Oberverwaltungsgericht NRW, 3. Senat — 3 A 239/23
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Beschlusses vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 2.248,32 € festgesetzt.
I.
Die Beteiligten streiten um die Ruhegehaltfähigkeit einer Stellenzulage.
Der Kläger stand bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze mit Ablauf des 31. Oktober 2020 als Beamter im Dienst des beklagten Landes, zuletzt als Schulrat. In der Zeit von 1983 bis 1997 war er in der Justizvollzugsanstalt S. beschäftigt und erhielt hierfür neben seinem Grundgehalt eine sog. Gitterzulage (Stellenzulage für Beamte bei Justizvollzugseinrichtungen, § 51 LBesG NRW).
Mit Bescheid vom 20. Februar 2020 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung für das Land Nordrhein-Westfalen (LBV) die Versorgungsbezüge des Klägers auf der Grundlage des Grundgehalts aus der Besoldungsgruppe A 15 Stufe 12 fest. Der Kläger bat mit Schreiben vom 21. März 2020 um Prüfung, ob die sog. Gitterzulage bei der Berechnung seiner Versorgungsbezüge berücksichtigt worden sei. Hierauf teilte das LBV ihm unter dem 3. April 2020 mit, dass die Zulage nicht ruhegehaltfähig sei, weil sie ihm bereits seit 1997 nicht mehr zugestanden habe.
Der Kläger hat am 18. Januar 2021 Klage erhoben und geltend gemacht, er habe sinngemäß Widerspruch erhoben und könne jedenfalls eine Untätigkeitsklage erheben. Der Beklagte hätte berücksichtigen müssen, dass er über einen Zeitraum von ca. 14 Jahren zulagenberechtigend verwendet worden sei. § 48 LBesG NRW, der die gesamte Dienstzeit betrachte und nicht wie § 5 LBeamtVG NRW nur auf den am Ende der Beamtenlaufbahn erreichten Status abstelle, sei die speziellere Regelung und verdränge die allgemeine Regelung des § 5 LBeamtVG NRW. Das kumulative Anwenden sowohl von § 5 LBeamtVG NRW als auch von § 48 LBesG NRW würde zu widersprüchlichen Ergebnissen führen. So wäre die Zulage nicht mehr ruhegehaltfähig bei einem Beamten, der beispielsweise 34 Jahre zulagenberechtigt gewesen sei, in seinem letzten Dienstjahr jedoch nicht mehr. Anders wäre es bei einem Beamten, der erst zehn Jahre vor Eintritt in den Ruhestand zulagenberechtigt gewesen sei. Dies sei mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht zu vereinbaren.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheids des LBV vom 20. Februar 2020 zu verpflichten, seine Versorgungsbezüge unter Berücksichtigung der Stellenzulage nach § 51 Abs. 1 LBesG NRW neu festzusetzen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt: Für § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW reiche es nicht aus, wenn eine Stellenzulage zwar nach dem Besoldungsrecht ruhegehaltfähig sei, sie aber bei Ruhestandsbeginn nicht zugestanden habe oder bezogen worden sei. Dies entspreche dem Prinzip der amtsangemessenen Alimentation auch während des Ruhestandes, wonach Grundlage der Versorgungsbezüge diejenigen Zahlungen seien, die der Dienstherr dem Beamten vor Eintritt in den Ruhestand geschuldet habe. Versorgungsbezüge würden nach den Vorschriften des Landesbeamtenversorgungsgesetzes NRW festgesetzt. Verdrängende Spezialnormen gebe es nicht. § 48 LBesG NRW bestimme lediglich, welche Zulagen unter bestimmten Voraussetzungen grundsätzlich ruhegehaltfähig seien.
Durch Urteil vom 16. Januar 2023, auf dessen Gründe verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht den Beklagten zur Neufestsetzung der Versorgungsbezüge des Klägers unter Berücksichtigung der Stellenzulage nach § 51 Abs. 1 Satz 1 LBesG NRW verpflichtet. Von dem in § 5 Abs. 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW zum Ausdruck kommenden Prinzip der amtsgemäßen Versorgung weiche § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW ab. Für die Ruhegehaltfähigkeit der Stellenzulage nach § 48 Abs. 5 Satz 2 LBesG NRW sei es unerheblich, ob die zulagenberechtigende Verwendung bis zum Eintritt in den Ruhestand fortbestanden habe.
Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 8. Mai 2025 zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend: Entgegen der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts habe der Kläger keinen Anspruch auf Neufestsetzung seiner Versorgungsbezüge unter Berücksichtigung der Stellenzulage nach § 51 Abs. 1 LBesG NRW. Ausgangspunkt der Auslegung zu § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW sei dessen Wortlaut. Danach sei eine Stellenzulage versorgungswirksam, wenn gleichzeitig die besoldungs- und versorgungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt seien. Es reiche demnach nicht aus, wenn eine Stellenzulage zwar nach dem Besoldungsrecht ruhegehaltfähig gewesen sei, sie dem Beamten aber nicht bei Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand „zuletzt zugestanden“ habe. So sei es hier. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 48 Abs. 5 Satz 2 LBesG NRW sei lex specialis zu § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW, finde in der Gesetzesbegründung zum Dienstrechtsmodernisierungsgesetz für das Land NRW keine Stütze. § 48 Abs. 5 LBesG NRW bestimme lediglich besoldungsrechtlich die Voraussetzungen für die Ruhegehaltfähigkeit der jeweiligen Zulage. Eine Ausnahmeregelung zum versorgungsrechtlichen Grundsatz, dass eine Zulage „zuletzt zugestanden“ haben müsse, werde hingegen nicht geschaffen. Das Gesetz knüpfe die Zugehörigkeit der Stellenzulage zu den ruhegehaltfähigen Dienstzeiten nach seinem Wortlaut ausdrücklich allein an die Dauer der zulagenberechtigenden Verwendung. Dies betreffe die grundsätzliche Ruhegehaltfähigkeit. Die - rein zeitlich ansetzende - Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zudem zu widersprüchlichen Ergebnissen. Denn eine Ausgleichszulage für den Wegfall einer gemäß § 57 Abs. 1 Satz 5 LBesG NRW ruhegehaltfähigen Zulage bliebe nur unter den Voraussetzungen des § 5 LBeamtVG NRW ruhegehaltfähig. Der Gesetzgeber habe den ursprünglichen Rechtszustand (allein) hinsichtlich der grundsätzlichen Ruhegehaltfähigkeit der Stellenzulage wiederherstellen wollen. Durch die ausdrückliche Beibehaltung der Formulierung „zuletzt zugestanden“ in § 5 LBeamtVG NRW komme sein Wille zum Ausdruck, nur die allgemeine besoldungsrechtliche Möglichkeit der Ruhegehaltfähigkeit der Stellenzulage wieder einzuführen. Anders als das Verwaltungsgericht meine, habe der Gesetzgeber keine Aussage zum Verhältnis zu den versorgungsrechtlichen Vorschriften getroffen.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Er nimmt Bezug auf sein bisheriges Vorbringen und verteidigt das angefochtene Urteil. Bei § 48 Abs. 5 LBesG NRW handele es sich um eine speziellere Vorschrift, die die allgemeine Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW für bestimmte Zulagen modifiziere und nicht lediglich ein zusätzliches Merkmal für die Ruhegehaltfähigkeit der betreffenden Zulagen begründe. Die Rechtsauffassung des Beklagten würde in Einzelfällen zu gravierenden und ungerechtfertigten Ungleichbehandlungen führen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
II.
Der Senat entscheidet über die Berufung des Beklagten durch Beschluss gemäß § 130a Satz 1 Alt. 1 VwGO, weil er diese einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu angehört worden (§ 125 Abs. 2 Satz 3 i. V. m. § 130a Satz 2 VwGO).
Die Berufung hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der angefochtene Bescheid des LBV vom 20. Februar 2020 ist rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Berücksichtigung der Stellenzulage nach § 51 Abs. 1 Satz 1 LBesG NRW bei der Bemessung seiner ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Ein solcher Anspruch folgt nicht aus § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW.
Nach dieser Vorschrift sind ruhegehaltfähige Dienstbezüge 1. das Grundgehalt, 2. der Familienzuschlag, 3. sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind, und 4. Leistungsbezüge, die nach § 37 LBesG NRW ruhegehaltfähig sind, die dem Beamten in den Fällen der Nummern 1 und 3 zuletzt zugestanden haben oder in den Fällen der Nr. 2 nach dem Besoldungsrecht zustehen würden.
Zu den sonstigen Dienstbezügen im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW gehören Stellenzulagen. Diese ergeben sich gemäß § 48 Abs. 7 Satz 1 LBesG NRW insbesondere aus den §§ 49 bis 56 LBesG NRW und dürfen nach § 48 Abs. 1 und 2 LBesG NRW nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktionen gewährt werden. Stellenzulagen sind daher widerruflich und nicht Bestandteil des Grundgehalts; ruhegehaltfähig sind sie nur, wenn dies gesetzlich bestimmt ist (vgl. § 48 Abs. 4 LBesG NRW).
„Zuletzt zugestanden“ im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW haben Dienstbezüge, wenn sie dem Beamten im Zeitpunkt des Eintritts des Versorgungsfalls, also des Eintritts in den Ruhestand, rechtlich zustanden haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 07.01.1991 - 2 B 133.90 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 16.11.2020 - 3 A 2955/19 -, n. v., S. 4 BA; Plog/Wiedow, BBG, Stand: August 2025, § 5 BeamtVG Rn. 71; Wittmer, in: Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversor-gungsgesetz des Bundes und der Länder, Stand: April 2023, § 5 BeamtVG Rn. 101.
Diese Voraussetzungen liegen im Streitfall nicht vor. Im Zeitpunkt des Eintritts des Klägers in den Ruhestand mit Ablauf des 31. Oktober 2020 stand ihm die sog. Gitterzulage nach § 51 LBesG NRW - unstrittig - nicht mehr zu. Er hatte sie für seine Beschäftigung in verschiedenen Justizvollzugsanstalten zuletzt bis 1997 erhalten.
2. Ein Anspruch auf Berücksichtigung der Stellenzulage nach § 51 Abs. 1 Satz 1 LBesG NRW bei der Bemessung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge des Klägers folgt auch nicht aufgrund von § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW.
§ 48 LBesG NRW („Stellenzulagen“) bestimmt in seinem Abs. 5 Satz 2, dass die Stellenzulagen nach den §§ 49 bis 52 und nach § 56 Nr. 1 LBesG NRW zu den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen gehören, wenn die Beamte oder der Beamte mindestens zehn Jahre - wie der Kläger im Streitfall - zulagenberechtigend verwendet worden ist (Nr. 1) oder während einer zulagenberechtigten Verwendung wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden oder verstorben ist und diese Verwendung mindestens zwei Jahre gedauert hat oder infolge Krankheit, Verwundung oder sonstiger Beschädigungen, die sie oder er sich ohne grobes Verschulden bei der Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen hat, in den Ruhestand versetzt worden oder verstorben ist (Nr. 2).
Entgegen der Bewertung des Verwaltungsgerichts enthält § 48 Abs. 5 LBesG NRW und damit auch § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW (zehnjährige Zulagenberechtigung) keine Ausnahme von dem versorgungsrechtlichen Grundsatz des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW, wonach die Stellenzulage dem Beamten für die (versorgungserhebliche) Ruhegehaltsfähigkeit „zuletzt zugestanden“ haben muss. Stellenzulagen nach § 48 Abs. 5 LBesG NRW und damit auch solche nach § 51 LBesG NRW sind daher nur bei der Ermittlung des Ruhegehalts zu berücksichtigen („ruhegehaltfähig“ im versorgungsrechtlichen Sinn), wenn diese dem Beamten im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW zuletzt zugestanden haben und gleichzeitig besoldungsrechtlich als ruhegehaltfähig bezeichnet sind, d. h. die weiteren Voraussetzungen von § 48 LBesG NRW gegeben sind. § 48 Abs. 5 LBesG NRW ist demzufolge keine Spezialvorschrift zu § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW, sondern stellt allein zusätzliche Anforderungen an die (besoldungsrechtliche) Ruhegehaltfähigkeit näher bezeichneter Stellenzulagen, die - gegebenenfalls - eine Tatbestandsvoraussetzung für deren Versorgungserheblichkeit darstellt.
Diese Auslegung entspricht dem Wortlaut von § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW und § 48 Abs. 5 LBesG NRW (hierzu a) und steht mit der Entstehungsgeschichte der Normen (b), deren Systematik (c) sowie Sinn und Zweck (d) im Einklang.
a) Die genannte Auslegung ergibt sich aus dem Wortlaut der in Rede stehenden Normen.
Dabei ist nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung von maßgeblicher Bedeutung, dass das Versorgungs- wie auch das Besoldungsrecht einem strikten Gesetzesvorbehalt unterliegen (§ 3 Abs. 1 LBeamtVG NRW, § 2 Abs. 1 LBesG NRW). Vorschriften, die die gesetzlich vorgesehene Versorgung und Besoldung von Beamten begrenzen oder reduzieren, sind grundsätzlich einer ausdehnenden Anwendung ebenso wenig zugänglich wie besoldungs- oder versorgungserhöhende Bestimmungen. Die Natur des geltenden Versorgungsrechts zieht einer ausdehnenden Auslegung enge Grenzen. Es regelt grundsätzlich die Höhe der einzelnen Bezüge, ihre Errechnung und Festsetzung in einer materiell stark differenzierten und verfeinerten Weise durch formelle und zwingende Vorschriften vielfach kasuistischen Inhalts. Eine Regelung dieser Art ist nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers einer ausdehnenden Auslegung und Ergänzung der ausdrücklichen Regeln durch allgemeine Grundsätze nicht zugänglich.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 27.03.2008 - 2 C 30.06 -, juris Rn. 25.
aa) Hiervon ausgehend regelt das Landesbeamtenversorgungsgesetz NRW nach dessen § 1 - speziell - die Versorgung der Beamten. § 5 LBeamtVG NRW (ruhegehaltfähige Dienstbezüge) enthält dazu die grundlegende Bestimmung über die Berücksichtigung der Dienstbezüge bei der Berechnung des Ruhegehaltes.
Vgl. Wittmer, in: Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsgesetz des Bundes und der Länder, Stand: April 2023, § 5 BeamtVG Rn. 2.
Nach dem eindeutigen Wortlaut von § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW müssen ruhegehaltfähige Dienstbezüge - als versorgungsrechtliche Tatbestandsvoraussetzung - dem Beamten zuletzt zugestanden haben. Dies betrifft neben dem Grundgehalt auch sonstige Dienstbezüge wie die im Streit stehenden Zulagen (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 LBeamtVG NRW). Daneben sind bei über das Grundgehalt hinausgehenden Dienstbezügen weitere besoldungsrechtliche Voraussetzungen erforderlich. Insofern bestimmt § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW für sonstige Dienstbezüge ausdrücklich, dass Dienstbezüge „im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet“ sein müssen.
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW enthält demzufolge nach seinem Wortlaut für die Berücksichtigung von Dienstbezügen bei der Bestimmung des Ruhegehalts neben versorgungsrechtlichen auch besoldungsrechtliche Tatbestandsvoraussetzungen. Hierzu zählt bei sonstigen Dienstbezügen wie Stellenzulagen deren Bezeichnung als „ruhegehaltfähig“ im Besoldungsrecht.
bb) Derartige - besoldungsrechtliche - Voraussetzungen sind für Stellenzulagen in § 48 LBesG NRW geregelt. Nach § 48 Abs. 4 LBesG NRW sind Stellenzulagen nur ruhegehaltfähig (im besoldungsrechtlichen Sinn), wenn dies gesetzlich bestimmt ist. Dies ist nach § 48 Abs. 5 LBesG NRW bei Stellenzulagen für Lehrer nach § 55 LBesG NRW ohne weitere Voraussetzungen der Fall (Satz 1), bei anderen Stellenzulagen (Satz 2) - wie der sog. Gitterzulage nach § 51 LBesG NRW - nur unter weiteren Voraussetzungen. Im Streitfall stellt die Vorschrift Voraussetzungen an die Dauer der vorherigen zulagenberechtigten Verwendung des Beamten, nämlich mindestens zehn Jahre (§ 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW).
Das Landesbesoldungsgesetz NRW enthält nach seinem Wortlaut demnach lediglich in § 48 Abs. 5 Satz 2 LBesG NRW besoldungsrechtliche Vorgaben für die Ruhegehaltfähigkeit von Stellenzulagen. Nach § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW ist dies grundsätzlich die Dauer der zulagenberechtigten Verwendung.
Eine Aussage zum Verhältnis zu den Voraussetzungen in § 5 LBeamtVG NRW folgt aus dem Wortlaut von § 48 LBesG NRW nicht. Dies wäre aber aufgrund der im Versorgungs- und Besoldungsrecht geltenden strikten Gesetzesbindung zwingend erforderlich gewesen - insbesondere für das vom Kläger begehrte Verständnis, § 48 LBesG NRW stelle eine lex specialis dar.
Gegen eine andere Bewertung spricht überdies der Wortlaut in § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LBesG NRW. Diese Regelung knüpft - jedenfalls sinngemäß - an das Tatbestandsmerkmal „zuletzt zugestanden“ in § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW an, indem sie für die besonderen Fälle der Versetzung in den Ruhestand oder des Versterbens wegen Dienstunfähigkeit (= „zuletzt“) zusätzlich als zeitliche Voraussetzung eine mindestens zweijährige Zulagenverwendung ausreichen lässt. Im Übrigen stellt § 48 Abs. 5 Satz 4 LBesG NRW hinsichtlich des Betrags der ruhegehaltfähigen Zulage auf den Zeitpunkt des Eintritts oder der Versetzung in den Ruhestand ab. Dies entspricht § 5 LBeamtVG NRW. Es ist kein Grund ersichtlich, früher einmal erhaltene Zulagen, deren Bezug zwischenzeitlich geendet hat, in einer solchen Weise versorgungsrechtlich zu „dynamisieren“.
b) Die Wortlautauslegung wird durch die Entstehungsgeschichte der Normen bestätigt.
aa) Bundesrechtlich waren Stellenzulagen bis 1990 von wenigen Ausnahmen abgesehen - entsprechend der „allgemeinen Regelungskonzeption des Gesetzgebers“ - nicht ruhegehaltfähig. 1990 wurde die Ruhegehaltfähigkeit von Stellenzulagen nach Bundesrecht erheblich ausgeweitet. Dabei wurden abweichend vom „Versorgungsgrundprinzip (Anknüpfung an das zuletzt bezogene Gehalt)“ die Stellenzulagen bereits nach zehnjährigem Bezug für ruhegehaltfähig erklärt, also unabhängig davon, ob sie beim Eintritt in den Ruhestand noch zustanden oder nicht. Es reichte aus, wenn eine Zulage irgendwann im Berufsleben für zehn Jahre bezogen wurde. Sie war (und blieb) auch Bestandteil des Grundgehalts, wenn sie später wegfiel. Zur Begründung führte der Gesetzgeber an, dass sich Stellenzulagen auf Bereiche besonders erhöhter Anforderungen und Belastungen bezögen und meist über lange Zeiten des Berufslebens bezogen würden. Sie seien damit Bezügebestandteil, der den Lebenszuschnitt des Beamten und seiner Familie mitpräge. Nach Auffassung des Gesetzgebers wäre es „eine unbillige Härte, wenn dieser Gehaltsbestandteil bei der Berechnung des Ruhegehalts unberücksichtigt bliebe“.
Vgl. BT-Drs. 11/6542 (neu), S. 19; BT-Drs. 13/9527, S. 35 (zu Nr. 20 lit. a).
Diese Vorschrift wurde durch das Versorgungsreformgesetz 1998 ab dem 1. Januar 1999 gestrichen und der „frühere, über Jahrzehnte gewachsene Rechtszustand wiederhergestellt“. § 5 BeamtVG stellt - im Wortlaut hinsichtlich sonstiger Dienstbezüge wie Stellenzulagen unverändert - seitdem klar, dass Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind, nur dann ruhegehaltfähig sind, wenn sie dem Beamten „zuletzt zugestanden“ haben. Dies galt nach Auffassung des Bundesgesetzgebers ausdrücklich auch für ruhegehaltfähige Stellenzulagen.
Vgl. BT-Drs. 13/9527, S. 9 (Nr. 20 lit. a), 35 (zu Nr. 20 lit. a), 37 zu Nr. 4 (§ 5) zum Gesetz zur Umsetzung des Versorgungsberichts, Versorgungsreformgesetz vom 29. Juni 1998, BGBl. 1666, 1672; siehe auch Wittmer, in: Stegmüller/Schmalhofer/ Bauer, Beamtenversorgungsgesetz des Bundes und der Länder, Stand: April 2023, § 5 BeamtVG Rn. 100 f.
bb) Mit der Überleitung des Bundesbeamtenversorgungsgesetzes in das Landesrecht durch das Dienstrechtsanpassungsgesetz für das Land NRW vom 16. Mai 2013 (GV. NRW. S. 234) und das Dienstrechtsmodernisierungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. Juni 2016 (GV. NRW. S. 310, ber. S. 642) erfolgte keine inhaltliche Änderung. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW sieht seitdem gleichlautend vor, dass sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind und dem Beamten „zuletzt zugestanden“ haben, ruhegehaltfähige Dienstbezüge sind.
cc) Ebenfalls mit dem Dienstrechtsmodernisierungsgesetz vom 27. Juni 2016 hat der Landesgesetzgeber durch § 48 Abs. 5 LBesG NRW die „nach den Jahren 2007 bzw. 2010 ausgelaufene Ruhegehaltfähigkeit von Stellenzulagen“ für Versorgungsempfänger, die lange als aktive Beamte im Vollzugsdienst der Polizei, der Feuerwehr, der Justiz, in der Steuerfahndung und beim Verfassungsschutz tätig waren, wiedereingeführt. Hiermit wollte er ausweislich der Gesetzesbegründung den ursprünglichen Rechtszustand hinsichtlich der Ruhegehaltfähigkeit der Stellenzulage für Beamte wiederherstellen, „wie er bis 1998 bundeseinheitlich bestanden hat“. Ausdrücklich weist der Gesetzgeber darauf hin, dass Stellenzulagen an eine Verwendung anknüpfen und daher bis auf gesetzlich normierte Ausnahmefälle nicht ruhegehaltfähig sind, weil die Verwendung mit Eintritt in den Ruhestand endet.
Vgl. LT-Drs. 16/10380, S. 4, 336, 375; siehe auch Buchwald, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Januar 2017, Erläuterungen zu § 48 LBesG NRW Rn. 35, 36.
Die Regelung übernimmt die frühere Regelung des § 42 ÜBesG NRW, die der Regelung in § 42 BBesG in der Fassung vom 31. August 2006 entsprach, und ist bislang unverändert geblieben. Eine Verwaltungsvorschrift wurde nicht erlassen.
Vgl. Buchwald, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Januar 2017, Erläuterungen zu § 48 LBesG NRW Rn. 2 f.
dd) Den Gesetzgebungsmaterialien zu § 48 LBesG NRW lässt sich keine Aussage zum Verhältnis zu den versorgungsrechtlichen Vorschriften entnehmen. Die versorgungsrechtliche Voraussetzung in § 5 LBeamtVG NRW („zuletzt zugestanden“) wurde im Gesetzgebungsverfahren jedenfalls ausdrücklich nicht in Frage gestellt. Durch die Beibehaltung der Formulierung „zuletzt zugestanden“ in § 5 LBeamtVG NRW kommt vielmehr zum Ausdruck, dass der Landesgesetzgeber mit § 48 Abs. 5 LBesG NRW allein die allgemeine besoldungsrechtliche Möglichkeit der Ruhegehaltfähigkeit bestimmter Stellenzulagen wieder einführen wollte. Eine andere Bewertung zum Landesrecht folgt ersichtlich nicht aus den Verweisen auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur damaligen (nicht vergleichbaren) bundesrechtlichen Rechtslage vor 1998. Die Anknüpfung des Landesgesetzgebers hieran bezieht sich - wie dargelegt - allein auf die generelle Wiedereinführung der Berücksichtigungsfähigkeit von Stellenzulagen. Sofern der Landesgesetzgeber tatsächlich Gegenteiliges „gewollt“ haben sollte, hat dies im Wortlaut der in Rede stehenden Vorschriften keinen hinreichenden Niederschlag gefunden.
Die Gesetzesmaterialien zu § 48 Abs. 5 LBesG NRW geben auch nichts dazu her, dass und inwiefern die - besoldungsrechtliche - nicht nur sprachliche Differenzierung in § 48 Abs. 5 LBesG NRW zwischen den in Satz 1 genannten Stellenzulagen für Lehrkräfte, die ohne weitere Voraussetzungen ruhegehaltfähig sind, und den in Satz 2 aufgeführten übrigen Stellenzulagen (§§ 49 bis 52 und § 56 Nr. 1 LBesG NRW u. a. für Beamte im Vollzugsdienst bei der Polizei, der Feuerwehr, der Justiz, in der Steuerfahndung und beim Verfassungsschutz), die nur unter weiteren Voraussetzungen ruhegehaltfähig sind, Auswirkungen auf den versorgungsrechtlichen Grundsatz in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW haben könnte. Im Gegenteil belegt die oben zitierte Erwägung des Gesetzgebers, die Gesetzesänderung trage der Tatsache Rechnung, dass die Verwendung mit Eintritt in den Ruhestand endet, dass dieser allein die Fallkonstellationen im Blick hatte - und ändern wollte - in denen die Zulage dem Beamten i.S.v. § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW „zuletzt zugestanden“ hatte.
c) Auch aus systematischen Gesichtspunkten folgt, dass die in § 48 Abs. 5 LBesG NRW aufgeführten Fälle der Stellenzulagen nur unter den in § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW geregelten zusätzlichen Voraussetzungen (versorgungsrechtlich) ruhegehaltfähig sein können.
Das Besoldungsrecht regelt nach § 1 Abs. 1 LBesG NRW die Besoldung der Beamten. Es bestimmt in § 48 Abs. 5 LBesG NRW, welche Stellenzulagen im besoldungsrechtlichen Sinne unter welchen Voraussetzungen „ruhegehaltfähig“ sind. Im Streitfall ist dies die mindestens zehnjährige Verwendung (§ 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW). Darauf greift das Versorgungsrecht zu und bestimmt für seinen Rechtsbereich (vgl. § 1 Abs. 1 LBeamtVG NRW), welche dieser (besoldungsrechtlich) ruhgehaltfähigen Stellenzulagen auch im versorgungsrechtlichen Sinn ruhegehaltfähig sind mit der Folge, dass sie bei der Ermittlung des Ruhegehalts Berücksichtigung finden. Ausdrücklich ergibt sich dies aus der Bezugnahme in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG NRW mit der Wendung, „die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind“. Derartige besoldungsrechtlich bestimmte Stellenzulagen werden durch § 5 LBeamtVG NRW versorgungsrechtlich (nur dann) als „ruhegehaltfähige Dienstbezüge“ eingeordnet, sofern sie dem Beamten zuletzt zugestanden haben, also gerade nicht alle. Die nunmehr in § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW vorgesehene zehnjährige Verwendungsdauer ist damit eine besoldungsrechtliche Einschränkung, die neben die versorgungsrechtliche Voraussetzung tritt.
Gegen die gefundene Auslegung spricht auch nicht, dass es Ausnahmen vom Grundsatz „zuletzt zugestanden“ in § 5 LBeamtVG NRW gibt.
Vgl. hierzu Wittmer, in: Stegmüller/Schmalhofer/ Bauer, Beamtenversorgungsgesetz des Bundes und der Länder, Stand: April 2023, § 5 BeamtVG Rn. 101; Plog/Wiedow, BBG, Stand: August 2025, § 5 BeamtVG Rn. 66.
Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts führte überdies zu widersprüchlichen Ergebnissen im Hinblick auf § 57 Abs. 1 Satz 5 LBesG NRW. Denn eine Ausgleichszulage, die den Wegfall einer Stellenzulage aus dienstlichen Gründen ausgleicht (vgl. § 57 Abs. 1 Satz 1 LBesG NRW), ist nach § 57 Abs. 1 Satz 5 LBesG NRW ruhegehaltfähig, soweit die Stellenzulage ruhegehaltfähig war. Würde die Ruhegehaltfähigkeit einer Stellenzulage - wie das Verwaltungsgericht es annimmt - nur unter den zeitlichen Voraussetzungen des § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LBesG NRW angenommen, führte dies zu dem widersprüchlichen Ergebnis, dass eine für den Wegfall dieser Stellenzulage gewährte Ausgleichszulage nur dann gewährt würde, wenn zusätzlich die weiteren Voraussetzungen des § 5 LBeamtVG NRW gegeben wären. Daraus ergibt sich, dass beiden besoldungsrechtlichen Vorschriften lediglich zusätzliche Voraussetzungen zu § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW entnommen werden können. Anhaltspunkte für eine anderweitige Regelungsabsicht des Gesetzgebers bestehen nicht.
d) Sinn und Zweck der Normen sprechen ebenfalls für die gefundene Auslegung.
Eine Ruhegehaltfähigkeit von Stellenzulagen ist prinzipiell systemwidrig, weil diese gerade wegen der Wahrnehmung besonderer Funktionen im aktiven Dienst gewährt werden. Sie dürfen dementsprechend nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktionen gewährt werden und sind widerruflich (siehe § 48 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 LBesG NRW).
Vgl. Plog/Wiedow, BBG, Stand: August 2025, § 5 BeamtVG Rn. 85, § 42 BBesG Rn. 110.
Sie gehören daher auch nicht zum durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Alimentation.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.12.2000 - 2 BvR 1501/96 -, juris Rn. 4 ff.; BVerwG, Urteile vom 25.08.2011 - 2 C 22.10 -, juris Rn. 11, und vom 07.04.2005 - 2 C 23.04 -, juris Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 01.12.2013 - 1 A 2647/10 -, juris Rn. 5 f.; Plog/Wiedow, BBG, Stand: August 2025, § 42 BBesG Rn. 107 f.
Nachdem Stellenzulagen - besoldungsrechtlich - nicht ruhegehaltfähig waren, hat der Landesgesetzgeber diese mit § 48 Abs. 5 LBesG NRW als allgemeine Möglichkeit (wieder) eingeführt und gleichzeitig mit (weiteren) besoldungsrechtlichen Voraussetzungen - wie aufgezeigt - versehen. Anhaltspunkte für die Annahme, bei § 48 Abs. 5 LBesG NRW könnte es sich um eine Ausnahmeregelung zu § 5 LBeamtVG NRW handeln, bestehen vor dem Hintergrund der oben genannten systematischen Trennung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften nicht. Vielmehr ist § 5 LBeamtVG NRW sowohl nach seinem Regelungsbereich als auch nach seinem Wortlaut, der ausdrücklich auf eine Ruhegehaltfähigkeit nach dem Besoldungsrecht Bezug nimmt und hierauf aufbaut, Spezialvorschrift zu besoldungsrechtlichen Regelungen über eine „Ruhegehaltfähigkeit“ von Stellenzulagen nach dem LBesG NRW.
Da Stellenzulagen in NRW bis 2016 per se nicht ruhegehaltfähig gewesen sind, ist durch die Gesetzesänderung im Jahr 2016 auch eine (gewollte) finanzielle Verbesserung der Situation für diejenigen Beamte eingetreten, die die genannten besoldungs- und versorgungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllen.
Angesichts des strikten Gesetzesvorbehalts rechtfertigen die vom Kläger vorgebrachten Erwägungen es nicht, den Anwendungsbereich von § 5 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG NRW über seinen Wortlaut hinaus auszudehnen. Der Senat bekräftigt daher seine Ausführungen in einem Zulassungsverfahren: „Nichts Anderes wäre es aber, wenn man auch Zulagen in die Berechnung des Ruhegehalts einbezöge, die einem Beamten zwar nicht ‚zuletzt‘, d.h. im Zeitpunkt seiner Zurruhesetzung, wohl aber zu (irgend) einem früheren Zeitpunkt zugestanden haben“. Dem Gesetzgeber hätte es im Übrigen freigestanden, eine anderweitige Regelung in § 5 Abs. 1 LBeamtVG NRW aufzunehmen. Seine Entscheidung, hiervon abzusehen, kann nicht durch eine den Wortlaut des Tatbestandsmerkmals „zuletzt zugestanden“ missachtende Rechtsanwendung ausgehebelt werden.
Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 16.11.2020 - 3 A 2955/19 -, n. v., S. 5, 7 f. BA.
Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung ist vor allem vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Funktionsbindung der Stellenzulage (vgl. § 48 Abs. 2 LBesG NRW) nicht erkennbar.
Hätte der Gesetzgeber eine derartige Sonderregelung treffen wollen, hätte er dies im Wortlaut und zumindest auch in den Gesetzgebungsmaterialien hinreichend deutlich machen müssen - wie es der Bundesgesetzgeber zuvor auch getan hat. Dies hat der Landesgesetzgeber für § 48 Abs. 5 LBesG NRW gerade nicht getan. Der Verweis auf „personalwirtschaftliche Probleme“ ist nicht weiter konkretisiert. Ein vorgebrachter Fall, in dem der Dienstherr einen Beamten am letzten Tag vor seiner Zurruhesetzung in eine andere - nicht zulagenberechtigende - Abteilung versetzt, nachdem dieser Beamte mehr als zehn Jahre zulagenberechtigt gewesen ist, ist - abgesehen von der Frage der Wirksamkeit einer solchen Umsetzung unter dem Gesichtspunkt eines Rechtsmissbrauchs - konstruiert und ändert im Übrigen nichts an dem festgestellten Fehlen einer eindeutigen Gesetzgebung, die im Bereich des Versorgungsrechts - bei einem entsprechenden Regelungswillen - jedoch erforderlich gewesen wäre.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Ein Grund, die Revision zuzulassen, besteht nicht.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG.
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich einzulegen. Die Beschwerde muss den angefochtenen Beschluss bezeichnen.
Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich einzureichen.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungs-gerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG -).
Hinsichtlich der Streitwertfestsetzung ist der Beschluss unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).