Verwaltungsgericht Düsseldorf, 18. Kammer — 18 K 2983/15

Der Kläger war bis Mitte Februar 2016 in der Sicherungsverwahrung in der Justizvollzugsanstalt in E. (Rheinland-Pfalz) untergebracht. Hintergrund waren Verurteilungen des Landgerichts Saarbrücken aus den Jahren 1981, 1990 und 1994 überwiegend wegen schwerer Eigentumsdelikte, aber auch wegen Totschlags und sexueller Nötigung.

Da nach seiner Entlassung eine Wohnsitznahme in Nordrhein-Westfalen in Betracht kam, fand (bereits) am 5. März 2014 auf Einladung des Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen betreffend die Person des Klägers eine Fallkonferenz im Rahmen des sogenannten KURS-Programms (Konzeption zum Umgang mit rückfallgefährdeten Sexualstraftätern in Nordrhein-Westfalen) statt. Im Rahmen dieser Konferenz stimmten alle Teilnehmer einvernehmlich zu, den Kläger im Falle seiner Entlassung in die höchste der drei Risikogruppen, nämlich die Risikogruppe A einzustufen. Hintergrund waren die bei dem Kläger durch Sachverständige diagnostizierten Persönlichkeitsstörungen, dissoziale Verhaltenselemente und antisoziale Persönlichkeitsstile sowie der zu erwartende Empfangsraum (keine stabilisierenden Faktoren).

Im August 2014 erhielt der Kläger im Rahmen seiner Entlassungsvorbereitung eine vorläufige Zusage für eine betreute Wohneinrichtung in T. (Nordrhein-Westfalen). Nachdem die Einrichtung - nach eigenen Angaben von der Polizei - erfahren hatte, dass der Kläger nach seiner Entlassung in die Risikogruppe A der Konzeption KURS eingestuft wurde, widerrief sie mit Schreiben vom 11. September 2014 ihre Zusage. Zur Begründung führte sie an, die Einrichtung nehme Angehörige dieser Risikogruppe grundsätzlich nicht auf.

Mit Schreiben vom 18. September 2014 erhob der Kläger beim Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen Widerspruch gegen seine Einstufung in die Risikogruppe A der Konzeption KURS. Mit diesem machte er geltend, weder vor der Einstufung angehört worden noch im Nachhinein von der Einstufung unterrichtet worden zu sein. Da die Einstufung offenbar eine unmittelbare Außenwirkung habe, handele es sich um einen Verwaltungsakt und sei ein Widerspruch statthaft.

Mit Schreiben vom 23. Dezember 2014 teilte das Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen dem Kläger mit, sein Widerspruch sei nicht statthaft. Bei der Einstufung eines KURS-Probanden handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW, sondern um eine rein behördeninterne Maßnahme im Rahmen der Führungsaufsicht im Sinne des § 68a StGB. Durch die Einstufung sollten Art und Umfang der nach der Entlassung erforderlichen Präventivmaßnahmen bestimmt werden. Bei dieser Einordnung treffe den Einzuordnenden selbst keine unmittelbare Rechtswirkung. Häufig erfahre der Betroffene nicht einmal, in welche Risikogruppe er eingestuft worden sei. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Tatsache, dass die Einstufung in einem gemeinsamen Runderlass, d.h. einer Verwaltungsvorschrift geregelt sei.

Am 17. April 2015 hat der Kläger unter dem Aktenzeichen 16 K 2983/15 Klage erhoben und einen Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe gestellt. Er macht geltend, bei der Einstufung in die Risikogruppe A der Konzeption KURS handele es sich um einen Verwaltungsakt. Insbesondere entfalte sie auch Außenwirkung. Denn an die Einstufung knüpften sich unmittelbare Folgen, wie etwa verstärkte Überwachungsmaßnahmen, aber auch die Verwehrung der Aufnahme in das betreute Wohnen. Spätestens mit der Übermittlung der Einstufung an Dritte könne nicht mehr von behördeninternen Maßnahmen gesprochen werden. Vor diesem Hintergrund sei die Einstufung in die Risikogruppe A bereits deshalb rechtswidrig, weil eine Anhörung nach § 28 VwVfG NRW nicht stattgefunden habe. Die Anordnung sei ferner auch materiell rechtswidrig, da das Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden sei.

Der Kläger hat ursprünglich (in der Klageschrift) beantragt,

die KURS-Einstufung des Klägers aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, Akteneinsicht zu gewähren.

Nachdem das erkennende Gericht nach entsprechender Anhörung mit Beschluss vom 22. Mai 2015 - 16 K 2983/15 - den Verwaltungsrechtsweg für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Landgericht Koblenz - Strafvollstreckungskammer - verwiesen hatte und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die dagegen erhobene Beschwerde zurückgewiesen hatte (Beschluss vom 11. August 2015 - 11 B 580/15 -), hat das Landgericht Koblenz mit Beschluss vom 20. Mai 2016 - 7a StVK 64/15 - das Verfahren dem Bundesgerichtshof zur Entscheidung über den zulässigen Rechtsweg vorgelegt. Mit Beschluss vom 8. Dezember 2016 - 2 ARs 196/16 - hat der Bundesgerichtshof die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Düsseldorf beschlossen. Zur Begründung hat er ausgeführt, die Klage ziele unmissverständlich auf eine Aufhebung einer präventiv-polizeilichen Einstufung des Klägers in eine Risikogruppe durch das Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen. Nach Übersendung der Gerichtsakte von dem Landgericht Koblenz an das erkennende Gericht im April 2017 hat die erkennende Kammer das Verfahren zuständigkeitshalber übernommen und unter dem aus dem Rubrum ersichtlichen Aktenzeichen fortgeführt.

Mit Blick auf die Entlassung des Klägers aus der Sicherungsverwahrung am 16. Februar 2016 ist der Kläger anlässlich einer Fallkonferenz am 3. Februar 2016 in die Risikogruppe B eingestuft worden. Am 9. Februar 2016 hat er sich im Rahmen eines begleiteten Ausgangs in der Einrichtung „B. -T1. -Haus“ in M. vorgestellt, in die er nach seiner Entlassung auch verbracht worden ist. Der Kläger, der für die Dauer der Führungsaufsicht noch KURS-Proband bleiben wird, ist auch aktuell der Risikogruppe B zugeordnet.

Vor diesem Hintergrund führt der Kläger seine Klage nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsklage fort. Mit Blick auf die Zulässigkeit bestehe eine Wiederholungsgefahr. Diese resultiere daraus, dass zu befürchten sei, der Beklagte werde erneut eine als Verwaltungsakt zu wertende Einstufung nach der Konzeption KURS vornehmen, ohne dass es hierfür eine ausreichende Rechtsgrundlage gebe. Darüber hinaus bestehe ein schützenswertes Rehabilitationsinteresse. In der Sache sei bedenklich, dass bei der Einstufung persönliche Daten verarbeitet würden. Generell habe die Konzeption KURS den Sinn, als Bündelungsstelle von anfallenden Informationen zu dienen. Hierfür gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Die Einstufung in eine Risikogruppe nach der Konzeption KURS sei vergleichbar mit der Aufnahme in die Datei „Gewalttäter Sport“, bei der die Löschung aus dieser Datei - und in Umkehrung dessen auch die Speicherung in dieser Datei - als Verwaltungsakt anzusehen seien.

Der Kläger beantragt nunmehr,

festzustellen, dass die Einstufung des Klägers in die Stufe A des KURS-Programms rechtswidrig war.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es trägt vor, die vom Kläger nach der Einstufung in die Risikogruppe B geführte Fortsetzungsfeststellungsklage betreffend die Einstufung in die Risikogruppe A sei bereits unzulässig. Insbesondere bestehe eine Wiederholungsgefahr nicht. Insoweit läge der seinerzeitigen Einstufung in die Risikogruppe A der (nur) damals Geltung beanspruchende Sachverhalt mit entsprechender Bewertung zu Grunde. Jedenfalls habe die Klage in der Sache keinen Erfolg. Die Einstufung des Klägers basiere auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage. Sie sei ferner nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Sie sei keine eigene, nach außen wirkende und selbstständig angreifbare Entscheidung einer Behörde. Bei der Zentralstelle KURS des Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen würden lediglich Informationen gebündelt und gegebenenfalls weitergehende Entscheidungen vorbereitet, jedoch nicht vorgenommen. Mit der Einstufung in eine bestimmte Risikogruppe seien auch noch keine unmittelbaren weitergehenden Maßnahmen der Gefahrenabwehr verbunden. Diese treffe erst im Anschluss die zuständige Behörde aufgrund einer eigenen Gefährdungsbewertung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten sowie die von den Beteiligten übersandten, als Beiakten angelegten Unterlagen Bezug genommen.

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist bereits unzulässig.

1. Die Klage ist zunächst nicht als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.

Diese Klageart ist nicht statthaft. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist - ebenso wie in den weiteren nicht ausdrücklich geregelten Fällen - Streitgegenstand einer Fortsetzungsfeststellungsklage ein erledigter Verwaltungsakt. Um einen solchen handelt es sich bei der hier streitgegenständlichen Einstufung des Klägers in die Risikogruppe A im Rahmen der Fallkonferenz am 5. März 2014, die auf der Grundlage der Ziffer 5. b) (2) Abs. 2 der Konzeption zum Umgang mit rückfallgefährdeten Sexualstraftätern in Nordrhein-Westfalen,

Gemeinsamer Runderlass des Justizministeriums - 4201 - III.18, des Innenministeriums - 4 - 62.12.03- und des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales - III B 1 - 1211.4 - (KURS)),

(im Folgenden: KURS NRW) erfolgt ist, jedoch nicht.

Gemäß § 35 VwVfG NRW ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere behördliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Dabei liegt eine Regelung nur dann vor, wenn die jeweilige Maßnahme Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, verbindlich feststellt, beeinträchtigt, aufhebt oder mit bindender Wirkung verneint.

Zum wortgleichen § 35 VwVfG (Bund): vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1989 - 6 A 2/87 -, juris, Rn. 21.

Ob einer Maßnahme diese Wirkung zukommt, hängt davon ab, ob sie ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten. Unerheblich ist, wie sie sich im Einzelfall (tatsächlich) auswirkt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 - 2 C 30/78 -, juris, Rn. 14.

Auch nur mittelbare rechtliche Wirkungen genügen für die Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht, weil es insoweit an der von § 35 VwVfG NRW geforderten Gerichtetheit der Maßnahme fehlt.

Zum wortgleichen § 35 VwVfG (Bund): BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1992 - 7 C 5/92 -, Rn. 13.

Gemessen daran stellt die Einstufung des Klägers in die Risikogruppe A im Rahmen der Fallkonferenz am 5. März 2014 mangels Regelung mit Außenwirkung keinen Verwaltungsakt dar. Durch diese Einstufung wurden Rechte des Klägers weder unmittelbar begründet noch verbindlich festgestellt, beeinträchtigt, aufgehoben oder mit bindender Wirkung verneint.

Wie sich aus Ziffer 1 Abs. 3 KURS NRW ergibt, ist Ziel der Konzeption die Verringerung des Rückfallrisikos von unter Führungsaufsicht stehenden Sexualstraftätern durch Standardisierung und verbindliche Ausgestaltung der bereits bestehenden Zusammenarbeit und des Informationsaustausches zwischen Strafvollzug, Maßregelvollzug, Vollstreckungsbehörde, Bewährungsaufsicht, Führungsaufsicht und Polizei, wobei zur Koordinierung bei dem LKA NRW eine Zentralstelle eingerichtet wird. Diese Zentralstelle hat gemäß Ziffer 6.a) KURS NRW u.a. die Aufgabe, den relevanten Personenkreis zu erfassen sowie die relevanten Information zu erfassen, zu bündeln, zu bewerten und zu steuern. Diese Informationen sollen es ermöglichen, im Einzelfall erforderliche polizeiliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu ergreifen (vgl. Ziffer 1 Abs. 2 am Ende KURS NRW). Da gemäß Ziffer 3.a) Satz 1 KURS NRW nicht bezüglich aller rückfallgefährdeten Personen dieselben personal- und zeitintensiven Maßnahmen erforderlich und verhältnismäßig sind, ist eine Zuordnung der Personen zu Risikogruppen vorgesehen, und zwar - mit absteigender „Gefährlichkeit“ - zu den Gruppen A, B bzw. C. Diese Einstufung, die im Regelfall durch die Justizvollzugsanstalt oder die Einrichtung des Maßregelvollzugs vorgenommen wird (Ziffer 3.c) KURS NRW) - und die nur im Falle des Klägers wegen des Zuzugs aus einem anderen Bundesland im Rahmen einer sogenannten Fallkonferenz erfolgt ist (Ziffer 5.b) (2) Abs. 2 KURS NRW) - dient der Bestimmung der Art und des Umfangs der nach der Entlassung erforderlichen präventiven Maßnahmen (Ziffer 3.a) Satz 2 KURS NRW). Die Konzeption knüpft an die jeweilige Einstufung indes noch keine konkreten Maßnahmen. Vielmehr entscheiden gemäß Ziffer 6.b) Abs. 2 Satz 1 KURS NRW erst die nach Entlassung des Betroffenen aus dem Strafvollzug örtlich zuständigen Kreispolizeibehörden über die zu ergreifenden Maßnahmen der Gefahrenabwehr, und zwar auf der Grundlage einer eigenen umfassenden Gefährdungsbewertung. Auch Verwaltungsvorschriften mit etwaigen, sich aus der Einstufung ergebenden Vorgaben für die Entscheidung der Kreispolizeibehörden existieren nicht. Vor diesem Hintergrund kann eine unmittelbare rechtliche Wirkung der Einstufung nicht angenommen werden. Die von der Beklagtenseite geschilderte, zwischen den am KURS-Programm beteiligten Stellen getroffene Vereinbarung, nach der Anzahl und Art der Gefährderansprachen von der Einstufung in die Risikogruppe A, B bzw. C abhängen, stellt sich (bestenfalls) als - für die Annahme eines Verwaltungsakts nicht ausreichende - mittelbare rechtliche Wirkung der Einstufungsentscheidung dar.

Die von dem Kläger angeführte mögliche Wirkung der Einstufung auf die Wahl einer Wohneinrichtung, die im Falle des Klägers zum Widerruf der Zusage betreffend einen Platz in einer Wohneinrichtung geführt hat, kann die Qualifizierung der Einstufung in eine bestimmte Risikogruppe als Verwaltungsakt ebenfalls nicht rechtfertigen. Insoweit fehlt es an der erforderlichen Gerichtetheit der Maßnahme. Die Einstufungsentscheidung ist in diesem Sinne nicht dazu bestimmt, diese Wirkung herbeizuführen. Entsprechende Auswirkungen stellen sich lediglich als Reflex der Zuordnung zu einer bestimmten Risikogruppe dar.

2. Ist die Klage mangels Qualifizierung der Einstufung in die Risikogruppe A als Verwaltungsakt nicht als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, gilt im Ergebnis Gleiches für die Verfolgung des Klagebegehrens im Wege der Feststellungsklage. Insoweit kann nach § 43 Abs. 1 VwGO durch Klage u.a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

a) Einem solchen Vorgehen steht bereits § 44a VwGO entgegen. Danach können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Bei der Einstufung in eine Risikogruppe nach der Konzeption KURS NRW handelt es sich in diesem Sinne um eine unselbständige Verfahrenshandlung. Unter Bezugnahme auf die obigen Ausführungen zu Struktur und Wirkweise der Konzeption KURS NRW dient die Einstufung in eine bestimmte Risikogruppe lediglich der Vorbereitung nachfolgender Maßnahmen im Bereich der Gefahrenabwehr, etwa konkreter Überwachungsmaßnahmen oder sogenannter Gefährderansprachen, die ihrerseits einer rechtlichen Überprüfung zugänglich sind.

Für die Gefährderansprache vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. Dezember 2017 - 1 S 2526/16 -, juris, Rn. 31 ff.

Der Anwendung des 44a VwGO steht auch nicht entgegen, dass es sich bei diesen nachfolgenden Gefahrenabwehrmaßnahmen nicht zwingend um Verwaltungsakte handelt. So ist etwa die sogenannte Gefährderansprache als in Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage von § 8 Abs. 1 PolG NRW durchzuführender Realakt anzusehen. Denn Rechtsbehelf im Sinne des § 44a VwGO kann jede in der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehene Rechtsschutzmöglichkeit sein, in der Streitigkeiten um die Rechtmäßigkeit von Vornahme oder Nichtvornahme behördlicher Verfahrenshandlungen ausgetragen werden, seien es Verpflichtungs-, Leistungs-, Unterlassungs- oder Feststellungsbegehren.

Ziekow, in: Sodann/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 3. Auflage, 2010, § 44a, Rn. 20.

b) Ungeachtet der mit Blick auf § 44a VwGO anzunehmenden Unzulässigkeit der Klage steht der Zulässigkeit einer Feststellungsklage - selbstständig tragend - auch entgegen, dass dem Kläger kein Feststellungsinteresse zur Seite steht. Ein solches berechtigtes Interesse ist zwar grundsätzlich auch mit Blick auf in der Vergangenheit liegende, abgeschlossene Sachverhalte denkbar. Jedoch setzt ein - hier einzig in Betracht kommendes - schutzwürdiges Rehabilitationsinteresse voraus, dass die angegriffene Maßnahme diskriminierende Wirkung hatte und das Persönlichkeitsrecht beeinträchtigte. Ferner müssen in einem solchen Fall die abträglichen Nachwirkungen der erledigten Maßnahme, denen durch eine gerichtliche Sachentscheidung wirksam begegnet werden soll, fortbestehen.

OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2013 - 5 A 607/11 -, juris, Rn. 59

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Von der Einstufung des Klägers in die Risikogruppe A gehen keine abträglichen Nachwirkungen (mehr) aus. Die seinerzeitige, im Rahmen der Fallkonferenz am 5. März 2014 erfolgte Einstufung des Klägers in die Risikogruppe A war mit seiner im Rahmen der Fallkonferenz am 3. Februar 2016 erfolgten Umstufung in die Risikogruppe B beendet. Diese Umstufung erfolgte noch vor der Entlassung des Klägers aus der Sicherungsverwahrung mit der Folge, dass die Einstufung in die Risikogruppe A zu keiner Zeit Grundlage für etwaige Gefahrenabwehrmaßnahmen der zuständigen Polizeibehörden sein konnte bzw. gewesen ist. Allein der Widerruf der Zusage für eine betreute Wohneinrichtung in T. im September 2014 kann die zu fordernden abträglichen Nachwirkungen nicht begründen. Dies gilt ungeachtet einer Bewertung der Schwere dieser Beeinträchtigung jedenfalls deshalb, weil der Widerruf der Zusage vor dem Hintergrund, dass der Kläger im Anschluss zunächst gar nicht aus der Sicherungsverwahrung entlassen wurde, überhaupt nicht zum Tragen kam.

3. Ist die Klage danach bereits unzulässig, sei - ohne dass sich die Entscheidung darauf stützt - mit Blick auf den Vortrag des Klägers, es gäbe keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Einstufung eines Betroffenen in eine Risikogruppe, darauf hingewiesen, dass die als Erlass ausgestaltete Konzeption KURS NRW in Zusammenhang mit anderen Vorschriften zu sehen ist, die den jeweiligen Stellen Befugnisse einräumen. Für das LKA NRW, das - wie oben gezeigt - ohnehin nur in Ausnahmefällen in die Einstufungsentscheidung eingebunden ist, sind hier § 13 POG NRW sowie die auf der Grundlage von § 13 Abs. 4 POG NRW erlassene Aufgabenverordnung LKA (LKAAufgVO) zu nennen. Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 POG NRW hat das LKA NRW z.B. insbesondere die Aufgabe, die Kreispolizeibehörden bei der vorbeugenden Bekämpfung sowie bei der Erforschung und Verfolgung von Straftaten zu unterstützen. Ferner fungiert es nach § 13 Abs. 2 Nr. 5 POG NRW als zentrale Informationssammel- und -auswertungsstelle in Kriminalitätsangelegenheiten. Soweit § 13 Abs. 4 POG NRW das Innenministerium ermächtigt, dem LKA NRW durch Rechtsverordnung weitere polizeiliche Aufgaben der Gefahrenabwehr zu übertragen, etwa in Fällen, in denen eine einheitliche Informationsverarbeitung, -auswertung oder -steuerung durch eine zentrale Dienststelle der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen erforderlich ist (Nr. 2 der Vorschrift), ist § 2 LKAAufgVO zu nennen. Nach § 2 Abs. 1 LKAAufgVO hat das LKA nicht nur alle für die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten bedeutsamen Informationen und Unterlagen zu sammeln, auszuwerten und ergänzend zu erheben, sondern auch die Polizeibehörden laufend über geeignete Maßnahmen zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zu unterrichten. Ferner kann das LKA NRW nach § 2 Abs. 2 LKAAufgVO als Informationssammel- und -auswertungsstelle den Kreispolizeibehörden (sogar) fachliche Weisungen erteilen, insbesondere für einen einheitlichen und wirksamen Informationsaustausch über Straftaten und Straftäter (Nr. 1 der Vorschrift).

Soweit in der Klageschrift neben der Einstufung des Klägers in die Risikogruppe A ein Akteneinsichtsbegehren als Bestand des Klageantrags ausgewiesen ist, war dieses in der Sache auf Akteneinsicht im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens gerichtet. Dies sowie den Umstand, dass eine weitergehende Akteneinsicht nicht begehrt wird, hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung klargestellt. Vor diesem Hintergrund hatte das Gericht keinen Anlass zur Annahme einer teilweisen Klagerücknahme.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO erfolgt.