatte sie weder (noch) eine weitere Fremdsprache oder ein wei­teres Fach des mathematisch-naturwissenschaftlich-technischen Aufga­benfeldes (§ 8 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 APO‑GOSt) gewählt noch ein in einer weiteren Fremd­sprache unterrichtetes Sachfach (§ 8 Abs. 2 Satz 3 APO‑GOSt). Deshalb musste sie gemäß § 11 Abs. 5 APO‑GOSt Spanisch als neuntes Pflichtfach bis zum En­de der Qualifikationsphase fortführen, was auf dem A.-Gymnasium nicht möglich gewesen wäre.

Darüber hinaus standen einem Schulwechsel der Klägerin auf das nächstgelege­ne A.-Gymnasium im Schuljahr 2019/2020 auch schulorganisatorische Grün­de im Sinn von § 9 Abs. 8 Satz 1 SchfkVO NRW entgegen. Sie war im zweiten Jahr der Qualifikationsphase, in der die gymnasiale Oberstufe mit der Abiturprü­fung ab­schließt (vgl. § 18 Abs. 1 und 5 Satz 1 SchulG NRW) und damit in der Ab­schlussklasse. Mithin hatte sie bereits einen Fortschritt in der Schullaufbahn von erheblichem Gewicht erreicht, der durch einen Schulwechsel gefährdet wor­den wäre. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Ausbildung liegt gemäß Zif­fer 9.8 der Verwaltungsvorschriften zur Ausführung der Schülerfahrkostenverord­nung – VvzSchfkVO ‑ (RdErl. des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 23. Mai 2005, ABl. NRW. S. 191; BASS 11-04 Nr. 3.2) bei einem Wechsel in der Abschlussklasse vor.

Der Anspruch auf Übernahme von Schülerfahrkosten ist entgegen der Auffas­sung der Beklagten auch nicht ausnahmsweise nach Treu und Glauben (§ 242 BGB) unter dem Gesichtspunkt des Rechtsmissbrauchs ausgeschlossen. Die Klägerin hat sich offenkundig nicht treuwidrig verhalten, indem sie die vom Ver­ordnungsgeber eröffnete Möglichkeit, die Übernahme von Fahrkosten in ihrem Fall zu beanspruchen, genutzt hat. Dass nunmehr im Abschlussjahr die Voraus­setzungen für eine Schülerfahrkostenübernahme durch die Beklagte vorliegen, beruht auf der geltenden Rechtslage, die ein "Hineinwachsen" in die Anspruchs­voraussetzungen von § 9 Abs. 8 SchfkVO NRW erlaubt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.