Verwaltungsgericht Düsseldorf, 7. Kammer — 7 K 7373/15

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen, das im Bereich der ambulanten Kranken- und Altenpflege tätig ist. Sie wendet sie sich gegen die Heranziehung zu einem Ausgleichsbetrag, mit dem sie für das Erhebungsjahr 2016 zur Finanzierung der in der Altenpflegeausbildung gezahlten Vergütung beitragen soll.

Nach § 4 des Bundesgesetzes über die Berufe in der Altenpflege vom 17. November 2000 ( BGBl I S. 1513, in der Fassung des Art. 15 des Gesetzes vom 16. Juli 2003, BGBl I S. 1442; vgl. die Neubekanntmachung vom 25. August 2003, BGBl I S. 1690, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Juli 2015, BGBl I 2015, 1211, nachfolgend: AltPflG ) setzt die Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung "Altenpfleger" eine dreijährige Ausbildung voraus (Abs. 1), die sich aus Unterricht in einer Altenpflegeschule (Abs. 2) und praktischer Ausbildung in einem Heim oder einer stationären Pflegeeinrichtung (Abs. 3 Nr. 1) und in einer ambulanten Pflegeeinrichtung (Abs. 3 Nr. 2) zusammensetzt. Der Träger der praktischen Ausbildung muss dem Schüler eine angemessene Ausbildungsvergütung zahlen, soweit nicht Ansprüche auf Arbeitslosen- oder auf Übergangsgeld bestehen (§ 17 Abs. 1). Nach Maßgabe von § 24 AltPflG kann der Träger der praktischen Ausbildung die Kosten der Ausbildungsvergütung in den Entgelten oder Vergütungen für seine Leistungen berücksichtigen. § 25 AltPflG ermächtigt die Landesregierungen, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung von den Einrichtungen, die als Träger der praktischen Ausbildung in Betracht kommen, Ausgleichsbeträge erhoben werden, und zwar unabhängig davon, ob dort Abschnitte der praktischen Ausbildung durchgeführt werden. Dies gilt nach § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG jedoch nur, wenn ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen. Hat eine Landesregierung ein solches Ausgleichsverfahren eingeführt, so ist sie nach § 25 Abs. 3 AltPflG verpflichtet, in angemessenen Zeitabständen die Notwendigkeit der Fortführung zu überprüfen.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat von dieser Verordnungsermächtigung Gebrauch gemacht und zur Beseitigung eines – bestehenden – Mangels an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege die Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeiträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vom 10. Januar 2012

in der Fassung der Fünften Verordnung zur Änderung der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung vom 29. September 2015, GV. NRW. 2015 S. 682, in Kraft getreten am 8. Oktober 2015;

(nachfolgend: AltPflAusglVO) erlassen. Es hat darin ein Ausgleichs- bzw. Umlageverfahren eingeführt, mit dessen Hilfe die Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütungen aufgebracht werden sollen. Herangezogen werden Einrichtungen, die § 4 Abs. 3 S. 1 des AltPflG für die praktische Ausbildung vorsieht, also Heime sowie stationäre (Abs. 3 S. 1 Nr. 1) und ambulante Pflegeeinrichtungen (Abs. 3 S. 1 Nr. 2) für alte Menschen, und zwar unabhängig davon, ob die einzelne Einrichtung tatsächlich praktische Ausbildung vermittelt (vgl. § 2 Abs. 1 S. 2 AltPflAusglVO). Zuständig für das Ausgleichsverfahren sind die Landschaftsverbände (vgl. § 3 AltPflAusglVO und § 4 AltPflG NRW). Diese ermitteln zunächst die benötigte Ausgleichsmasse auf der Grundlage der durchschnittlichen jährlichen Bruttovergütung der Gesamtzahl der Altenpflegeschüler des Vorjahres abzüglich eines Abschlages von 5 % und der für diese durchschnittlich aufzubringenden Weiterbildungskosten (vgl. §§ 4 und 5 AltPflAusglVO). Zur Finanzierung der so ermittelten Ausgleichsmasse werden von den genannten Einrichtungen Ausgleichsbeträge nach Maßgabe der §§ 7 und 8 AltPflAusglVO erhoben. Grundlage hierfür sind bei den stationären Einrichtungen die in den 12 Monaten vor dem 1. Januar des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres durchschnittlich besetzten Betreuungsplätze. Bei ambulanten Diensten errechnet sich der Ausgleichsbetrag nach den in dem zwei Jahre vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahr gemäß SGB XI abgerechneten Punkten. Außerdem werden Verwaltungskosten gemäß § 9 AltPflAusglVO erhoben. Die zuständige Behörde setzt die Ausgleichsbeträge und die Verwaltungskosten durch Bescheid fest (vgl. § 7 Abs. 1 AltPflAusglVO). Der erste Erhebungszeitraum begann am1. Juli 2012 und endete am 31. Dezember 2012 (vgl. § 18 Satz 2 AltPflAusglVO in der ursprünglichen Fassung vom 10. Januar 2012).

Die Klägerin betreibt ihren ambulanten Pflegedienst in S. seit 2002 und wird seit Mitte 2012 laufend zu Ausgleichsbeträgen nach der Altenpflegeausbildungsverordnung herangezogen. Sie ließ sich zur Teilnahme am Ausgleichsverfahren im März 2012 registrieren und machte gegenüber dem beklagten Landschaftsverband Rheinland (nachfolgend: LVR) auf einem sog. Mantelbogen Angaben zu ihrer Einrichtung. Soweit sie für 2012 (Bescheid vom 15. Mai 2012, Ausgleichsbeitrag über 14.071,81 €) und 2013 (Bescheid vom 11. November 2012, Ausgleichsbeitrag über 27.418,97 €) in Anspruch genommen wurde, haben sich ihre hiergegen gerichteten Klagen 7 K 411/13 und 7 K 351/13 im November 2013 durch Vergleich erledigt. Soweit sie für 2014 (Bescheid vom 25. Oktober 2013, Ausgleichsbeitrag über 31.329,79 €) und 2015 (Bescheid vom24. Oktober 2014, Ausgleichsbeitrag über 39.464,48 €) in Anspruch genommen wurde, haben ihre hiergegen gerichteten Klagen Erfolg gehabt, weil das Gericht wegen der bis zum Abrechnungsjahr 2015 geltenden Nichteinbeziehung von neu gegründeten Pflegeeinrichtungen einen Verstoß gegen die Belastungsgleichheit bzw. den Grundsatz der Homogenität der Gruppe der Abgabepflichtigen angenommen hat (Urteile vom27. September 2017, 7 K 8417/13 und 7 K 7291/14).

Die Klägerin machte für das Erhebungsjahr 2016 gegenüber dem LVR die für die Abgabe erforderlichen Angaben auf elektronischem Wege (pfad.web). Hieraus ergab sich unter anderem, dass sie zum 1. Januar 2015 keine Altenpflegeschüler beschäftigte; zu diesem Zeitpunkt war bei ihr eine Pflegefachkraft tätig; für das Jahr 2014 waren 9.112.991 Abrechnungspunkte erwirtschaftet worden.

Mit Bescheid vom 23. Oktober 2015 zog der Beklagte die Klägerin gemäß §§ 8, 9 Abs. 1 AltPflAusglVO für das Erhebungsjahr 2016 zu einem Ausgleichsbetrag von 44.500,10 € zuzüglich Verwaltungskosten von 222,51 €, insgesamt also zu einem Betrag von 44.722,61 € heran. Wegen der Berechnung im Einzelnen wird auf den Bescheid Bezug genommen. Dabei legte der Beklagte die von der Klägerin nach deren Angaben im Jahr 2014 abgerechneten Punkte (9.112.991) zu Grunde.

Die Klägerin hat am 3. November 2015 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des Heranziehungsbescheides begehrt. Zur Begründung führt sie aus:

Sie halte den Heranziehungsbescheid wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht für rechtswidrig. Es handle sich um eine verfassungswidrige Sonderabgabe, welche an den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschluss zur Altenpflegeausbildungsumlage vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. –, juris) hierzu aufgestellt habe, zu messen sei. Sonderabgaben gefährdeten die bundesstaatliche Kompetenzverteilung, die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen gegenüber den Steuerpflichtigen sowie das parlamentarische Budgetrecht. Daher unterlägen Sonderabgaben engen Grenzen und müssten gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben. Es müsse hierfür ein Sachzweck bestehen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehe. Mit einer Sonderabgabe dürfe nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck stehe. Der Gesetzgeber müsse in angemessenen Zeitabschnitten prüfen, ob die Sonderabgabe weiterhin aufrechterhalten und beigetrieben werden dürfe oder wegen Wegfall des Finanzierungszwecks nicht mehr erhoben werden solle. Schließlich habe der Gesetzgeber eine haushaltsrechtliche Informationspflicht gegenüber dem Parlament, das jederzeit hinreichend informiert werden müsse, damit es kontrollieren könne, inwieweit die Belastbarkeit der Bürger hinsichtlich Abgaben und Steuern noch zumutbar sei und die entsprechenden Finanzierungszwecke tatsächlich eingehalten würden.

Diesen durch das Bundesverfassungsgericht aufgestellten Vorgaben entspreche die Umlage nicht.

So sei eine haushaltsrechtliche Informationspflicht der jetzigen Altenpflegeausbildungsumlage nicht zu entnehmen. Es sei daher davon auszugehen, dass die Parlamentarier nicht darüber informiert würden, inwieweit die Abgabenpflichtigen und Steuerpflichtigen belastet würden und somit nicht darüber entschieden, ob diese Belastungen für die Ausgleichspflichtigen noch zumutbar seien. Mangels Information entscheide das Parlament auch nicht mehr darüber, ob der Zweck der Sonderabgabe weggefallen sei. Das könne etwa dann der Fall sein, wenn es sehr wenige Auszubildende gebe oder wenn die Mittel nicht ordnungsgemäß verwandt würden, weil etwa nur Ausbildungsplätze finanziert werden, aber kein hinreichender Ausbau der Fachseminare erfolge.

Des Weiteren verstoße die Umlage gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie eine erdrosselnde Wirkung auf die Klägerin habe. Sie könne die von ihr zu entrichtende Umlage nicht an ihre Pflegekunden weitergeben, sondern müsse sie, um wettbewerbsfähig zu bleiben, aus eigenen Mitteln entrichten. Die Vorstellung des Landesgesetzgebers, die Einrichtungsträger könnten die Umlage den Kunden in Rechnung stellen, führe nicht dazu, dass die tatsächlichen Ausgaben der Ausbildung insbesondere gegenüber den ambulanten Diensten als Durchlaufposten erhoben werden dürften. Es sei für die Pflegekunden nicht einzusehen, warum sie dann, wenn sie lediglich Leistungen nach SGB V im Haushaltsbereich benötigten, zusätzliche Kosten für die Ausbildung von Altenpflegern zu tragen hätten. Auf entsprechende Informationen hin hätten im November/Dezember 2012 vier Kunden der Klägerin ihren Vertrag gekündigt und etwa 20 % der anderen Kunden auf einige Leistungen verzichtet, um weiterhin lediglich den bisher von ihnen zu tragenden Betrag zahlen zu müssen. Sie wollten im Rahmen des gesamten „Behandlungspakets“ an anderer Stelle die von ihnen zu zahlenden Umlagen einsparen. Nach dem Pflegeneuausrichtungsgesetz hätten ambulante Dienste dem Kunden zu überlassen, ob er eine Pflegemaßnahme nach Zeitaufwand oder pauschal abrechnen lassen wolle. Die Kunden tendierten zu pauschaler Abrechnung. Aufgrund des Pflegeneuausrichtungsgesetzes bestehe daher eine finanzielle Schieflage und die bis dahin geltende Mischkalkulation sei seitdem nicht mehr möglich.

Hinzu komme, dass eine Doppelbelastung im Rahmen einer Doppelbesteuerung vorliege, weil auf der einen Seite die Versicherten schon durch die Beitragsleistungen das Gesundheitswesen finanzierten und zusätzlich noch für die Einstellung von Auszubildenden eine entsprechende Zusatzleistung zu erbringen hätten. Der Patient zahle den täglichen Umlagebetrag, ohne einen Anspruch gegenüber dem Einrichtungsträger auf Besetzung von Ausbildungsstellen zu haben.

Ferner liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die Umlage mit dem Grundsatz der Belastungsgleichheit unter den Abgabepflichtigen nicht vereinbar sei. Sie, die Klägerin, gehöre nicht zur homogenen Gruppe der Abgabepflichtigen. Sie erbringe als Einrichtung der häuslichen Krankenpflege gemäß § 132 SGB V medizinische Leistungen überwiegend gegenüber kranken Menschen. Diese Leistungen dürften nicht durch examinierte Altenpflegefachkräfte erbracht werden, vielmehr müssten diese Fachkräfte nachgeschult werden, um medizinische Leistungen gegenüber den Kunden erbringen zu dürfen. Die damit verbundenen zusätzlichen Kosten, etwa die Arbeitszeit der die Ausbildungsschüler einweisenden Fachkräfte, würden den ambulanten Diensten als Leistungserbringer nicht erstattet. Ebenso wenig würden die indirekten Kosten, die im Rahmen der Durchführung der Ausbildung dem Einrichtungsträger entstünden, also die Kosten der Weiterbildung und Fortbildung examinierter Pflegefachkräfte, erstattet. Das sehe der Gesetzgeber jedoch ausdrücklich in §§ 82 und 84 SGB XI vor, weil die Einrichtungsträger nicht verpflichtet seien, die Versicherten auf eigene Kosten zu versorgen. Die Gesundheitsfürsorge obliege vielmehr dem Staat. Somit seien weiterhin die nicht ausbildenden Einrichtungsträger bessergestellt, die die Umlagekosten auf ihre Kunden abwälzen eine Umlage lediglich als Durchlaufposten an den Beklagten weiterreichten.

Sie, die Klägerin, habe gegenüber zwei Dritteln der von ihr zu versorgenden Kunden Leistungen nach dem SGB V oder Betreuungsmaßnahmen im Haushalt zu übernehmen, so dass sie tatsächlich von der Neuregelung der Altenpflegeausbildung nicht profitiere. Sie sei daher eher vergleichbar mit Trägern von Krankenhäusern als mit Trägern stationärer Altenpflegeeinrichtungen. Auch in Krankenhäusern werde überwiegend Krankenpflege nach dem SGB V erbracht. Kämen jedoch Bewohner von Pflegeheimen ins Krankenhaus, die schon in häuslicher Umgebung gepflegt würden, würden sie selbstverständlich auch in Krankenhäusern nach dem SGB XI gepflegt. Der Gesetzgeber sei darauf bedacht, die Krankenhausträger zu verpflichten, ihr Personal auch mit einer ausreichenden Anzahl an Altenpflegern auszustatten, weil sich Patienten in stationäre Krankenhausbehandlung begeben, die nicht nur dement, sondern vor allem auch pflegebedürftig erkrankt seien. Es sei beabsichtigt, für die Kranken- und Altenpflege eine einheitliche Ausbildung zu schaffen. Aus den Medien lasse sich entnehmen, dass eine solche dreijährige, einheitliche Ausbildung für alle ab 2018 eingeführt werden solle. Es sei beabsichtigt, die Kranken- und Pflegeberufe dahin zu reformieren, dass eine Gesundheitspflegefachkraft sowohl Patienten versorgen könne, die lediglich eine Krankenbehandlung benötigten als auch solche, die darüber hinaus wegen ihrer Pflegebedürftigkeit zusätzlich grundpflegerisch versorgt werden müssten. Die Krankenhausträger seien – auch schon vor einer Reform der Ausbildung im Gesundheitsbereich – in der gleichen Situation wie die ambulanten (Kranken-)Pflegedienste. Bei beiden bestehe eine spezifische Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe, was zu einer rechtswidrigen Ungleichbehandlung führe. Ein sachlicher Grund, der dafür spräche, Krankenhausträger von der Umlagepflicht auszunehmen, bestehe nicht. Er liege auch nicht darin, dass es für den Bereich der Krankenhausfinanzierung ein eigenes Umlageverfahren gebe, weil dieses Umlageverfahren, das im Rahmen des Vergütungsverfahrens refinanziert werden könne, mit dem der AltPflAusglVO nicht vergleichbar sei. Daher verstoße die Beklagtenseite gegen den Gleichheitsgrundsatz und das Homogenitätsprinzip. Das gelte umso mehr, als der Gesetzgeber nicht verlangen könne, dass ambulante Altenpflegedienste flächendeckend grundpflegerische Versorgung gegenüber Patienten erbrächten; es bestehe sogar die Möglichkeit, dass nur Dienste der Krankenpflege vereinbart würden. Daher sei die spezifische Sachnähe der ambulanten Dienste sogar geringer als die der Krankenhausträger. Diese seien nämlich gesetzlich verpflichtet, ihre Patienten im Rahmen der stationären Krankenbehandlung auch zu versorgen.

Auch die heimaufsichtsführenden Behörden sowie der Medizinische Dienst der Krankenkassen (MDK) profitierten davon, dass sie examiniertes Altenpflegepersonal, das durch stationäre oder ambulante Pflegedienste ausgebildet worden sei, einstellten; sie müssten daher ebenfalls zur Umlage herangezogen werden. Dies geschehe aber nicht, so dass die Ausgleichspflichtigen keine homogene Gruppe bildeten, was zur Rechtswidrigkeit der jetzigen Finanzierung der Altenpflegeausbildung führe. Wenn sie, die Klägerin, zur Umlage herangezogen werde, so müsse dies auch bei den heimaufsichtsführenden Behörden sowie dem MDK geschehen, die jeweils examinierte Altenpflegefachkräfte beschäftigten, ferner bei den Krankenhäusern.

Ein weiterer Verstoß gegen das Homogenitätsprinzip liege darin, dass Intensivpflegedienste nicht zu den Abgabepflichtigen gehörten. Diese Dienste erhielten ebenso wie die Klägerin Leistungen der häuslichen Pflegehilfe nach § 36 SGB XI von den Pflegekassen und Leistungen der häuslichen Krankenpflege nach § 37 Abs. 2 SGB V von den Krankenkassen vergütet und befänden sich daher in derselben Situation wie die Klägerin, ohne dass sie am Umlageverfahren für die Altenpflegeausbildung teilnehmen müssten. Dass im Bereich der Intensivpflege überwiegend jüngere Menschen zu versorgen seien, werde bestritten. Zudem bestimme der Gesetzgeber lediglich, dass Pflegedienste Träger der Ausbildung sein können und dementsprechend am Ausgleichsverfahren teilnähmen, wenn deren Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließe. Der Tätigkeitsbereich einer nicht spezialisierten ambulanten Intensivpflegeeinrichtung schließe jedoch immer die Pflege alter Menschen ein. Es sei daher rechtswidrig, derartige Einrichtungen von der Abgabepflicht zu befreien. Anders sei es allenfalls bei solchen Einrichtungen der intensivpflegerischen Versorgung, die sich auf bestimmte Personen wie etwa behinderte oder chronisch kranke Kinder spezialisiert hätten.

Außerdem verstoße das Umlageverfahren gegen Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 12 GG. Die Staatsgewalt dürfe die einzelnen Einrichtungen nicht derart belasten, dass diese dadurch erhebliche Wettbewerbsnachteile erlitten. Das treffe bei ihr, der Klägerin zu, weil sie überwiegend andere Leistungen als die nach dem SGB XI erbringe und die Umlage aus eigenen Mitteln aufbringen müsse, damit sie gegenüber anderen Mitbewerbern eine Chance habe. Sie habe weniger Chancen, auf dem Markt der Pflegeanbieter zu überleben als andere Anbieter, die überwiegend SGB XI-Leistungen erbrächten und deshalb von ihren Pflegekunden die Umlagebeiträge bezahlt bekämen.

Überdies entstehe kein direkter Nutzen für die Klägerin durch Zahlung der Umlage, weil Altenpflegefachkräfte, die nach einer dreijährigen Ausbildung eine Arbeitsstelle suchten, von ihr erst nach einer intensiven Nachschulungsphase, die mindestens sechs Monate dauere, eigenverantwortlich eingesetzt werden könnten. Die von ihr dafür aufzuwendenden Kosten einschließlich Umsatzeinbußen beliefen sich auf etwa 5000 € pro Auszubildendem. Im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei das angegriffene Umlageverfahren daher bedenklich, zumal eine Refinanzierung durch die Pflegekunden nicht durchsetzbar sei, ohne dass ihnen im Gegenzug die Garantie gegeben werde, auch sofort examinierte Altenpflegefachkräfte einzusetzen. Außerdem würden die Patienten von ambulanten Pflegediensten und die Bewohner von Alten- und Pflegeeinrichtungen zwar die mittlerweile auf 3,99 €/Tag erhöhte Altenpflegeumlage zahlen müssen, aber wohl nie erleben, dass tatsächlich eine ausreichende Anzahl an Auszubildenden an ihrem Pflegebett erscheine, denn der statistische Aufwärtstrend, den die Ausbildungszahlen seit 2012 aufgewiesen hätten, sei inzwischen erheblich gebremst worden. Das liege unter anderem daran, dass der Bundesgesetzgeber ein neues Pflegeberufsgesetz mit einer einheitlichen Ausbildung plane und die Einführung einer derartigen Generalistik viele davon abhalte, sich für eine spezielle Altenpflegeausbildung zu entscheiden. In Essen fehlten den Kliniken beispielsweise über 250 Pflegekräfte (Bericht der NRZ vom 27. April 2016). Wenn tatsächlich das Ziel bestanden habe, mit der Einführung der Umlage die Anzahl der Auszubildenden in der Altenpflege zu steigern, habe der Gesetzgeber auch eine Beschäftigungspflicht für Auszubildende bei den Altenheimträgern einführen müssen, vergleichbar etwa mit der sich aus §§ 71 ff. SGB IX ergebenden Verpflichtung, Arbeitsplätze für Schwerbehinderte vorzuhalten.

Das eigentliche Ziel der Verordnung sei es indes, die Ausbildungskosten aus den Pflegesatzvereinbarungen nach dem SGB IX herauszunehmen und die Kostenträger von den Ausbildungskosten zu entlasten, zu denen im Übrigen auch die Zusatzkosten für die Praxisanleiter und deren Weiterbildung zählten, auf denen die Einrichtungsträger sitzen blieben, wenn sie Ausbildungsplätze einrichteten.

Die Intention des Gesetzgebers, ambulante Dienste von der Einstellung Auszubildender profitieren zu lassen, sei praxisfern. Auszubildende könnten im Rahmen der ambulanten Tätigkeit lediglich der Fachkraft zuschauen, welche die abrechenbaren Tätigkeiten ausübe; sie müssten zudem durch die Pflegekraft geschult werden, was für diese zusätzliche Arbeitszeit und für den Einrichtungsträger damit zusätzliche Kosten bedeute.

Schließlich verstoße die Umlage auch gegen Art. 20 Abs. 3 GG sowie gegen das in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip. Gesetze und Verordnungen müssten hinreichend bestimmt sein. Die Ausgleichspflichtigen müssten anhand der einzelnen abgabebegründenden Tatbestände die Höhe der Abgabe erkennen können oder in der Lage sein, diese vorauszuberechnen. Hinreichende Bestimmtheit sei dann hergestellt, wenn Bemessungsfaktoren hinsichtlich der die Abgabe tragenden Kosten festgelegt worden seien. Eine willkürliche Handhabung durch die Behörden müsse ausgeschlossen sein. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom29. Oktober 2009 – 3 C 26/08 –, juris) sei ein Ausgleichsverfahren nur dann erforderlich, wenn in dem betroffenen Land besondere Umstände die Gefahr begründeten, dass sich die der Vorschrift zugrunde liegende Regelerwartung, es werde ein angemessenes Angebot an Ausbildungsplätzen bereitgestellt, nicht erfülle. Die Rechtmäßigkeit einer solchen Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers müsse sich anhand der ihr zu Grunde gelegten tatsächlichen Annahmen überprüfen lassen. Ließen sich diese nicht oder nur unvollständig ermitteln oder seien sie fehlerhaft, lasse sich der Mangel nicht durch nachgeschobene Erwägungen korrigieren. In der AltPflAusglVO heiße es zwar in § 1, das Ausgleichsverfahren werde zur Beseitigung des Mangels an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung durchgeführt, doch lasse sich der Verordnung nicht entnehmen, wie der Verordnungsgeber diesen Mangel festgestellt und welche Zahlen er zugrunde gelegt habe. Das zuständige Landesministerium habe das Deutsche Institut für Pflegeforschung in Köln damit beauftragt, eine entsprechende Erhebung zur Beschäftigungssituation und zum Ausbildungsbedarf zu erstellen. Dort in der Vorlage 13/1653 heiße es, dass 2010 bereits 1200 Absolventinnen und Absolventen im Bereich der Alten-, Gesundheits- und Krankenpflege gefehlt hätten und der Pflegebedarf Ende 2010 bereits 3000 Absolventinnen und Absolventen betrage. Diese Prognose beziehe sich jedoch nicht allein auf die Altenpflege, sondern auf die Bereiche der Alten-, Gesundheits- und Krankenpflege. Wenn somit der überwiegende Teil der fehlenden 1200 Absolventen der Gesundheits- und Krankenpflege zuzuordnen sei, seien die umlagepflichtigen Einrichtungsträger nicht ausgleichspflichtig, weil für diese Bereiche keine Umlage erhoben werden solle. Eine Aufschlüsselung der Zahlen für diese drei Bereiche fehle. Daher werde bestritten, dass das Institut für Pflegeforschung eine solche Aufsplittung überhaupt vorgenommen habe; das Land habe somit keine verlässliche Prognose eingeholt und damit gegen die Finanzverfassung nach Maßgabe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 2003 verstoßen. Soweit die Beklagtenseite unter Heranziehung von Statistiken einen künftig zu erwartenden hohen Bedarf an Pflegekräften ausmache, seien in diesen Statistiken auch Gesundheits- und Krankenpfleger gemeint und nicht nur Altenpfleger. Damit handele es sich bei dieser Versorgungslücke um ein Problem des Gesundheitswesens und der Gesundheitsversorgung der Bürger, das der Staat zu lösen habe und nicht die Leistungserbringer.

Im Übrigen sei nicht gewährleistet, dass die von den Einrichtungsträgern gemeldeten Ausbildungsplätze tatsächlich in dieser Einrichtung tätig seien und ob sie die Ausbildung auch abschlössen und der Branche als ausgebildete Arbeitskräfte zur Verfügung stünden. Insoweit fehle eine Nachweispflicht der Einrichtungsträger und eine Überprüfung seitens der Landschaftsverbände. Das Ziel der Verordnung werde daher trotz der von dem beklagten Land vorgelegten Zahlen nicht erreicht.

Zudem habe der Beklagte die Verpflichtung, im Rahmen einer gewissenhaften Kalkulation die Höhe der Ausgleichsmasse so festzusetzen, dass sie zur Deckung der Ausbildungskosten ausreiche. Dennoch hätten in der Vergangenheit rechtmäßig geltend gemachte Erstattungsforderungen der Einrichtungsträger gekürzt werden müssen, weil die Ausgleichsmasse zu gering veranschlagt gewesen sei. Der Beklagte habe vor einer Kürzung von Erstattungsforderungen zuerst davon absehen müssen, durch Erhebung der Verwaltungskostenpauschale die Ausgleichsmasse zu schmälern. Für das Jahr 2013 seien einige Einrichtungsträger aufgefordert worden, einen vierstelligen Eurobetrag zurückzuzahlen. Einrichtungsträger, die entsprechend dem Willen des Verordnungsgebers Ausbildungsplätze bereitgestellt hätten, würden also auf Ausbildungskosten sitzen bleiben. Damit werde gegen das Finanzierungssystem verstoßen, dass der Bundesgesetzgeber im SGB XI vorgegeben habe. Gemäß §§ 81, 82 und 84 i.V.m. 71, 72 SGB IX (gemeint ist SGB XI) müsse ein Leistungserbringer, der Versicherte pflegerisch zu versorgen habe, die dabei entstehenden Kosten in voller Höhe erstattet bekommen.

Im Übrigen sei die in der AltPflAusglVO vorgesehene Verwaltungskostenpauschale (für das Abrechnungsjahr 2016: § 9 AltPflAusglVO) ebenfalls verfassungswidrig. Sie sei nicht korrekt errechnet worden, sondern stelle nur eine Schätzung dar. Wie der Betrag ermittelt worden sei, sei in dem Bescheid nicht nachvollziehbar dargelegt worden. Dies verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Die Berechnung werde zudem bestritten. Überdies könne sie, die Klägerin, diese Verwaltungskosten keineswegs refinanziert bekommen. Außerdem handele es sich dabei um eine versteckte Abgabe, weil auch die Kosten der Vorarbeiten und des Entwicklungs- und Implementierungsaufwandes berücksichtigt werden sollen. Es handele sich dabei um die Kosten des zuständigen Ministeriums, die bereits von den allgemein erhobenen Steuermitteln gedeckt seien.

Schließlich ergebe sich auch aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 30. September 2015 nicht, weshalb es nicht gegen den Homogenitätsgrundsatz verstoße, dass Krankenhäuser nicht am Ausgleichsverfahren beteiligt würden. Auch dort finde Altenpflege statt. Dieser Befund werde auch dadurch untermauert, dass nach den Bestrebungen des Gesetzgebers ab 2018 eine einheitliche Ausbildung für Alten- wie für Krankenpfleger durchgeführt werde. Dies sei nicht erforderlich, wenn im Krankenhausbereich kein Fachpersonal benötigt würde, das altenpflegerisch qualifiziert ausgebildet sei.

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

den Bescheid des Landschaftsverbandes Rheinland vom 23. Oktober 2015 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, der angefochtene Bescheid sei auf einer ordnungsgemäßen Rechtsgrundlage ergangen und auch im Übrigen rechtmäßig. So heißt es unter anderem:

Die AltPflAusglVO entspreche Art. 14 GG. Die Ausgleichssonderabgabe habe keine erdrosselnde Wirkung. Sie bürde nämlich nicht nur Lasten auf, sondern beseitige auch die Nachteile, die den ausbildenden Einrichtungen bisher durch den Abschluss von Ausbildungsverhältnissen entstanden seien. Die Einrichtungen hätten die Möglichkeit, den Umlagebetrag über die Kunden zu refinanzieren. Bislang habe die Ausbildung in der Altenpflege zu einem Wettbewerbsnachteil geführt, weil die Ausbildungsvergütungen in den erforderlichen Pflegesatz einbezogen worden seien und sich die ausbildenden Einrichtungen damit gegenüber den nicht ausbildenden verteuert hätten. Befragungen hätten ergeben, dass rund 15 % der befragten Einrichtungen angegeben hätten, deshalb künftig weniger auszubilden. Zur ausreichenden Versorgung mit Altenpflegefachkräften sei der Abbau dieses Wettbewerbsnachteils erforderlich gewesen und werde durch das Ausgleichsverfahren ermöglicht. Eine Weitergabe der umlagebedingten Kosten an die Kostenträger bzw. Kunden sei nach bestimmten Vorgaben möglich (§ 82a SGB XI und§ 24 S. 3 AltPflG), ohne dass hierzu eine Verpflichtung bestehe. Ob im Einzelfall eine Refinanzierung erfolge, hänge von der Entscheidung der Einrichtung ab. Die Rechtmäßigkeit der Verordnung werde dadurch nicht berührt. Dass Kunden nach Einführung des Verfahrens auf Leistungen verzichtet hätten, sei spekulativ und nicht bestätigt. Da sie auf ihre Pflegeleistungen angewiesen seien, sei vielmehr ein Fehlschlagen der Refinanzierung nicht zu erwarten.

Den unterschiedlichen Strukturen von ambulanten Diensten und stationären Einrichtungen werde durch die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse hinreichend Rechnung getragen. Der Ausgleichsbetrag für die ambulanten Einrichtungen errechne sich gemäߧ§ 6 Abs. 3 und 8 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO anhand ihres Umsatzes nach dem SGB XI, der sich aus dem Anteil der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte im Verhältnis zur Gesamtzahl der abgerechneten Punkte ergebe. Dadurch werde der Umstand, dass bei ambulanten Diensten oftmals der Tätigkeitsschwerpunkt in der Krankenpflege nach dem SGB V liege, berücksichtigt. Bei Schaffung der Verordnung sei es gerade beabsichtigt gewesen, zur Berechnung der Ausgleichsbeträge nicht auf die tatsächliche Zahl der Altenpflegefachkräfte abzustellen, um keinen Anreiz zu schaffen, weniger Altenpflegefachkräfte einzusetzen. Stattdessen habe man bei ambulanten Diensten den prozentualen Anteil der Pflegekräfte ausgeklammert, der dem Anteil des SGB V-Umsatzes am Gesamtumsatz entspreche, um diesen Sektor nicht unangemessen zu belasten. Wenn also eine ambulante Einrichtung wie die der Klägerin zehn Pflegefachkräfte beschäftige und von ihrem Umsatz 70 % auf die ambulante Krankenpflege und 30 % auf die ambulante Altenpflege entfielen, würden nur drei von den zehn Pflegefachkräfte bei der landesweiten Gesamtrechnung berücksichtigt. Die ambulanten Dienste müssten daher weniger zahlen (2012: 23.000.000 €) als die stationären Einrichtungen (2012: 64.600.000 €). Daher sei nicht nachvollziehbar, dass die Klägerin dem Ausgleichsbetrag eine erdrosselnde Wirkung zuschreibe, da er anhand ihres SGB XI-Umsatzes ermittelt worden sei. Die Refinanzierungsmöglichkeit ergebe sich aus § 82a SGB XI. Insoweit habe sich durch die Einführung der Ausgleichsverordnung nichts geändert. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG liege daher nicht vor.

Auch werde die Klägerin nicht unter Verstoß gegen Art. 3 GG gleichheitswidrig behandelt. Es gebe keine sachlich nicht gerechtfertigte Belastungsungleichheit. Im Gegenteil werde durch die Ausgleichsabgabe eine Belastungsgleichheit der ausbildenden Einrichtungen und derjenigen Einrichtungen, die zwar nicht selber ausbilden, aber von der Ausbildung anderer Vorteile ziehen, gerade erreicht. Nach § 10 AltPflAusglVO erhielten die ausbildenden Einrichtungen und Dienste die tatsächlich geleisteten Ausbildungsvergütungen erstattet. Dies umfasse den Bruttolohn einschließlich Zusatzversorgung, Zuschläge, Beiträge zur Berufsgenossenschaft und Insolvenzausfallgeld. Damit werde der gesetzliche Rahmen des § 25 Abs. 1 S. 1 AltPflG genau eingehalten. Eine über dessen Wortlaut hinausgehende Finanzierung indirekter Kosten sei nicht zulässig. Auch durch die Refinanzierung der Umlage durch einen Aufschlag auf die Pflegesätze werde die Klägerin im Wettbewerb gegenüber anderen Pflegediensten nicht benachteiligt, weil ausbildende und nicht ausbildende Einrichtungen nach der Einführung der Umlage hinsichtlich der Ausbildungskosten gleiche Aufschläge hätten, die sie an die Kunden weitergeben könnten. Auch seien die Zweifel der Klägerin an der erforderlichen Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt werde, nicht gerechtfertigt. § 25 AltPflG verbiete die Ausdehnung des Ausgleichsverfahrens auf andere als in § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG genannte Einrichtungen. Eine Einbeziehung Dritter, wie sie die Klägerin mit den heimaufsichtsführenden Behörden und dem MDK benenne und die in Einzelfällen ebenfalls von der Ausbildung von Altenpflegekräften profitieren mögen, könne eine sinnvolle Regelung nicht zu Fall bringen. Die ausgebildeten Fachkräfte würden bei der direkten Pflege in den Einrichtungen benötigt. Niemand könne sie zwingen, dort ihr Leben lang zu bleiben. Zudem werde im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Homogenität der Abgabepflichtigen aus ihrer Rolle als Anbieter der Dienstleistung „Altenpflege“ abgeleitet. Eine Einbeziehung von Krankenhausträgern in den Kreis der Abgabepflichtigen sei bundesrechtlich nicht möglich. Der Rahmen des § 25 AltPflG werde durch das landesrechtliche Umlageverfahren voll ausgeschöpft. Das gelte umso mehr, als in Krankenhäusern aufgrund der spezifisch hierfür ausgebildeten Fachkräfte vor allen Dingen Krankenpfleger eingesetzt würden. Die Hilfe suchenden Menschen hielten sich in einem Krankenhaus meist nur zu einer kurzen Heilbehandlung auf. Krankenhäuser wiesen daher nicht dieselbe Sachnähe zu der finanzierten Aufgabe auf und hätten nicht im selben Maße wie Heime und Altenpflegedienste ein objektives Interesse an einer hinreichenden Zahl gut ausgebildeter Altenpflegekräfte. Zudem existiere für die Finanzierung von Auszubildenden im Krankenhausbereich ein dem Umlageverfahren in der Altenpflege vergleichbares Umlageverfahren. Auf Landesebene erfolge die Vereinbarung eines sogenannten Ausgleichsfonds in Höhe der von den Krankenhäusern im Land angemeldeten Beträge, damit ausbildende Krankenhäuser im Wettbewerb mit nicht ausbildenden Krankenhäusern nicht benachteiligt würden. Auch bestehe – wie bei der AltPflAusglVO – die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82a Abs. 3 SGB XI. Soweit also die Klägerin in ihrem häuslichen Krankenpflegedienst Krankenpfleger beschäftige, dürfte sie von dem Umlageverfahren im Krankenpflegebereich profitieren, was den Vorwurf entkräfte, sie sei durch die Ausbildung von Fachkräften benachteiligt, welche im Laufe der Zeit in einem anderen Segment oder bei anderen ambulanten Diensten und Einrichtungen tätig seien.

Schließlich sei es auch richtig, dass gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 S. 5 AltPflAusglVO Leistungsfälle der intensivpflegerischen Versorgung von der Umlagepflicht ausgenommen seien. Ein Verstoß gegen das vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Homogenitätsgebot liege darin nicht. Intensivpflegerische Leistungen würden nicht nur an älteren Menschen, sondern üblicherweise in viel stärkerem Maße an Kindern, Jugendlichen oder solchen Menschen verrichtet, die jünger als 60 Jahre seien; das Altenpflegegesetz stelle demgegenüber auf die Zielgruppe der alten Menschen ab. Zwar werde nicht ausgeschlossen, dass im Rahmen der Grundpflege Leistungen nach dem SGB XI erbracht würden, doch liege der Schwerpunkt der intensivpflegerischen Leistungen eindeutig in der Erbringung von Leistungen nach dem SGB V. Intensivpflegerische Leistungen hätten einen anderen Charakter als Einrichtungen und ambulante Dienste, welche sich schwerpunktmäßig um die Pflege älterer Menschen kümmerten. Insbesondere die Klägerin befinde sich nicht in der gleichen Situation wie die Rechtsträger der ambulanten Intensivpflegedienste, da sich aus den Erhebungsbescheiden der vergangenen Jahre ergebe, dass sie Leistungen nach dem SGB XI in nicht unerheblichem Maße erbringe. Auch sei sie in den vergangenen Jahren nicht an die Beklagte mit der Bitte herangetreten, aus dem Umlageverfahren entlassen zu werden, wie dies vereinzelt Dienste getan hätten, die keine Altenpflegeleistungen erbrächten. Die Behauptung der Klägerin, sie befinde sich in derselben Situation wie die ambulanten Intensivpflegedienste, gehe daher im Ergebnis fehl.

Das in Art. 2 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Grundrecht darauf, nur aufgrund solcher Vorschriften belastet zu werden, die formell und materiell verfassungsgemäß seien, sei ebenfalls nicht verletzt. Das Land habe seine haushaltsrechtlichen Informationspflichten bei der Altenpflegeumlage gewahrt. Derartige Pflichten würden in §§ 16 und 17 AltPflAusglVO aufgegriffen. Im Übrigen habe das Bundesverfassungsgericht eine ausdrückliche Regelung der Informationspflicht in den die Umlage regelnden Normen nicht verlangt; diese Pflicht ergebe sich bereits aus Verfassungsgrundsätzen. Angemessener Ort für die Dokumentation sei eine dem Haushaltsplan beigefügte Anlage entsprechend den einfachgesetzlich vorhandenen Modellen haushaltsrechtlicher Berichtspflichten. Dem sei das Land Nordrhein-Westfalen mit der Anlage 7 zum Haushaltsplan 2012 nachgekommen. Des Weiteren sei das Ausgleichsverfahren erforderlich, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei hierfür erforderlich, dass besondere Umstände die Gefahr begründeten, dass sich die der Vorschrift zugrunde liegende Regelerwartung, ein angemessenes Angebot an Ausbildungsplätzen werde bereitgestellt werden, nicht erfülle. In Nordrhein-Westfalen ergebe sich ein Mangel an Ausbildungsplätzen aus aktuellen wissenschaftlichen Daten, die der vom Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter NRW (MGEPA) herausgegebenen Studie des Deutschen Instituts für angewandte Pflegeforschung e.V. „Landesberichterstattung Gesundheitsberufe NRW 2010, Situation der Ausbildung und Beschäftigung Nordrhein-Westfalen“ – nachfolgend: LBG – entnommen seien. Damit sei nicht nur die Gefahr eines künftigen, sondern sogar ein bereits bestehender Mangel belegt. Der Fehlbedarf betrage mindestens 2.500 Fachkräfte und stelle eine „Bugwelle“ dar, die nach und nach abzutragen sei. Aufgrund der demografischen Entwicklung gehe die Studie zudem von einem weiteren erheblichen Anstieg des Fachkräftebedarfs in der Altenpflege aus. Im Jahr 2010 hätten rund 3.000 Absolventen in den Pflegeberufen gefehlt, wobei der Schwerpunkt in der Altenpflege liege, wo 2.500 Altenpfleger zu wenig ausgebildet worden seien. Diese Angaben beträfen Vollzeitäquivalente. Unter Berücksichtigung der hohen Teilzeitquote liege der Fehlbedarf noch deutlich höher. Ursächlich seien die fehlenden Ausbildungsplätze in der Praxis, weil die Fachseminare für Altenpflege ihre Kapazitäten bisher weitgehend hätten anpassen können. Diese Ergebnisse der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe würden durch eine Reihe weiterer Studien gestützt (PWC-Studie, Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft, Bundesamt für Statistik, Bundesinstitut für Berufsbildung). Alle Studien wiesen dieselbe Tendenz aus: Vor dem Hintergrund des demographisch bedingten deutlichen Anstiegs des Fachkräftebedarfs steige die Zahl der fehlenden Fachkräfte unter der Annahme gleichbleibender Rahmenbedingungen kontinuierlich an. Die dargestellten Fehlbedarfe an Absolventen belegten, dass sich die dem Bundesaltenpflegegesetz zu Grunde liegende Regelerwartung, ein angemessenes Angebot an Ausbildungsplätzen werde ohne besondere Finanzierungsunterstützung bereit gestellt, nicht erfüllt habe. Ohne den Abbau der Wettbewerbsnachteile ausbildender Betriebe durch die Umlagefinanzierung der Ausbildungskosten sei ein ausreichender Abbau des Mangels an Ausbildungsplätzen nicht erreichbar. Das folge aus den besonderen Rahmenbedingung in NRW, wo ein besonders großer Wettbewerbsnachteil der ausbildenden gegenüber den nicht ausbildenden Einrichtungen bestehe, weil die Ausbildungsvergütungen in vollem Umfang zum Pflegesatz hinzuaddiert und diesen daher erhöhen würden, ohne dass die Auszubildenden in den Personalschlüssel eingerechnet würden. Der Wettbewerbsnachteil sei gerade in NRW ein wichtiger Grund für den Mangel an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege. Andere Maßnahmen als das Ausgleichsverfahren gebe es nicht. Insbesondere sei eine Übernahme der Ausbildungskosten durch Dritte nicht darstellbar. Durch das Ausgleichsverfahren sei für die ausbildenden Einrichtungen eine Refinanzierungsmöglichkeit geschaffen worden, die den Wettbewerbsnachteil der ausbildenden gegenüber den nicht ausbildenden Einrichtungen beseitige. Erste Entwicklungen nach Beginn des Ausgleichsverfahrens zeigten bereits einen deutlichen Anreiz zur Schaffung neuer Ausbildungsplätze. Die nordrhein-westfälische Regelung habe sich an der baden-württembergischen orientiert, bei der das Bundesverwaltungsgericht in einer Entscheidung vom 19. Februar 2010 die Mangelprognose nicht als unzureichend angesehen habe, obwohl ihr nicht einmal eine Studie zugrunde liege.

Zur Steigerung der Attraktivität des Berufs Altenpfleger hätten sich ferner die Länder im Dezember 2012 verpflichtet, die Einführung eines Umlageverfahrens in der Altenpflegeausbildung zu prüfen; auch solle die Aus-, Fort- und Weiterbildung gefördert werden. Soweit die Klägerin die fehlende Attraktivität des Berufs Altenpfleger an unzureichenden Verdienstmöglichkeiten festmache, liege dies im Einflussbereich der Arbeitgeber bzw. Tarifparteien. Die Einführung des Umlageverfahrens in Nordrhein-Westfalen habe bereits zu einem deutlichen Anstieg der Schülerzahlen geführt. Die Zahl der Auszubildenden sei 2012 von 10.000 auf etwa 12.200, also um fast 2.200 (= 22 %) gestiegen. Es sei also bereits im ersten Jahr der Einführung des Umlageverfahrens ein Anstieg der Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege erfolgt. Dass im Übrigen die Erstattungsansprüche nach § 11 Abs. 1 AltPflAusglVO auf die im Erhebungsjahr eingegangenen Ausgleichszahlungen beschränkt seien, entspreche dem Wesen einer Umlage. Das Land treffe dabei keine Finanzierungspflicht, wobei darauf hingewiesen werde, dass sich das Land über die Förderung des schulischen Teils der Altenpflegeausbildung durchaus an der gesellschaftlichen Aufgabe der Pflegeausbildung beteilige.

Soweit die Klägerin darauf hinweise, dass Erstattungsansprüche hätten gekürzt werden müssen, beziehe sich das auf das Erhebungsjahr 2013. Die Ausgleichsmasse habe für dieses Jahr nicht ausgereicht, um alle angemeldeten Erstattungsansprüche zu erfüllen, so dass die Erstattungsbeträge aller ausbildenden Einrichtungen um rund 0,79793 % zu kürzen gewesen seien. Der Grund hierfür liege darin, dass die Erstattungsansprüche gemäß § 11 AltPflAusglVO auf die im Erhebungsjahr eingegangenen Ausgleichsbeträge ohne Verwaltungskostenpauschale begrenzt seien. Die Berechnung der Ausgleichsmasse Stelle in jedem Jahr eine Prognoseentscheidung dar. In besagtem Jahr sei es durch die Einführung des Umlageverfahrens Mitte 2012 zu einer erfreulichen Dynamik und einer damit verbundenen erheblichen Steigerung der Ausbildungsplatzzahlen gekommen, was bei der Berechnung der Ausgleichsmasse trotz des Sicherheitszuschlages von 15 % nicht ausreichend berücksichtigt worden sei. Man habe bei der Berechnung die Ausbildungszahlen vom 1. Januar 2012, also noch vor Einführung des Umlageverfahrens, zugrunde legen müssen. Außerdem seien seit den Stichtagen zur Berechnung der Ausgleichsmasse für das Erhebungsjahr 2013 zwei Tariferhöhungen wirksam geworden, wodurch die erstattungsfähigen Ausbildungsvergütungen angestiegen seien, während bei der Berechnung der Ausgleichsmasse nur die niedrigeren Werte hätten berücksichtigt werden können. Die Klägerin dringe auch mit ihrem Argument, die AltPflAusglVO verstoße gegen die Finanzierungsgrundsätze des SGB XI, nicht durch. Das gesamte Verhandlungsgeschehen nach dem SGB XI liege außerhalb des Einflussbereichs der Verordnung und müsse rechtlich separat betrachtet werden. Eine über den Wortlaut des§ 82a Abs. 3 SGB XI hinausgehende Refinanzierung könne die Verordnung nicht erfüllen.

Auch dürften im Rahmen einer Altenpflegeumlage zusätzlich Verwaltungskosten erhoben werden, wie sich mittelbar schon aus § 82a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI ergebe, der eine Berücksichtigung der – somit grundsätzlich zulässigen – Verwaltungskosten bei der Refinanzierung über die Pflegebedürftigen unberücksichtigt lasse. Auch das Bundesverfassungsgericht habe ausdrücklich ausgeführt, dass aufgrund der engen funktionalen Beziehung mit der Abgabe die Kosten der verwaltungsmäßigen Durchführung des Umlageverfahrens von der Gesamtgruppe der Abgabepflichtigen erhoben werden könnten. Grundlage für den Pauschalbetrag seien die Kosten der von den beiden Landschaftsverbänden jeweils eingerichteten 5,5 Vollzeit-Stellen, was sich bei der administrativen Bewältigung eines neuen, nicht ganz einfachen Verwaltungsverfahrens im üblichen Rahmen bewege. Zur Berechnung hätten die Landschaftsverbände gegenüber dem Ministerium den tatsächlichen Personaleinsatz nachgewiesen. Im Übrigen sei auf § 8 Abs. 1 S. 5 AltPflAusglVO (für das Abrechnungsjahr 2016: § 9 S. 5 AltPflAusglVO in der Fassung der Verordnung vom 29.September 2015, GV. NRW 2015 S. 682) zu verweisen, wonach dann, wenn die tatsächlichen Kosten entgegen der Prognosen die im Wege der Verwaltungskosten erhobenen Beträge überstiegen, der übersteigende Betrag im Folgejahr zur Deckung der Verwaltungskosten verwendet würde; gemäß § 17 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO werde zudem die Höhe der Verwaltungskostenpauschale durch das Ministerium regelmäßig überprüft.

Schließlich sei die Berechnung des Ausgleichsbetrages im Bescheid ausführlich und nachvollziehbar dargestellt worden und nicht zu beanstanden.

Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 5. Februar 2016 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Eine vergleichsweise Regelung, die das Gericht im Erörterungstermin vom 27. September 2017 in den vier Klageverfahren 7 K 8417/13, 7 K 7291/14, 7 K 7373/15 und 7 K 12378/16 vorgeschlagen hat, wurde nicht angenommen. Ausweislich des Protokolls des Erörterungstermins haben die Beteiligten in allen vier Verfahren auf mündliche Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt.

Darüber hinaus haben die Beteiligten auch mit Schriftsätzen vom 25. Oktober 2019 und5. November 2019 noch einmal mitgeteilt, mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden zu sein.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Über die Klage konnte im Einverständnis mit den Beteiligten (Schriftsätze der Beklagten vom 25. Oktober 2019 und der Klägerseite vom 5. November 2019) gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist allerdings als Anfechtungsklage zulässig; insbesondere kommt der als Klägerin auftretenden offenen Handelsgesellschaft die Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 1 HGB zu. Richtiger Beklagter ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der LVR, der gemäß § 2 der Landschaftsverbandsordnung (vom 14. Juli 1994, GV. NRW. 1994 S. 657, LVerbO) eine Körperschaft öffentlichen Rechts ist. Vertreten wird er von der Direktorin des Landschaftsverbandes, vgl. § 17 Abs. 1 Buchst. d) LVerbO. Die Klage gegen den Bescheid vom 23. Oktober 2015 ist bereits am 3. November 2015 und damit jedenfalls rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO erhoben worden.

Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg. Der Bescheid vom 23. Oktober 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Beklagte hat den Ausgleichsbetrag und die Verwaltungskosten in Höhe von insgesamt 44.722,61 € für das Abrechnungsjahr 2016 zu Recht erhoben.

Ermächtigungsgrundlage sind die §§ 7, 8 und 9 der Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege ,

Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung – AltPflAusglVO vom 10. Januar 2012 (GV. NRW. 2012 S. 10) in der Fassung der Verordnung vom 29. September 2015 (GV. NRW. 2015 S. 682), in Kraft getreten am 8. Oktober 2015,

in Verbindung mit der Verordnungsermächtigung des § 25 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege,

Altenpflegegesetz – AltPflG vom 25. August 2003, BGBl. I 2003 S. 1690, in der Fassung von Art. 10 des Gesetzes vom 16. Juli 2015 (BGBl. I S. 1211), in Kraft getreten am 23. Juli 2015.

Auf diese Fassungen war hier zurückzugreifen, weil sie zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides galten. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist der Zeitpunkt seines Erlasses, mithin der 23. Oktober 2015. Grundsätzlich kommt es im Fall der Anfechtungsklage auf den Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung an, wenn nicht die maßgeblichen Rechtsvorschriften einen anderen Zeitpunkt bestimmen. Die Regelungen über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen sehen indes keine nachträgliche Berücksichtigung von Änderungen der Sach- und Rechtslage vor.

Der angefochtene Bescheid erfüllt die Voraussetzungen dieser Verordnung, die ihrerseits rechtsfehlerfrei ergangen ist, und erweist sich damit als formell und materiell rechtmäßig.

Die Zuständigkeit des LVR ergibt sich aus § 4 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung des Altenpflegegesetzes und zur Ausbildung in der Altenpflegehilfe NRW,

Landesaltenpflegegesetz – AltPflG NRW vom 27. Juni 2006, GV. NRW.2006, 290, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Dezember 2014, GV. NRW. S. 930, in Kraft getreten am 31. Dezember 2014),

in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 AltPflAusglVO. Danach ist für die Durchführung des Ausgleichsverfahrens jeweils der Landschaftsverband nach § 4 AltPflG NRW zuständig, in dessen Gebiet der Hauptsitz der Einrichtung liegt, mit der der Versorgungsvertrag geschlossen wurde. Nach § 3 Abs. 2 AltPflAusglVO erheben die zuständigen Stellen in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Ausgleichsbeträge. Die Einrichtung der Klägerin liegt in S. und damit im Zuständigkeitsbereich des LVR. Das ergibt sich aus §§ 1 und 3 Abs. 1 Satz 1 LVerbO; die Stadt S. ist Mitgliedskörperschaft des LVR.

Der angefochtene Festsetzungsbescheid verstößt auch nicht gegen Verfahrensvorschriften. Er erging im Einklang mit § 7 Abs. 1 S. 1 AltPflAusglVO am 23. Oktober 2015 und damit vor dem 1. November des vor dem Erhebungsjahr (2016) liegenden Jahres. Er wurde gemäß § 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW auch ausreichend begründet. Hiernach muss ein schriftlicher Verwaltungsakt eine Begründung haben, in der die wesentlichen sachlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. In der umfangreichen Begründung, die ca. dreieinhalb Seiten umfasst, werden die Rechtsgrundlagen genannt, die sachlichen Gründe für die Einführung des Verfahrens, die Grundzüge des Verfahrens und eine Berechnung der Ausgleichsmasse und des Ausgleichsbetrages vorgelegt. Damit wird die Ermittlung des Ausgleichsbetrages in den wesentlichen Schritten nachvollziehbar. Eine vollständige Darstellung des Verfahrens und eine Mitteilung sämtlicher für die Berechnung erforderlicher Zahlen ist nicht erforderlich, da dies über die Pflicht zur Angaben der "wesentlichen Gründe" hinausgeht,

vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008 , § 39 Rn. 45; OVG Weimar, Beschluss vom 12. Juli 2002 – 4 ZEO 243/00 -, NVwZ-RR, 2003, 229, 232 zu § 15 ThürKAG; BFH, Urteil vom17. März 2009 – VII R 40/08 -, juris, zu § 121 AO.

Der Festsetzungsbescheid ist materiell rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid sind § 7 in Verbindung mit §§ 2 ff. AltPflAusglVO. Nach § 7 Abs. 1 AltPflAusglVO setzt die zuständige Behörde gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Ausgleichsbetrag zuzüglich der Verwaltungskostenpauschale nach § 9 AltPflAusglVO durch Bescheid fest. Die Altenpflegeausgleichsverordnung beruht wiederum auf der bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG.

Diese ist rechtmäßig und insbesondere mit den Bestimmungen des Grundgesetzes vereinbar (hierzu 1.). Die landesrechtliche Verordnung über das Ausgleichsverfahren für die Altenpflegeausbildungsvergütung ist hinsichtlich der Vorschriften über die Erhebung des Ausgleichsbetrages ebenfalls rechtmäßig. Sie bewegt sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG und verstößt auch nicht gegen das Grundgesetz, insbesondere gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben und die Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu 2.). Der Bescheid erfüllt schließlich auch die Voraussetzungen der AltPflAusglVO (hierzu 3.) und erweist sich daher auch insoweit als rechtmäßig.

1. Die Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG ist rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht Köln hat hierzu mit Urteil vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 – (juris) unter Auswertung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgeführt:

Die gesetzliche Verordnungsermächtigung zur Regelung eines Ausgleichsverfahrens zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege in § 25 AltPflG ist verfassungsgemäß. Danach sind die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass zur Aufbringung der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung und der nach § 17 Abs. 1a zu erstattenden Weiterbildungskosten von den in § 4 Abs. 3 Satz 1 genannten Einrichtungen Ausgleichsbeträge erhoben werden. Dies gilt jedoch nur, wenn ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen.

7

a) Die Bestimmung ist insbesondere mit den Zulässigkeitsanforderungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche Abgaben und insbesondere für Sonderabgaben aus den Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes in Art. 105 GG ergeben. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mit Beschluss vom 17. Juni 2003 entschieden, dass § 7 Abs. 3 bis Abs. 6 des früheren nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege vom 19. Juni 1994 (GV. NRW. S. 335) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 5. März 1997 (GV. NRW. S. 28), das ein vergleichbares Umlageverfahren zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege vorsah, die besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben erfüllte,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186 ff.

Nach den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung entwickelten Zulässigkeitsvoraussetzungen an Sonderabgaben darf sich der Gesetzgeber der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines bestimmten Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabenaufkommen muss zudem gruppennützig verwendet werden. Die Erforderlichkeit der Sonderabgabe zur Verfolgung des Sachzwecks muss in angemessenen Abständen durch den Gesetzgeber überprüft werden. Schließlich bestehen haushaltsrechtliche Dokumentationspflichten. Diese Voraussetzungen wurden durch § 7 des seinerzeitigen nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege von 1994 eingehalten. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass der Landesgesetzgeber seinerzeit einen besonderen Sachzweck verfolgt habe, nämlich die Verhinderung eines Fachkräftemangels in der Altenpflege. Er habe mit der Erstattung der Ausbildungsvergütungen durch das Land erreichen wollen, dass die Träger der Ausbildung ein ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen zur Verfügung stellen und durch die finanziellen Lasten der Ausbildung keine wirtschaftlichen Nachteile erleiden. Die Refinanzierung dieser Erstattung durch Abgaben der Einrichtungen der Altenpflege habe gleichzeitig dem Zweck einer gleichmäßigen Beteiligung aller Einrichtungen an der Kostenlast der Ausbildung gedient.

Die abgabepflichtigen Heime, stationäre und ambulante Einrichtungen der Altenpflege seien auch eine homogene Gruppe . Dies ergebe sich aus ihrer Rolle als Erbringer der Dienstleistung "Altenpflege", die mit einer besonderen Verantwortung für die Qualität der Dienstleistungen in der Altenpflege einerseits und einer weitgehend gesicherten Finanzierung durch die Träger der Sozialversicherung und der Sozialhilfe andererseits verbunden sei. Gleichzeitig teilten sie das objektive Interesse an einer hinreichenden Zahl gut ausgebildeter Altenpflegekräfte. Das gelte auch für die ambulanten Pflegedienste, obwohl diese im Vergleich zu den stationären Einrichtungen Altenpflegekräfte zu einem geringeren Anteil beschäftigten.

Die Umlage werde gruppennützig verwendet, da sie den ausbildenden Betrieben unmittelbar in Form der Erstattung der Ausbildungskosten zugute komme, den nicht ausbildenden Betrieben mittelbar nutze, weil diese in Zukunft von den ausgebildeten Fachkräften profitierten. Die Prüfungspflichten des Gesetzgebers zum Fortbestand des Sachzwecks und die haushaltsrechtlichen Informationspflichten seien seinerzeit noch nicht verletzt worden.

§ 25 AltPflG trägt diesen Anforderungen ebenfalls Rechnung und ist daher unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit von Sonderabgaben nicht zu beanstanden. Die Absicht des Gesetzgebers zur Verhinderung oder Beseitigung eines Fachkräftemangels in der Altenpflege durch Steigerung des Ausbildungsangebots besteht unverändert fort. Die Gruppe der Abgabepflichtigen in § 25 AltPflG entspricht durch die Bezugnahme auf § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG praktisch dem in § 7 Abs. 3 AltPflG NRW genannten Personenkreis, nämlich stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege, und entspricht daher den Anforderungen an die Gruppenhomogenität und Gruppennützigkeit. Die Überprüfungspflicht des Verordnungsgebers in § 25 Abs. 3 AltPflG greift die o. g. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf.

Die Bestimmung ist auch mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Danach muss der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend selbst bestimmen . Diese Anforderungen werden durch § 25 AltPflG im Hinblick auf den Inhalt und Zweck der Ermächtigung erfüllt. Zweifel könnten allenfalls im Hinblick auf das Ausmaß der Ermächtigung, insbesondere auf die Festlegung des Kreises der Abgabepflichtigen, bestehen. § 4 Abs. 3 AltPflG, auf den § 25 Abs. 1 AltPflG verweist, grenzt die ambulanten Pflegeeinrichtungen in der Altenpflege nicht durch die Festlegung einer exakten Altersgrenze ab. Vielmehr ist dort nur bestimmt, dass ambulante Pflegedienste Träger der Ausbildung sein können und dementsprechend am Ausgleichsverfahren teilnehmen, "wenn deren Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließt." Die Festlegung einer bestimmten Altersgrenze der betreuten Personen ist zur Bestimmung des Teilnehmerkreises des Ausgleichsverfahrens jedoch nicht erforderlich. Im Rahmen einer Verordnungsermächtigung ist auch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie der des "alten Menschen" zulässig,

vgl. Schmitdt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf: Grundgesetz, 11. Auflage 2008, Art. 80 Rn. 67.

Dies muss in besonderer Weise gelten, wenn die Festlegung einer exakten Grenze bei einem Tatbestandsmerkmal einer Norm schwierig oder unmöglich ist. Dies trifft auf den Begriff des Alters zu, der nach medizinischen Kriterien einen Lebensabschnitt bezeichnet, in dem zunehmend degenerative Prozesse stattfinden, die zu Abnutzungserscheinungen und spezifischen Krankheiten führen, und der meist zwischen dem 50. und 65. Lebensjahr beginnt,

vgl. Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 2002, zum Stichwort "Altern" und "Lebensabschnitte".

Der Eintritt des Alters ist daher individuell unterschiedlich und kann nicht auf eine bestimmte Jahreszahl festgelegt werden. Ungeachtet dessen lässt sich jedoch aus Wortlaut und Zweck der Norm hinreichend deutlich der Adressatenkreis durch Auslegung bestimmen und ist daher nicht dem Belieben des Verordnungsgebers überlassen. Nach dem Wortlaut sind ambulante Einrichtungen dann am Ausgleichsverfahren beteiligt, wenn der Tätigkeitsbereich die Pflege alter Menschen einschließt. Das bedeutet nach dem Wortsinn, dass insoweit der vom Betreiber der Einrichtung festgelegte abstrakte Aufgabenbereich maßgeblich ist und nicht die Frage, ob tatsächlich in einem bestimmten Zeitraum Menschen ab einer bestimmten Altersgrenze betreut werden. Wenn der Aufgabenbereich der Einrichtung generell auch alte Menschen umfasst, handelt es sich um eine Einrichtung der Altenpflege. Diese Auslegung trägt auch dem Zweck der Vorschrift Rechnung, die Einrichtungen zu bestimmen, die Altenpfleger ausbilden können und aufgrund dieser Funktion am Ausgleichsverfahren teilnehmen sollen. Zur Durchführung der Ausbildung kommt es nicht darauf an, ob ein pflegebedürftiger Mensch die Altersgrenze von 60, 65 oder 70 Jahren überschritten hat. Die Einbeziehung in das Ausgleichsverfahren soll ebenfalls daran anknüpfen, dass die Einrichtungen typischerweise Altenpfleger beschäftigen, und nicht, ob sie gerade Menschen eines bestimmten Alters betreuen. Der Tätigkeitsbereich eines nicht spezialisierten ambulanten Pflegedienstes schließt in der Lebenswirklichkeit immer die Pflege alter Menschen ein. Denn typischerweise sind gerade ältere Menschen pflegebedürftig, wobei die Pflegebedürftigkeit mit dem Alter immer weiter zunimmt. Daher kann aufgrund des sozialtypischen Befundes davon ausgegangen werden, dass ein nicht spezialisierter Pflegedienst immer auch alte Menschen versorgt. Vom Anwendungsbereich des Ausgleichsverfahrens sind daher nur die Pflegedienste ausgeschlossen, die sich auf die Pflege einer bestimmten Personengruppe spezialisiert haben, die typischerweise nicht zur Gruppe der älteren Menschen gehört, wie beispielsweise behinderte oder chronisch kranke Kinder oder Mütter vor und nach der Entbindung. Demnach ist eine Abgrenzung von ambulanten Pflegediensten der Altenpflege von anderen Pflegediensten anhand des abstrakten Aufgabenbereichs möglich, ohne dass es auf die tatsächliche Betreuung von Menschen ab einer bestimmten Altersgrenze ankommt. Weder die Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG noch § 2 AltPflAusglVO, der hinsichtlich der teilnehmenden Einrichtungen auf § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG verweist, begegnen daher hinsichtlich der erforderlichen, hinreichend bestimmten Abgrenzung des abgabepflichtigen Adressatenkreises rechtlichen Bedenken.

§ 25 AltPflG verstößt auch nicht gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG . Diese Vorschrift verlangt, dass ein Gesetz, durch das oder aufgrund dessen ein Grundrecht eingeschränkt werden kann, allgemein und nicht nur für den Einzelfall gilt. Diese Norm verbietet dem Gesetzgeber, aus einer Reihe gleichartiger, regelungsbedürftiger Sachverhalte willkürlich einen Fall herauszugreifen und zum Gegenstand einer Ausnahmeregelung zu machen,

vgl. Leibholz-Rinck, Grundgesetz, Kommentar zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Stand: Oktober 2011, Art. 19 Rn. 11.

Die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung, durch die ein landesweites Ausgleichsverfahren zur Finanzierung der Kosten der Altenpflegeausbildung eingeführt werden kann, ist ersichtlich kein unzulässiges Einzelfallgesetz. Vielmehr wird hierdurch eine abstrakt-generelle Regelung eines ganzen Lebensbereiches mit Auswirkungen auf eine unbestimmte Vielzahl von Fällen ermöglicht. Die Regelung darf vorsehen, dass allen genannten Einrichtungen der Altenpflege des Landes die Ausbildungsvergütung der Altenpflegeschüler erstattet wird und das hierfür erforderliche Geld zuvor von sämtlichen Altenpflegeeinrichtungen als Ausgleichsbetrag erhoben wird. Das Gesetz wird auch nicht dadurch zum Einzelfallgesetz, dass ein Ausgleichsverfahren nur im Bereich der Altenpflegeausbildung eingeführt wird, aber nicht in anderen Bereichen der sozialen Sicherungssysteme oder in anderen Berufsgruppen. Hierdurch greift der Gesetzgeber nicht einen konkret-individuellen Einzelfall aus einer Reihe gleichartiger Fälle heraus, sondern regelt unterschiedliche Lebensbereiche.

Die Verordnungsermächtigung in § 25 AltPflG verstößt auch nicht gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG . Danach muss ein Gesetz, durch das oder aufgrund dessen ein Grundrecht eingeschränkt werden kann, dieses Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen (Zitiergebot). Das Zitiergebot ist jedoch nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einschränkend auszulegen. Die spezielle Warnfunktion für den Gesetzgeber ist nur sinnvoll zur Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1983 – 1 BvL 46/80 -, BVerfGE 64, 72.

Sie findet daher keine Anwendung auf die im vorliegenden Fall in Betracht kommenden Grundrechte, deren Anwendung durch eine inhaltsbestimmende Regelung durch den Gesetzgeber überhaupt erst ermöglicht wird, wie Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG,

vgl. Leibholz-Rinck, Grundgesetz, Kommentar zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Stand: Oktober 2011, Art. 19 Rn. 45 - 50.

Soweit in den vorliegenden Verfahren auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG geltend gemacht wird, findet Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ebenfalls keine Anwendung. Der allgemeine Gleichheitssatz ist kein Grundrecht im Sinne des Art. 19 Abs. 1 GG. Er gehört nicht zu den Freiheitsgrundrechten, die einen speziellen Gesetzesvorbehalt aufweisen. Art. 3 Abs. 1 GG enthält keinen Gesetzesvorbehalt. Jedoch ist Art. 3 Abs. 1 GG, der eine willkürliche Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte verbietet, bei jeder Tätigkeit des Gesetzgebers zu beachten. Das für besondere Grundrechtseingriffe vorgesehene Zitiergebot ist daher hier überflüssig.

Die bundesgesetzliche Ermächtigung in § 25 AltPflG zur Regelung eines Ausgleichsverfahrens zum Zweck der Finanzierung der Ausbildungskosten in der Altenpflege verstößt daher nicht gegen das Grundgesetz.

Soweit in den vorliegenden Verfahren geltend gemacht wird, das Ausgleichsverfahren verletze die Grundrechte der betroffenen ambulanten Pflegedienste, bezieht sich dieser Vortrag in erster Linie auf die konkrete Ausgestaltung der Regelung und betrifft daher nicht die Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG, sondern die Bestimmungen der AltPflAusglVO.

Das erkennende Gericht schließt sich diesen Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Verordnungsermächtigung an.

Unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin wird darüber hinaus zur Rechtmäßigkeit der Verordnungsermächtigung des § 25 AltPflG folgendes ausgeführt:

Diese Vorschrift, die den Kreis der Abgabepflichtigen auf die in § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG genannten Einrichtungen beschränkt, verstößt auch nicht deshalb gegen das Homogenitätsprinzip , weil Krankenhäuser, Intensivpflegedienste, die heimaufsichtführenden Behörden sowie der Medizinische Dienst der Krankenkassen von der Abgabepflicht ausgenommen bleiben.

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass dem Gesetzgeber bei der Festlegung der abgabepflichtigen Gruppe ein Wertungsrahmen eröffnet ist. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also als im Rechtssinn gleich ansehen will. Dies gilt auch für die Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich oder ungleich anzusehen ist. Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen. Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese Spielräume.

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 28. Januar 2014 – 2 BvR 1561/12 u.a. (zur Verfassungsmäßigkeit der Filmabgabe nach dem Filmförderungsgesetz), juris, Rn. 125.

Vor diesem Hintergrund sind Anhaltspunkte dafür, dass der gesetzgeberische Spielraum bei der Gruppenbildung überschritten wurde, nicht erkennbar.

Insbesondere kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG erkennbar, weil Sachgründe dafür bestehen, die genannten Einrichtungen nicht in das Ausgleichsverfahren einzubeziehen.

Das ergibt sich für Krankenhäuser aus folgendem:

Nach der Konzeption von Krankenhäusern ist der Aufenthalt dort nicht auf Dauer angelegt. Im Vordergrund steht vielmehr die Versorgung Kranker nach dem SGB V mit dem Ziel, die betreuten Personen in einen Zustand zu versetzen, in dem sie wieder entlassen werden können. Bei Einrichtungen der Altenpflege gibt es – von Ausnahmen etwa bei der Verhinderungspflege abgesehen – eine derartige zeitliche Begrenzung grundsätzlich nicht.

Hinzu kommt, dass für Krankenhäuser, auch sofern sie pflegerische Leistungen erbringen, ein anderes Finanzierungssystem gilt als für Einrichtungen der Altenpflege. Die Finanzierung von Altenpflegeeinrichtungen erfolgt nach dem SGB XI, wobei in Nordrhein-Westfalen ein Versorgungsvertrag gemäß § 72 SGB XI mit den Pflegekassen bestehen muss (§ 2 Abs. 1 S. 1 AltPflAusglVO). In Krankenhäusern, die einen solchen Versorgungsvertrag nicht abgeschlossen haben, werden dagegen sowohl die medizinischen als auch die pflegerischen Leistungen nach Maßgabe des SGB V abgerechnet. Das gilt auch dann, wenn ein in einem Pflegeheim lebender alter Mensch erkrankt und in einem Krankenhaus behandelt werden muss. Die dann neben den rein medizinischen Leistungen zu erbringenden Pflegeleistungen werden ebenfalls nach dem SGB V abgerechnet und von den Krankenkassen erstattet. Sobald diese Person gesund ist und keine medizinischen Leistungen mehr benötigt, muss sie entlassen werden. Reine Pflegeleistungen darf ein Krankenhaus nicht erbringen. Steuernder Faktor sind vielmehr die erforderlichen medizinischen Leistungen.

Vgl. Gesprächsvermerk des Gerichts vom 12. September 2017 über Telefonate mit zwei Mitarbeitern verschiedener Krankenkassen sowie dem Mitarbeiter eines Krankenhauses, Gerichtsakte Blatt 70a.

Überdies existiert für die Finanzierung von Auszubildenden im Krankenhausbereich nach den im Grundsatz unbestrittenen Angaben der Beklagtenseite ein eigenes Umlageverfahren, was zusätzlich verdeutlicht, dass für den Krankenhausbereich einerseits und für Altenpflegeeinrichtungen andererseits zwei voneinander völlig getrennte Abrechnungssysteme existieren. Damit bewegen sich die Krankenhäuser vollständig im System des SGB V, so dass deren Einbeziehung in ein System, in dem die Abrechnung nach dem SGB XI erfolgt, sachwidrig wäre.

Ein weiterer Sachgrund für die Nichteinbeziehung von Krankenhäusern besteht darin, dass diese – anders als Einrichtungen der Altenpflege – nicht Träger der praktischen Ausbildung zum Altenpfleger sein können. Zwar können Abschnitte der praktischen Ausbildung gemäß § 4 Abs. 3 S. 2 und S. 3 AltPflG ausdrücklich auch in psychiatrischen Kliniken mit gerontopsychiatrischer Abteilung, in Allgemeinkrankenhäusern, insbesondere mit geriatrischer Fachabteilung oder geriatrischem Schwerpunkt, oder geriatrischen Fachkliniken stattfinden. Jedoch können die vorgenannten Kliniken bzw. Krankenhäuser ausdrücklich nicht Träger der praktischen Ausbildung sein, die eine Person zur Ausbildung einstellen und mit ihr einen schriftlichen Ausbildungsvertrag für die Gesamtdauer der Ausbildung abschließen. Dies sieht § 13 Abs. 1 S. 2 AltPflG nur vor für die in § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG genannten Einrichtungen, also Heime oder stationäre bzw. ambulante Pflegeeinrichtungen für alte Menschen, soweit sie eine Altenpflegeschule betreiben oder mit einer solchen Altenpflegeschule einen Vertrag über die Durchführung praktischer Ausbildungen geschlossen haben. Krankenhäuser können demnach nicht Träger der praktischen Ausbildung zum Altenpfleger sein, selbst wenn sie eine Altenpflegeschule betrieben. Dem entspricht es, dass der Bundesgesetzgeber in § 25 Abs. 1 S. 1 AltPflG durch den Verweis auf § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG eine Heranziehung zu Ausgleichsbeiträgen nur von Heimen und stationären bzw. ambulanten Pflegeeinrichtungen für alte Menschen vorsieht, die nach den vorstehenden Ausführungen Träger der praktischen Ausbildung zum Altenpfleger sein können und damit eine größere Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe der Altenpflegeausbildung aufweisen.

Dass nach § 4 Abs. 3 Satz 2 AltPflG Abschnitte der praktischen Ausbildung u.a. in psychiatrischen Kliniken mit gerontopsychiatrischer Abteilung, in Allgemeinkrankenhäusern insbesondere mit geriatrischer Fachabteilung oder geriatrischem Schwerpunkt oder in geriatrischen Fachkliniken stattfinden können, rechtfertigt keine andere Sichtweise. Dass diese Einrichtungen in die Ausbildung „miteinbezogen“ werden, verfolgt lediglich das Ziel, das Wissen der Auszubildenden auf angrenzende Bereiche zu verbreitern und die Kompetenz zur Zusammenarbeit in den Einrichtungen der Altenpflege an Schnittstellen zu verbessern.

Vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 –, juris Rn. 81.

Soweit die Klägerin auf die Reform der Ausbildung in den Pflegeberufen ab 2018 verweist, dürfte sich zwar der Befund ergeben, dass in der Praxis disziplinübergreifende Pflegeberufe benötigt werden, doch ist dies kein Argument für die Einbeziehung der Krankenhäuser in die Gruppe der Ausgleichspflichtigen. Der Gesetzgeber kann bei der Bestimmung einer homogenen Gruppe mit spezifischer Sachnähe nur von den Vorgaben des geltenden Rechts ausgehen, nicht vom künftigen Recht. Wenn wegen der Weiterentwicklung durch Demographie und Epidemiologie für die Zukunft eine einheitliche Ausbildung zur Pflegekraft gesetzlich festgelegt wird, kann auch ein neues Umlageverfahren unter Einbeziehung von Krankenhausträgern eingeführt werden. Solange es aber eine spezielle Altenpflegeausbildung gibt, benötigt diese Gesetzeslage ein spezielles Umlageverfahren mit einem hierauf eigens zugeschnittenen Kreis der Abgabepflichtigen.

Nach alledem gibt es daher hinreichende sachliche Gründe dafür, die Beschränkung der Abgabepflichtigen in der Verordnungsermächtigung des § 25 Abs. 1 S. 1 AltPflG auf die in § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG genannten Einrichtungen vorzunehmen und damit die Krankenhäuser nicht in den Kreis der Abgabepflichtigen einzubeziehen, sodass der gesetzgeberische Spielraum bei der Gruppenbildung hier nicht überschritten wurde.

So im Ergebnis auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 27. Juni 2014 – 12 A 1932/13 –, juris Rn. 52 ff.

Nichts anderes gilt im Ergebnis für die heimaufsichtsführenden Behörden und den MDK . Auch sie dürfen nach der Konzeption des § 25 Abs. 1 S. 1 AltPflG nicht in den Kreis der Abgabepflichtigen einbezogen werden, da sie nicht zu den in § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG genannten Einrichtungen gehören. Dies ist nicht zu beanstanden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner grundlegenden Entscheidung zur Altenpflegerausbildungsumlage

vgl. Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u.a. –, juris Rn.140

festgestellt, dass sich die Homogenität der Abgabepflichtigen aus ihrer Rolle als „Anbieter der Dienstleistung Altenpflege“ ergibt. Indes bieten weder die heimaufsichtsführenden Behörden noch der MDK Altenpflege als Dienstleistung an. Sie erwirtschaften nicht unmittelbar mit der Altenpflege Gewinn, sondern kontrollieren diese lediglich. Damit unterscheiden sie sich deutlich von der ansonsten homogenen Gruppe der Abgabepflichtigen.

Schließlich ist auch gegen die Nichteinbeziehung der Intensivpflegedienste in den Kreis der Abgabepflichtigen nichts einzuwenden. Intensivpflegerische Leistungen werden nicht typischerweise nur an älteren Menschen erbracht, sondern an allen Altersgruppen. Diese Dienste haben daher einen anderen Charakter als Einrichtungen der Altenpflege und entsprechende ambulante Dienste, die sich schwerpunktmäßig um die Pflege älterer Menschen kümmern. Der Gesetzgeber hat sich bei der Entscheidung, diese Dienste als zum Zweck der Abgabe nicht ausreichend sachnah einzustufen und sie nicht heranzuziehen, innerhalb des ihm zustehenden Wertungsrahmens bewegt. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang geltend macht, das beklagte Land habe keine Belege für seine Behauptung vorgelegt, dass die Intensivpflegedienste überwiegend jüngere Menschen betreuen, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr kommt es auf die Frage, ob und in welchem Umfang auch alte Menschen intensivbetreut werden, für die rechtliche Bewertung nicht an. Der dem Gesetzgeber zustehende Wertungsrahmen bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung schließt nämlich die Befugnis ein, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen, wobei Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung diese Spielräume erweitern.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014, a.a.O., Rn. 125.

2.

Desweiteren ist auch die AltPflAusglVO selbst rechtmäßig. Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit, insbesondere an der Zuständigkeit der Landesregierung für den Erlass der Verordnung, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die AltPflAusglVO entspricht ferner dem materiellen Recht.

Ihre Regelungen bewegen sich in dem durch die Ermächtigung des § 25 AltPflG vorgegebenen Rahmen. Insbesondere ist das Ausgleichsverfahren im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlich , „um einen Mangel an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zu verhindern oder zu beseitigen“. Die Landesregierung geht hier davon aus, dass ein Mangel an Ausbildungsplätzen bereits vorliegt.

Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung zur Änderung des Landesaltenpflegegesetz vom 26. Juli 2011, LTDrucksache 15/2436 S. 2:

„Bereits Ende 2010 ... wurden rund 2.500 Altenpflegerinnen und Altenpfleger zu wenig ausgebildet. Da es sich hierbei um Vollzeitäquivalente handelt, ist die tatsächliche Anzahl der benötigten Absolventinnen und Absolventen aufgrund der hohen Teilzeitquote noch deutlich höher. Da die Fachseminare für Altenpflege ihre Kapazitäten bisher weitgehend der Zahl der Ausbildungsplätze anpassen konnten, ist der Mangel an Absolventinnen und Absolventen vorrangig auf fehlende Ausbildungsplätze/verträge bei den Pflegeeinrichtungen und ambulanten Diensten zurückzuführen. Es besteht ein direkter Zusammenhang.“

Folglich ging es bei Schaffung des Ausgleichsverfahrens nicht um das Verhindern eines künftigen, sondern um das Beseitigen eines bereits bestehenden Mangels. Da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Mangel in diesem Sinne nur ein Fehlbestand von einiger Dauer gesehen werden kann,

vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Oktober 2009 – 3 C 27/08 - (Parallelentscheidung: 3 C 26/08), juris Rn. 17,

setzt auch die Feststellung eines gegenwärtig vorliegenden Mangels eine Prognose voraus. Eine solche Prognose hat der Verordnungsgeber angestellt und ist dabei beanstandungsfrei zu dem Ergebnis gekommen, dass die Einführung des Ausgleichsverfahrens durch die AltPflAusglVO zur Beseitigung eines bestehenden Mangels an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege erforderlich war.

Nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts muss der Verordnungsgeber zur Feststellung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens nach § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG die Mangelprognose in ausreichender Form darlegen. Das geschieht, indem er einen Vergleich anstellt zwischen dem vorhandenen und erwartbaren Bedarf an Ausbildungsplätzen (Bedarfsprognose) und dem vorhandenen und erwartbaren Angebot an Ausbildungsplätzen (Angebotsprognose). Als Ergebnis muss festgestellt werden, dass das Angebot nicht nur vorübergehend, sondern für eine gewisse Dauer hinter dem Bedarf zurückbleibt. Die Prognoseentscheidung lässt dem Entscheidungsträger einen Spielraum, der vom Gericht nur auf Prognosefehler hin überprüft werden kann. Diese Überprüfung ist darauf begrenzt, ob sich die Prognose methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lässt und ob dieses Verfahren konsequent verfolgt wurde.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Oktober 2009 – 3 C 27/08 - (Parallelentscheidung: 3 C 26/08), juris Rn. 17.

Das Verwaltungsgericht Köln hat zur Erforderlichkeit der Einführung eines Ausgleichsverfahrens durch die AltPflAusglVO im vorgenannten Urteil vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 – (juris) weiter ausgeführt:

Im vorliegenden Verfahren ist die Landesregierung bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung nicht von einem zukünftigen Mangel an Ausbildungsplätzen ausgegangen, sondern von einem bereits vorhandenen Mangel. Dementsprechend ist vorliegend eine Prognose der künftigen Entwicklung von Ausbildungsbedarf und Ausbildungsangebot nur in eingeschränktem Umfang erforderlich. Es genügt die begründete Feststellung, dass bei Erlass der Verordnung ein nicht nur vorübergehender Mangel an Ausbildungsplätzen bestand, also ein Überwiegen des Bedarfs gegenüber dem Angebot mit einiger Dauer. In diesem Fall ist davon auszugehen, dass ein Ausgleichsverfahren zur Beseitigung des Mangels geeignet und erforderlich ist. Die Begründung der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens ist rechtlich nicht zu beanstanden. Prognosefehler sind nicht erkennbar. Maßgeblich für die Erwägungen des Verordnungsgebers ist insoweit die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Änderung des Landesaltenpflegegesetzes vom 26.07.2011 (LT-Drs. 15/2436). Diese ist deckungsgleich mit den Begründungen der Verordnungsentwürfe des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter - MGEPA - vom 22.07.2011 (Landtag Nordrhein-Westfalen, 15. Wahlperiode, Vorlage 15/778) und vom 28.11.2011 (Landtag Nordrhein-Westfalen, 15. Wahlperiode, Vorlage 15/1009) an den Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Integration - Gesundheitsausschuss - des Landtages. Danach beruft sich die Landesregierung auf besondere Umstände, die in Nordrhein-Westfalen bewirkt haben, dass das Refinanzierungsverfahren nach § 24 AltPflG auf der Grundlage von § 82a SGB XI nicht zu einer ausreichenden Menge an Ausbildungsplätzen geführt hat. Denn nach den landesspezifischen Vereinbarungen gemäß §§ 85 und 89 SGB XI zwischen den Trägern der Altenpflegeeinrichtungen und den Leistungsträgern, also den Pflegekassen und Sozialhilfeträgern, über den Pflegesatz in Heimen und die Vergütung der ambulanten Pflegeleistungen konnten die Ausbildungsvergütungen nicht durch Anrechnung der Auszubildenden auf den Personalschlüssel als Teil des allgemeinen Pflegesatzes refinanziert werden. Vielmehr wurden diese zu 100 % zu dem zur Erfüllung der allgemeinen Qualitätsanforderungen erforderlichen Pflegesatz addiert. Dies führte in der Vergangenheit zu einer deutlichen Verteuerung der Leistungsentgelte ausbildender Einrichtungen gegenüber nicht ausbildenden Einrichtungen (vgl. LT-Drs 15, 2436, S. 3). Gleichzeitig hat die Landesregierung aufgrund einer wissenschaftlichen Untersuchung festgestellt, dass im Jahr 2010 ein Bedarf von ca. 2500 Altenpflegefachkräften bestand, der durch das Angebot an jährlichen Absolventen der Altenpflegeschulen nicht gedeckt wurde. Im Rahmen der "Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010", die auf einer Befragung von 1.734 Ausbildungsstätten und Versorgungseinrichtungen des Landes aus dem Jahr 2009 und der Pflegestatistik des Landes Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2007 beruht, wurde für das Jahr 2010 und die Folgejahre ein Bedarf von jährlich 5.098 examinierten Altenpflegekräften festgestellt. Dieser Bedarf wurde aus einer Zahl von 3.658 sofort benötigten Pflegekräften (Sofortbedarf laut Befragung der Einrichtungen) und einer Zahl von 1.440 Pflegekräften (Neubedarf laut Landespflegestatistik 2007 aufgrund von erforderlichen Erweiterungen und Neugründungen von Pflegeeinrichtungen) ermittelt. Dem stand ein Ausbildungspotenzial von 2.620 erfolgreichen Absolventen der Altenpflegeschulen jährlich gegenüber. Daraus errechnete sich ein Mangel von 2.487 Vollzeitkräften in der Altenpflege,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, S. 73 ff., www.mgepa.de.

Die Neuberechnung der Zahlen für 2010 auf der Grundlage der Landespflegestatistik von 2009 ergab (bei einer Verschiebung der Daten zwischen Sofortbedarf und Neubedarf) wiederum einen Mangel von 2.467 Vollzeitkräften in der Altenpflege,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, S. 37, www.mgepa.nrw.de.

Diese Zahlen sind für das Gericht aufgrund des komplizierten Berechnungsmodells zwar nicht im einzelnen nachvollziehbar, erscheinen jedoch vor dem Hintergrund der aufgezeigten Entwicklung der Pflegebedürftigkeit seit 1999 und der Entwicklung der Beschäftigungszahlen in den Pflegeberufen plausibel. Danach ist die Zahl der Pflegebedürftigen in stationären Einrichtungen in NRW von 1999 bis 2009 um 15,9 % gestiegen; die Zahl der von ambulanten Diensten betreuten Pflegebedürftigen ist um 26,2 % gestiegen. Die Zahl der Pflegegeldempfänger sank geringfügig um 1,1 % ab. (Mit) dieser Entwicklung korrespondiert die Zunahme der Beschäftigten in den Pflegeberufen im Zeitraum von 1999 bis 2009, die bei den Altenpflegern einen Zuwachs in Höhe von 59,3 % aufweist,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., S. 45 und 47.

Demgegenüber stagnierte die Zahl der Schüler in den Pflegeberufen im Zeitraum von 1999 bis 2009; im Bereich der Altenpflege ist die Zahl der neu belegten Ausbildungsplätze im gleichen Zeitraum insgesamt um 6 % gesunken,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., S. 55, 56.

In der Realität dürfte der aufgezeigte Mangel insgesamt noch deutlich höher ausfallen. Denn bei den berechneten Zahlen ist weder der sogenannte Mehrbedarf berücksichtigt, d.h. der Bedarf zur wünschenswerten Verbesserung der Versorgung der Pflegebedürftigen, noch der Ersatzbedarf an Arbeitskräften, der durch aus dem Pflegeberuf ausscheidende Menschen erzeugt wird. Darüber hinaus bezieht sich der dargestellte Mangel auf Vollzeitkräfte. Demgegenüber ist die Berufstätigkeit in den Altenpflegeberufen aber von einem sehr hohen Anteil von Teilzeitbeschäftigten geprägt (bis zu 70 %). Die Mangelsituation in der Altenpflege ist auch keine vorübergehende Erscheinung. In den beiden Untersuchungen des Landes zu den Gesundheitsberufen 2010 und 2011 wird davon ausgegangen, dass die Zahl der Pflegebedürftigen und damit die Zahl der benötigten Pflegekräfte, d.h. der Bedarf an ausgebildetem Pflegepersonal, auch in der Zukunft weiter steigen wird. Diese Annahme ist vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung gerechtfertigt. Nach den Ergebnissen der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamts von 2009 wird die Zahl der über 80-Jährigen von 4 Mio. im Jahr 2008 kontinuierlich auf 10 Mio. im Jahr 2050 anwachsen. In dieser Altersgruppe steigt die Pflegebedürftigkeit stark an. Im Alter von 80 Jahren und darüber waren im Jahr 2009 zwischen 19,9 % und 59,1 % der jeweiligen Bevölkerungsgruppe pflegebedürftig (Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012). Darüber hinaus muss damit gerechnet werden, dass sich der Mangel an ausgebildeten Pflegekräften weiter verschärft, wenn in den nächsten Jahren eine große Zahl der Arbeitskräfte altersbedingt aus dem Beruf ausscheidet, die aus den geburtenstarken Jahrgängen der Nachkriegszeit hervorgingen. Hierdurch wird das Angebot an examinierten Altenpflegern weiter sinken. Demnach ist die Annahme der Landesregierung plausibel, dass der derzeitige Mangel an ausgebildeten Altenpflegern nicht nur vorübergehend besteht, sondern von einiger Dauer ist. Die Landesregierung hat auch hinreichende Anhaltspunkte dafür beigebracht, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern nicht allein auf einer zu geringen Zahl von Bewerbern oder geeigneten Bewerbern für die Berufsausbildung oder auf einer zu großen Zahl von Berufsaussteigern beruht, sondern jedenfalls auch auf einem zu geringen Angebot an Ausbildungsplätzen. Die zu geringe Ausbildungsbereitschaft wurde in der Gesetzesbegründung darauf zurückgeführt, dass den ausbildenden Betrieben aufgrund der erhöhten Leistungsentgelte ein Wettbewerbsnachteil im Vergleich mit den nicht ausbildenden Betrieben entstünde. In diesem Zusammenhang wurde im Klageverfahren ergänzend vorgetragen, dass sich die Ausbildung bisher wirtschaftlich nicht gelohnt habe. Denn die Kosten seien erheblich, weil zu der Ausbildungsvergütung noch weitere Kosten hinzukämen, nämlich die Kosten für die Ausbildung und Freistellung der Praxisanleiter sowie Organisationskosten,

vgl. z. B. Stellungnahme des Landesverbandes der privaten Ausbildungsstätten des Gesundheits- und Sozialwesens e.V. vom 07.10.2011 bei der Anhörung durch den Gesundheitsausschuss (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/959, S. 2).

Demgegenüber sei der Nutzen der Altenpflegeschüler für den ausbildenden Betrieb eingeschränkt, weil dieser dem Betrieb wegen der vorgeschriebenen Ausbildungszeiten in den Fachseminaren und in anderen Praxis-Einrichtungen nur beschränkt zur Verfügung stehe und in den Einrichtungen nicht zu abrechenbaren Leistungen, auch nicht als Altenpflegehelfer, herangezogen werden könne. Es liegt aber auf der Hand, dass die Ausbildungsbereitschaft gering ist, wenn sich diese wirtschaftlich nicht auszahlt,

vgl. VGH Baden-Württemberg,Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 -, juris.

Dieser Zusammenhang ist von den Ausbildungseinrichtungen bei der Befragung im Jahr 2009 im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 bestätigt worden. Dort haben rund 15 % der befragten stationären Einrichtungen, die mit einem Anteil vom 58 % den Schwerpunkt der Ausbildungseinrichtungen bilden, angekündigt, dass sie zukünftig weniger ausbilden wollten, da die Kosten die Tagessätze erhöhten,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 97.

Von den ambulanten Einrichtungen, die nur zu einem Anteil von 30 % ausbilden, haben über die Hälfte der Einschätzung zugestimmt, dass eine Ausbildung nicht zu realisieren sei, weil die Kosten nicht im Verhältnis zur Einsatzzeit im Betrieb stünden,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 90.

Vor diesem Hintergrund ist die Annahme der Wissenschaftler gerechtfertigt, dass auch in Zukunft – ohne weitere Maßnahmen – nicht mit einer Erhöhung der Ausbildungsbereitschaft zu rechnen sei. Schließlich spricht auch der Umstand, dass ein erheblicher Rückgang der Zahl der besetzten Ausbildungsplätze in der Altenpflege ab dem Höchststand im Jahr 2003 (12.599 Ausbildungsplätze) bis zum Jahr 2008 (9.875 Ausbildungsplätze) im zeitlichen Zusammenhang mit der Reduzierung der Förderung der Umschulung nach dem SGB III stattfand, für den angenommenen Zusammenhang zwischen den Kosten der Ausbildung und dem Angebot an Ausbildungsplätzen,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 21 und 57.

In der Gesetzesbegründung findet sich ein weiteres Indiz dafür, dass wegen der Kosten der Ausbildung zu wenige Plätze angeboten werden: Durch den "Aktionsplan Altenpflegeausbildung 2010" der Landesregierung in Zusammenarbeit mit der Bundesagentur für Arbeit konnten innerhalb von 6 Monaten ca. 1000 zusätzliche neue Ausbildungsplätze angeboten und mit geeigneten Bewerbern besetzt werden, weil die eingesetzten Bildungsgutscheine eine volle dreijährige Finanzierung der Ausbildung/Weiterbildung sicherstellten. Ein mangelhaftes Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege im Jahr 2011 und ein Zusammenhang mit den Wettbewerbsnachteilen der ausbildenden Betriebe wird auch ganz überwiegend von den kommunalen und privaten Verbänden, die im Rahmen des Verfahrens zum Erlass der AltPflAusglVO durch den zuständigen Gesundheitsausschuss des Landtags angehört wurden, bestätigt,

vgl. z. B. die schriftliche Stellungnahme der Kommunalverbände NRW vom 07.10.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme Ziff. 15/957, Ziff. A. und B.); Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege des Landes NRW (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/963, Ziff. 1.); Stellungnahme des Deutschen Berufsverbandes für Pflegeberufe vom 28.09.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/897, S. 1); ferner Ausschussprotokoll APr 15/298 vom 12.10.2011, Antwort von Andreas Meiwes - AG der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege NRW - , S. 10 f. und Christina Kaleve - Deutscher Berufsverband für Altenpflege - , S. 13 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode); alle Dokumente verfügbar im online-Angebot des Landtags NRW.

In Übereinstimmung hiermit forderten sogar zahlreiche Sachverständige eine Erhöhung des geplanten Sicherheitszuschlages auf die Ausgleichsmasse von 10 % auf rund 15 %, weil aufgrund des Ausgleichsverfahrens mit einer deutlichen Erhöhung der Ausbildungsplatzzahl und in der Folge mit höheren Erstattungszahlungen zu rechnen sei,

vgl. z. B. schriftliche Stellungnahme des Verbandes der kommunalen Senioren- und Behinderteneinrichtungen in NRW e.V. vom 06.10.2011 (Landtag NRW, 15. Wahlperiode, Stellungnahme 15/955).

Daraus kann geschlossen werden, dass die Kostenstruktur bisher zu einer Zurückhaltung beim Angebot an Ausbildungsplätzen geführt hat. Demgegenüber konnte in der Anhörung vor dem Ausschuss am 12.10.2011 nicht festgestellt werden, dass der Mangel an Altenpflegekräften allein auf einem Mangel an geeigneten Bewerbern und nicht auf einem Mangel an Ausbildungsplätzen beruht. Ein Indiz hierfür wäre die Zahl unbesetzter Ausbildungsplätze. Hierzu gibt es allerdings keine belastbaren Daten. Diese konnten aufgrund der speziellen Fördersystematik der Fachseminare für Altenpflege auch durch das zuständige Ministerium für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter nicht beigebracht werden. Nach der Befragung der Altenpflegeschulen im Jahr 2009 im Rahmen der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 kamen seinerzeit ca. 1,2 Bewerber auf einen Schulplatz in der Altenpflege,

vgl. hierzu Bericht des MGEPA vom 13.09.2011 an den Gesundheitsausschuss des Landtags (Vorlage 15/821, S. 2); Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 104.

Daraus kann geschlossen werden, dass die vorhandenen Schulplätze, die aufgrund der rechtlichen Verknüpfung mit den praktischen Ausbildungsplätzen korrespondieren, § 13 Abs. 1 und Abs. 6 AltPflG, derzeit noch besetzt werden können. Jedoch bestand bei der Sachverständigenanhörung des Gesundheitsausschusses des Landtags auch Einigkeit darüber, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern neben der geringen Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen zahlreiche andere Gründe hat, insbesondere die mangelhafte Attraktivität des Berufs, und dass das vorgeschlagene Ausgleichsverfahren nur ein Faktor im Rahmen eines Bündels von Maßnahmen sein kann, um dem Mangel an ausgebildeten Pflegekräften abzuhelfen. Kann demnach davon ausgegangen werden, dass ein zu geringes Ausbildungsplatzangebot der Pflegeeinrichtungen in der Altenpflege besteht, ist das eingeführte Ausgleichsverfahren zur Beseitigung des Mangels an Ausbildungsplätzen geeignet und erforderlich. Denn es bietet aufgrund der Erstattung der Ausbildungsvergütung an die ausbildenden Betriebe generell einen Anreiz, Ausbildungsplätze zu schaffen. Davon gingen auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 17.07.2003 sowie der Bundesgesetzgeber mit der Schaffung der Verordnungsermächtigung für ein Ausgleichsverfahren zugunsten der Landesregierungen aus

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, Rn. 135, juris; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 03.07.2000 (BT-Drs 14/3736, S. 29 zu § 25).

Die Annahme der Landesregierung, dass es an einem ausreichenden Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege fehle und dieser Mangel durch eine Erstattung der Ausbildungsvergütung behoben werden könne, wird auch durch die zwischenzeitliche Entwicklung gestützt. Nach den im Klageverfahren zuletzt vorgelegten Daten des zuständigen Ministeriums (vgl. Schriftsatz vom 20.06.2013) konnte die Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege nach der Einführung des Ausgleichsverfahrens von rund 10.000 im Dezember 2011 auf rund 12.000 im Dezember 2012 gesteigert werden. Diese Angaben beruhen auf der Auswertung des Fachprogramms AFP.web., mit dem die Förderplätze des Ministeriums bei den Altenpflegefachseminaren verwaltet werden und des Fachprogramms pfad.web., das zur Durchführung des Ausgleichsverfahrens eingeführt wurde und die Ausbildungsplätze bei den Einrichtungen der Altenpflege abfragt. Zwar weisen die Angaben der beiden Programme nicht ganz unerhebliche Abweichungen voneinander auf. Auch sind die Auswertungen innerhalb der Programme bei unterschiedlichen Abfragezeitpunkten nicht identisch. Der Beklagte hat diese Abweichungen jedoch hinreichend damit erklärt, dass die Zahl der Auszubildenden im Verlauf eines Jahres gewissen Schwankungen ausgesetzt ist, was einerseits mit beginnenden und endenden Kursen bei den Fachseminaren zusammenhängt, andererseits mit den Unsicherheiten im Bewerberverhalten bei der Aufnahme und der Beendigung der Ausbildung (Abbrecher). Schließlich können Abweichungen zwischen den Zahlen der Schulplätze und den Zahlen der praktischen Ausbildungsplätze auch dadurch zustande kommen, dass die Fachseminare für Altenpflege nicht nur landesgeförderte und SGB-III-geförderte Schulplätze, sondern darüberhinaus weitere Plätze anbieten, die nicht öffentlich gefördert werden und daher in den Förderstatistiken nicht berücksichtigt werden,

vgl. Übersicht "Ausbildungsplätze in der Alten- und Familienpflege NRW 2012- 01-01 bis 2012-12-31", Programm AP, Stand 20.06.2013, Anlage 1, Beiakte 2.

Jedenfalls verbleibt trotz der Abweichungen in beiden Fachprogrammen eine Zunahme von Auszubildenden in der Größenordnung von ca. 2000 Altenpflegeschülern im zeitlichen Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens. Diese Zunahme geht auch deutlich über die bereits seit 2007 wieder festzustellenden Zuwächse bei den Schülerzahlen in den Fachseminaren hinaus, die auf eine Steigerung der Förderzahlungen des Landes an die Fachseminare bzw. die Ausgabe von Bildungsgutscheinen für die Weiterbildung im Jahr 2010 zurückzuführen waren,

vgl. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2011, a.a.O., Abbildung 20; Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, a.a.O., S. 21 und 57.

Diese Zunahme von Ausbildungsplätzen kann rückblickend als zusätzliches Indiz dafür angesehen werden, dass die Prognose der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens bei seiner Einführung fehlerfrei war.

Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts Köln verhalten sich insbesondere auch zu dem von der Klägerin vorgetragenen Argument, die Regelung, wie der Mangel an Ausbildungsplätzen ermittelt wird, sei nicht hinreichend bestimmt. Das Verwaltungsgericht Köln führt hierzu aus, das komplizierte Berechnungsmodell sei zwar nicht im einzelnen nachvollziehbar, erscheine jedoch vor dem Hintergrund der Entwicklung der Pflegebedürftigkeit seit 1999 und der Entwicklung der Beschäftigungszahlen in den Pflegeberufen plausibel, was ausreiche. Dem schließt sich das erkennende Gericht insgesamt an.

Mithin ist die Einführung des Ausgleichsverfahrens zur Beseitigung eines Mangels an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege erforderlich im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG.

Auch die in § 25 Abs. 3 AltPflG vorgesehene Überprüfung der Notwendigkeit der Fortführung des Ausgleichsverfahrens in angemessen Zeitabständen ist durch § 17 Abs. 1 AltPflAusglVO gewährleistet. Danach findet erstmals zum 1. Juli 2016, also vier Jahre nach Beginn des ersten Erhebungszeitraums, eine Prüfung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens statt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist im Hinblick auf die Dauer der dreijährigen Altenpflegeausbildung und den Turnus der Wahlperiode eine Zeitdauer von nicht länger als fünf Jahren in der Regel für die Überprüfung ausreichend,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 157.

Dieser Zeitraum wird hier noch unterschritten. Eine weitere Festlegung der Überprüfungszeiträume ist nicht erforderlich, da die Verordnung mit Ablauf des 31. Dezember 2016 außer Kraft tritt, § 19 AltPflAusglVO.

Anders als die Klägerin meint, genügt die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung ferner der haushaltsrechtlichen Informationspflicht , die das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 17. Juli 2003 (a.a.O., Rn. 156-160) für Sonderabgaben vorgesehen hat und die dem Zweck dient, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, ob die ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz der Altenpflegeumlage wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Zwar sieht das Landesaltenpflegegesetz in der hier geltenden Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember 2014 (GVBl. NRW S. 930, 931) eine Berichtspflicht der Landesregierung gegenüber dem Landtag in § 8 nicht mehr wie bisher ausdrücklich vor, doch ist dies nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in dessen Beschluss vom 17. Juli 2003 auch nicht erforderlich. Dort heißt es, die Erhebung der Altenpflegeumlagen sei nicht deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil die entsprechenden Regelungen ein Überprüfungsverfahren nicht ausdrücklich vorsähen. Die Überprüfungs- und Anpassungspflichten des Gesetzgebers seien unmittelbar verfassungsrechtliche Pflichten, die der Gesetzgeber unabhängig von konkretisierenden Bestimmungen des einfachen Rechts zu erfüllen habe. Einfachgesetzliche Regelungen mögen zwar im Interesse einer Effektivierung der Überprüfungspflichten sinnvoll sein, verfassungsrechtlich geboten seien sie nicht (Rn. 156). Die hinreichende Information des Parlaments und der Öffentlichkeit durch vollständige Dokumentation der Sonderabgaben sei allerdings ein Gebot wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle von Planung und Entscheidung über die finanzielle Inanspruchnahme der Bürger für öffentliche Aufgaben. Angemessener Ort für eine solche Dokumentation sei eine dem Haushaltsplan beigefügte Anlage entsprechend den einfachgesetzlich vorhandenen Modellen haushaltsrechtlicher Berichtspflichten (Rn. 125 und 126).

Dem kommt das beklagte Land nach.

In § 16 AltPflAusglVO sind die Informations- und Berichtspflichten geregelt. Insbesondere heißt es dort in Absatz 3, das Ministerium berichte regelmäßig über den Verlauf des Ausgleichsverfahrens. Diese Berichte erfolgen gegenüber dem zuständigen Ausschuss des Landtages. Dies zeigt exemplarisch der auf § 16 Abs. 3 AltPflAusglVO gestützte Bericht des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2012 an den Vorsitzenden des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landtages Nordrhein-Westfalen (Landtag Nordrhein-Westfalen, 16. Wahlperiode, Vorlage 16/56). In § 17 AltPflAusglVO ist zudem die Überprüfung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens vorgesehen (s.o.). Auch bei dieser Überprüfung bindet das Ministerium den Landtag ein. Dies zeigt ein ausführlicher, 45 Seiten starker Bericht des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter zur Überprüfung der Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens nach § 17 AltPflAusglVO, der mit Schreiben vom 28. Juli 2016 der Präsidentin des Landtages vorgelegt wurde (Landtag Nordrhein-Westfalen, 16. Wahlperiode, Vorlage 16/4135). Im Übrigen ist das beklagte Land seiner Dokumentationspflicht in Anl. 7 zum Haushaltsplan 2012 nachgekommen.

Die im Zusammenhang mit der geltend gemachten fehlenden Information des Parlaments von der Klägerin geäußerte Befürchtung, der Zweck der Sonderabgabe könne entfallen, wenn es sehr wenige Auszubildende gebe oder wenn die Mittel nicht ordnungsgemäß verwandt würden, weil etwa nur Ausbildungsplätze finanziert werden, aber kein hinreichender Ausbau der Fachseminare erfolge, teilt das Gericht nicht. Insbesondere werden Schwankungen in der Zahl der Auszubildenden schon durch das System aufgefangen. Da die Anzahl der Auszubildenden des Vorjahres zur Bestimmung der Ausgleichsmasse gemäß § 4 AltPflAusglVO herangezogen wird und Schwankungen durch die in § 12 AltPflAusglVO vorgesehene Jahresendabrechnung aufgefangen werden, verhindert das System der Altenpflege-Ausbildungs-Umlage, dass es wegen des Rückgangs von Auszubildenden zu einem Wegfall des Zwecks kommen kann. Im Übrigen sind Anhaltspunkte dafür, dass mit der angestrebten Steigerung der Zahl der praktischen Ausbildungsplätze die Zahl der Plätze in den Fachseminaren nicht Schritt hält, nicht erkennbar.

Ferner steht die Altenpflegeausgleichsverordnung auch in Einklang mit § 25 Abs. 2 Satz 1 und 2 AltPflG. Danach darf die Gesamthöhe der Ausgleichsbeträge den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht überschreiten , wobei die Landesregierungen das Nähere über die Berechnung des Kostenausgleichs und das Ausgleichsverfahren regeln. Dies ist in den §§ 4 bis 8 AltPflAusglVO geschehen.

Die Erhebung von Verwaltungskosten nach § 9 AltPflAusglVO ist ebenfalls mit § 25 Abs. 2 AltPflG vereinbar. Auch insoweit folgt die Kammer den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Köln in der Entscheidung vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 –. Sie verhält sich zu der früheren Fassung der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung, in der die Verwaltungskosten in § 8 geregelt waren und einen höheren Anteil an der Ausgleichsmasse (0,6 %) ausmachten als in der für das vorliegende Verfahren geltenden Fassung des § 9 (0,5 %):

Die Erhebung von Verwaltungskosten nach § 8 AltPflAusglVO (für das hier zu entscheidende Abrechnungsjahr 2016: § 9 AltPflAusglVO) ist ebenfalls mit § 25 Abs. 2 AltPflG vereinbar. Die Vorschrift begrenzt nur die Höhe des Ausgleichsbetrages, enthält aber keine Aussage zur Geltendmachung von Verwaltungskosten. Da durch § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG die Ausgestaltung des Verfahrens den Ländern überlassen wurde, obliegt diesen auch die Entscheidung darüber, ob sie die Kosten des Ausgleichsverfahrens selbst tragen oder auf die Altenpflegeeinrichtungen abwälzen. § 82a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI schließt nur aus, dass die Verwaltungskosten auf die Leistungsentgelte der Altenpflegeeinrichtungen aufgeschlagen werden und damit an die Pflegebedürftigen weitergegeben werden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Gesetzesbegründung vom 10.09.1999 zu § 24 Abs. 4 AltPflG. Dort heißt es, Satz 2 stelle klar, dass eine Berücksichtigung in den Leistungsentgelten nicht in Frage komme für die Investitionskosten und laufenden Betriebskosten der Ausbildungsstätten sowie für die Verwaltungskosten des Erstattungs- und Umlageverfahrens. Damit werde vermieden, dass Kosten, die grundsätzlich in die Finanzierungsverantwortung der Länder fielen, zu Lasten der Nutzer der Einrichtungen refinanziert würden (BT-Drs 14/1578, S. 18). Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass diese Kosten nicht auf die ausgleichspflichtigen Einrichtungen umgelegt werden können. Vielmehr ist die zusätzliche Erhebung der durch das Ausgleichsverfahren entstehenden Verwaltungskosten von den Abgabepflichtigen aufgrund des funktionellen Zusammenhangs mit dem Ausgleichsverfahren grundsätzlich zulässig,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 154.

Die Einwendungen der Klägerin gegen die Verwaltungskostenpauschale (auf der Grundlage einer Schätzung erhoben, daher Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, Berechnung wird bestritten, versteckte Abgabe) sind nicht substantiiert und führen zu keinem anderen Ergebnis. Die Erhebung der Ausgleichsbeträge nach der Altenpflegeausgleichsverordnung ist daher mit den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage in § 25 AltPflG vereinbar.

Die Verordnung steht auch mit sonstigem höherrangigen Recht in Einklang. Insbesondere verletzt sie in ihrer konkreten Ausgestaltung weder die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben noch Grundrechte der Klägerin.

Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen das Homogenitätsprinzip geltend macht mit der Begründung, Krankenhäuser, Intensivpflegedienste, die aufsichtsführenden Behörden und der Medizinische Dienst der Krankenkassen sei nicht in den Kreis der abgabepflichtigen aufgenommen, steht dem schon die Verordnungsermächtigung des § 25 Abs. 1 AltPflG entgegen, der eine Berücksichtigung durch den Verweis auf die in § 4 Abs. 3 S. 1 AltPflG genannten Einrichtungen ausschließt. Im Übrigen kann hierzu auf die obigen Ausführungen zum Homogenitätsprinzip im Rahmen der Prüfung der Verfassungsgemäßheit des § 25 AltPflG verwiesen werden.

Weiter führt die Klägerin aus, die Umlage verstoße gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie eine erdrosselnde Wirkung habe. Sie, die Klägerin, könne sie nicht an ihre Pflegekunden weitergeben, da sie sonst nicht wettbewerbsfähig bleiben. Auf entsprechende Informationen hin hätten im November und Dezember 2012 bereits vier Kunden ihren Vertrag gekündigt und etwa 20 % der übrigen Kunden auf einige Leistungen verzichtet.

Dem folgt das Gericht nicht.

Das Verwaltungsgericht Köln hat in seinem Urteil vom 25. Juni 2013 zur Vereinbarkeit der Verordnung mit Art. 12 und Art. 14 GG ausgeführt:

bb) Die Ausgleichsabgabe verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Eine Steuer stellt dann einen grundsätzlich unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, wenn sie dazu führt, dass die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage wären, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2010 – 14 A 597/09 -, juris Rn. 97 f. m.w.N.

…

Es kann dahinstehen, ob es den Beruf eines selbständigen Betreibers eines ambulanten Pflegedienstes gibt. Selbst wenn man dies unterstellt, ist mit der Abgabe keine "erdrosselnde Wirkung" in dem Sinne verbunden, dass der Beruf nicht mehr zur Lebensgrundlage gemacht werden kann. Eine derartige unzumutbare wirtschaftliche Belastung dürfte schon deshalb ausgeschlossen sein, weil die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82a Abs. 3 SGB XI besteht,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/77 - , juris Rn. 138 und 181.

Diese Möglichkeit besteht nicht nur theoretisch, sondern ist grundsätzlich auch realisierbar, da der hierfür zuständige Grundsatzausschuss einen Aufschlag auf den Punktwert, nach dem die ambulanten Leistungen nach dem SGB XI abgerechnet werden, in Höhe von 0,00300 pro Punkt beschlossen hat. Auch wenn die ambulanten Pflegedienste die erhöhten Leistungsentgelte nicht in vollem Umfang auf dem Markt durchsetzen können, weil die Kunden auf die Preiserhöhung mit der Kündigung von Pflegeleistungen reagieren, ist bisher nicht dargelegt, dass die wirtschaftlichen Einbußen so erheblich sind, dass sie zur Aufgabe des Betriebes zwingen.

...

Dass es zu einem dauerhaften Verzicht der pflegebedürftigen Kunden auf Pflegeleistungen in einem erheblichen Umfang kommt, ist nicht anzunehmen, da die Kunden regelmäßig auf die Leistungen angewiesen sind und Alternativen nur begrenzt bestehen.

...

Ein völliges Fehlschlagen der Refinanzierung ist daher nicht zu erwarten. Außerdem wird die wirtschaftliche Belastung der Betriebe dadurch gemildert, dass die Zahlung der Ausgleichsbeträge auf 4 Termine im Jahr aufgeteilt ist, § 9 Abs. 2 AltPflAusglVO. Darüberhinaus besteht die Möglichkeit, einen Antrag auf Ratenzahlung oder auf Stundung nach dem Erlass des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter vom 21.06.2012 zu stellen, um vorübergehende Finanzierungslücken zu überbrücken. Die bisherige Stundungspraxis gibt keinen Hinweis darauf, dass durch die Ausgleichsabgabe die wirtschaftliche Existenz der ambulanten Pflegedienste regelmäßig in Frage gestellt sein könnte. Nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung sind für den Erhebungszeitraum 2012 im Bereich des Landschaftsverbandes Rheinland bei ca. 2600 teilnehmenden Einrichtungen 65 Anträge auf Stundung gestellt worden, also von 2,5 % der Betriebe. Davon haben 38 Betriebe vor der Entscheidung bezahlt, 10 Anträge wurden positiv beschieden, 17 abgelehnt. Für das Erhebungsjahr 2013 sind 51 Anträge gestellt worden, also von 1,9 % der teilnehmenden Einrichtungen. Davon haben 37 die Abgabe vor der Entscheidung entrichtet, 10 Anträgen wurde stattgegeben, 4 befinden sich noch in der Prüfung. Demnach ist in den bisher durchgeführten Erhebungszeiträumen nur 10 Betrieben und damit 0,38 % der Pflegedienste eine Stundung wegen einer erheblichen Härte erteilt worden. Diese spricht gegen eine Situation, die durch eine regelmäßig erdrosselnde Wirkung gekennzeichnet ist.

cc) Aus denselben Gründen scheidet auch eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG in Form eines Eingriffs in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 162 und Beschluss vom 24. November 2009 – 2 BvR 1387/04 -, juris Rn. 97.

Dem ist zu folgen. Die Argumente der Klägerin ändern daran nichts.

Eine unvollständige Refinanzierungsmöglichkeit ist ihr allerdings insoweit zuzugestehen, als gemäß § 82a Abs. 3 SGB XI bei Einführung eines landesrechtlichen Umlageverfahrens zwar die Ausbildungsvergütung unter den Voraussetzungen der Nrn. 1 bis 3 durch Aufnahme in die Vergütung der allgemeinen Pflegeleistungen refinanziert werden kann, hiervon jedoch die Verwaltungskosten unberücksichtigt bleiben (§ 82a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI). Da die Verwaltungskosten aber nur einen Anteil von 0,5 % der Ausgleichsmasse - hier: 1.588.668,93 € - ausmachen (§ 9 Abs. 1 AltPflAusglVO) und lediglich etwa 0,5 % der durch die Umlagebeträge zu finanzierenden Ausgleichsmasse von 317.733.785,60 € betragen, stellen sie einen so geringen Anteil des Umlagebetrages dar, dass von ihm keine erdrosselnde Wirkung ausgeht.

Im Übrigen legen die Schilderungen der Klägerin zwar wirtschaftliche Einbußen dar, erreichen aber nicht das Ausmaß, das eine erdrosselnde Wirkung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 17. Juli 2003, Rn. 162 zur Folge hätte (übermäßige Belastung des Pflichtigen, grundlegende Beeinträchtigung seiner Vermögensverhältnisse). Außerdem betreffen diese Probleme die herangezogenen Einrichtungen insgesamt und gleichermaßen; die Durchsetzung der Umlegung der Ausgleichsbeträge auf die Pflegekosten ist von allen Einrichtungen zu leisten und führt zu keinen Wettbewerbsverzerrungen. Ferner spricht der Zeitpunkt der vorgetragenen Kündigungen bzw. Leistungsverzichte im Jahr 2012 dafür, dass Vorgänge aus dieser Zeit der Einführung des Umlageverfahrens geschuldet waren und nach Etablierung dieses Verfahrens nicht mehr in dem Maße auftraten, weil die Umlage alle Betriebe gleichermaßen trifft. Auch ist das Umlageverfahren – wie bereits ausgeführt – so gestaltet, dass jedenfalls Leistungen der Krankenpflege (SGB V) bei der Bemessung des Beitrages außen vor bleiben, vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO. Maßgeblich sind allein die nach dem SGB XI abgerechneten Punkte. Von einer Weitergabe der Kosten sind daher nach dem System grundsätzlich nicht die Kranken betroffen – Leistungen der häuslichen Krankenpflege nach SGB V gehören auch zum Angebot der Klägerin –, was den Kreis der „abspringenden“ Kunden zumindest reduziert. Wegen dieser klaren Trennung von SGB V-Leistungen einerseits und SGB XI-Leistungen andererseits ergeben sich daher keine relevanten Wettbewerbsnachteile. Zudem ist der Klägerin eine unternehmerische Trennung des medizinischen und des pflegenden Teiles auch möglich, weil auf ihrer Homepage bei der Aufzählung der von ihr erbrachten Leistungen ausdrücklich verschiedene Kostenträger (SGB V und SGB XI) genannt werden.

Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 bzw. Art. 14 Abs. 1 GG ergibt sich damit auch nicht aus den zusätzlichen Einwänden der Klägerin.

Ihr weiteres Vorbringen, es liege eine Doppelbesteuerung vor, weil die Versicherten neben ihren Beitragsleistungen bereits das Gesundheitswesen finanzierten und zudem für die Auszubildenden eine Zusatzleistung zu erbringen hätten, ohne gegenüber dem Einrichtungsträger einen Anspruch auf Besetzung von Ausbildungsstellen zu haben, verfängt ebenfalls nicht. Eine solche Doppelbelastung entspricht ja gerade der Natur einer Sonderabgabe, weshalb das Bundesverfassungsgericht hierfür die oben genannten engen Voraussetzungen aufgestellt hat (Beschluss vom 17. Juli 2003, a.a.O., Rn. 114 und 165). Das Bundesverfassungsgericht hat auch die Durchgriffsmöglichkeit auf die Kunden gesehen, aber nicht unter dem Aspekt der Doppelbesteuerung beanstandet (Rn. 138). „ Die Überwälzung einer Abgabe ist ein komplexer wirtschaftlicher Vorgang, dessen Gelingen auch von der jeweiligen Marktlage abhängt. Aufgrund der Konkurrenz der Pflegeleistungserbringer und infolge des Wahlrechts der Pflegebedürftigen (§ 2 Abs. 2 SGB XI) tragen die Abgabenschuldner je nach Marktlage ein nicht unerhebliches Risiko in Bezug auf die Möglichkeit, die Altenpflegeumlagen ganz oder teilweise über den Preis der Pflegeleistungen auf andere abzuwälzen “ (Rn. 139). Bei einer solchen wirtschaftlichen Gemengelage kann von einer Doppelbesteuerung nicht die Rede sein.

Auch im Übrigen genügt die Altenpflegeausgleichsabgabe verfassungsrechtlichen Vorgaben. Hierzu heißt es im Urteil des Verwaltungsgerichts Köln, dem das Gericht folgt:

dd) Die Ausgleichsabgabe in Gestalt der Regelung durch die AltPflAusglVO verstößt auch nicht gegen das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG . Zwar liegt durch die Auferlegung einer Abgabenpflicht ein Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts vor. Einschränkungen dieses Grundrechts sind jedoch im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zulässig. Die Regelungen der AltPflAusglVO halten sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, da sie insbesondere weder gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz verstoßen noch unverhältnismäßig sind. Die Ausgleichsabgabe ist der Höhe nach ausreichend bestimmt. Bei Sonderabgaben kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Höhe der Abgabe hinreichend bestimmt werden, wenn die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten eindeutig festgelegt werden. Dies ist durch die Anknüpfung an die Zahl der Altenpflegeschüler sowie die durchschnittliche Ausbildungsvergütung bis zur Höhe des Tarifvertrages für Auszubildende des öffentlichen Dienstes bzw. die nach § 17 Abs. 1a AltPflG iVm § 83 Abs. 1 Nr. 2 – 4 SGB III vom Ausbildungsträger zu erstattenden Weiterbildungskosten geschehen. Die erforderlichen Daten lassen sich aus dem zugänglichen statistischen Material der Vorjahre, z.B. Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010, ohne weiteres beschaffen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 180; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. September 2009 – 2 S 1117/07 -, juris Rn. 89.

Für die Bestimmung des Anteils der ambulanten Betriebe an der Ausgleichsmasse sind weiter die Zahl der im SGB XI-Bereich beschäftigten Pflegefachkräfte, § 6 Abs. 3 der Verordnung, maßgeblich. Diese können beispielsweise aus der Pflegestatistik des Landes NRW entnommen werden. Weiter ist zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Anteils die Gesamtheit der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte im Vorvorjahr im Verhältnis zu den selbst abgerechneten Punkten maßgeblich, § 7 Abs. 2 Nr. 2 (hier: § 8 Abs. 2 Nr. 2) der Verordnung. Die Gesamtpunkte könnten für den Abgabepflichtigen nicht ohne weiteres zu ermitteln sein. Jedoch dürfte das Verhältnis der abgerechneten Punkte in etwa dem Verhältnis der betreuten pflegebedürftigen Personen entsprechen, deren Gesamtzahl sich wiederum aus der Landespflegestatistik ergibt. Damit dürfte die Höhe der Abgabe für den einzelnen Betrieb in etwa abschätzbar sein. Es ist auch nicht erkennbar, dass das Verfahren zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Ausgleichsbetrages grundsätzlich ungeeignet für eine normkonforme und gleichmäßige Anwendung der AlPflAusglVO ist und damit rechtsstaatlichen Anforderungen an eine Grundrechtseinschränkung nicht genügt. Zwar kann eine wahrheitswidrige Meldung der abgerechneten Punkte nach dem SGB XI, insbesondere eine zu geringe Meldung, zu einer zusätzlichen Belastung der übrigen Ausgleichspflichtigen führen. Jedoch ist das Verfahren an sich, das weitgehend auf den Angaben der einbezogenen Einrichtungen beruht, nicht zu beanstanden. Im Abgabenrecht beruht die Ermittlung der Abgabengrundlagen häufig auf den Mitteilungen der betroffenen Abgabenpflichtigen. Dies ist im Rahmen einer Massenverwaltung möglich und zulässig, da Einzelfallermittlungen zu aufwändig sind. Dementsprechend regelt die Verordnung in § 15 entsprechende Meldepflichten, die wahrheitsgemäß zu erfüllen sind. Verstöße können zu einer strafrechtlichen Verfolgung wegen versuchten Betruges führen. Im Übrigen genügen die von dem Beklagten durchgeführten Plausibilitätskontrollen den Anforderungen an ein rechtsstaatliches Verfahren. Das System dieser Kontrollen haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ergänzend erläutert. Demzufolge liefert das eingesetzte Fachprogramm pfad.web die sogenannten "100er-Listen", die jeweils die 100 Meldungen mit den höchsten und niedrigsten Zahlen bezüglich Pflegeplätzen, Altenpflegeschülern, gemeldeten Punktwerten, beschäftigten Fachkräften, etc. herausfiltern. Anhand dieser Listen können Meldungen mit auffälligen Abweichungen von Durchschnittswerten oder mit Widersprüchen zwischen den einzelnen Angaben, beispielsweise zwischen der Anzahl der Pflegefachkräfte und der abgerechneten Punkte, aufgedeckt und weiterverfolgt werden. Weiter wurde ausgeführt, dass auch ein Vergleich der bei pfad.web erfassten Punktmeldungen mit den Punktmeldungen durchgeführt wird, die im Rahmen der landesrechtlichen Investitionskostenpauschale für Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz NRW in Verbindung mit der Förderverordnung abgegeben werden. Demnach dürfte es sich bei eventuellen, unentdeckten Falschmeldungen um Ausnahmefälle handeln, die bei dem Gesamtumfang der Ausgleichsmasse in dreistelliger Millionenhöhe nicht ins Gewicht fallen.

…

Die Erhebung der Ausgleichsabgabe ist auch nicht unverhältnismäßig . Sie ist insbesondere zur Erreichung des verfolgten Zwecks nicht ungeeignet. Hierbei kann nicht darauf abgestellt werden, ob die Ausgleichsabgabe allein in der Lage ist, den festgestellten Mangel an Altenpflegefachkräften zu beseitigen. Vielmehr besteht der Zweck des Ausgleichsverfahrens nach der Intention des Gesetzgebers sowie des landesrechtlichen Verordnungsgebers nur darin, den Mangel an Ausbildungsplätzen zu beseitigen, § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG und § 1 AltPflAusglVO. Dem Gesetzgeber war aber bewusst, dass die Beseitigung des Fachkräftemangels in der Pflege ein komplexer Vorgang ist, der von zahlreichen Faktoren abhängig ist. Es liegt jedoch im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, sich zunächst nur einen Faktor auszusuchen, um mit diesem einen positiven Effekt auf das Gesamtergebnis zu erzielen. Dass die Erstattung der Ausbildungsvergütung dazu beitragen kann, die Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen zu erhöhen, kann nicht bezweifelt werden, da der Einsatz von Auszubildenden sich in diesem Fall vorteilhafter für den Betrieb auswirkt. Wie bereits ausgeführt, zeigt auch die Steigerung der Ausbildungsplätze seit der Einführung des Verfahrens, dass dieses erfolgreich war. Insbesondere standen der beabsichtigten Erhöhung der Ausbildungsplätze auch die beschränkten Kapazitäten der Fachseminare nicht entgegen. Nach der Landesberichterstattung Gesundheitsberufe 2010 war eine Ausweitung der Schülerzahlen bei gleichbleibenden Ressourcen um 13 % möglich. Da die Landesregierung nun deutlich höhere Förderbeträge für die Schulplätze in den Haushalt eingestellt hat, dürfte eine Aufstockung der Schülerzahlen durch die Fachseminare im weiteren Verlauf des Verfahrens möglich sein.

…

ccc) Die Ausgleichsabgabe führt auch nicht zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Benachteiligung nicht ausbildender Betriebe gegenüber ausbildenden Betrieben. Der ... Landschaftsverband hat nachvollziehbar und unbestritten dargelegt, dass vor der Einführung der Abgabe eine Benachteiligung der ausbildenden Einrichtungen bestand, da diese die Ausbildungskosten nicht im Rahmen der allgemeinen Pflegesätze geltend machen konnten, sondern diese zu 100 % auf diese aufschlagen mussten, wodurch sich höhere Kosten und damit ein Wettbewerbsnachteil ergaben. Dieser Wettbewerbsnachteil ist nunmehr beseitigt, weil alle Betriebe die Aufwendungen für die Abgabe nach § 82a SGB XI durch einen Aufschlag auf die Pflegesätze refinanzieren können, auch diejenigen, die nicht ausbilden. Es ist nicht erkennbar, dass den ausbildenden Betrieben gegenüber den nicht ausbildenden Betrieben ein ungerechtfertigter Vorteil durch die Nutzung der Arbeitskraft der Auszubildenden entsteht, die ihnen über die Erstattung der Ausbildungsvergütung hinaus verbleibt. Die 100%ige Erstattung der Vergütung führt nicht zu einer Übererstattung, die gegen den Gleichheitsgrundsatz und gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben verstößt, die die Erhebung der Abgabe auch der Höhe nach auf das zur Zweckerreichung Erforderliche begrenzt,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 148.

Insbesondere die Einwände der Klägerin gegen die hinreichende Bestimmtheit und die Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens lassen sich vor diesem Hintergrund nicht aufrechterhalten.

Auch mit ihren weiteren Einwendungen gegen die Altenpflegeausgleichsverordnung hat die Klägerin keinen Erfolg.

Soweit sie rügt, ihr entstehe durch die Zahlung der Umlage kein direkter Nutzen , weil sie die von ihr eingestellten Altenpfleger vor dem Einsatz mindestens sechs Monate intensiv nachschulen und hierfür etwa 5000 € pro Auszubildendem aufwenden müsse, dringt sie nicht durch. Es ist vielmehr ihre freie unternehmerische Entscheidung, ob sie medizinische Leistungen nach dem SGB V neben pflegerischen Leistungen nach dem SGB XI anbietet, welche Mitarbeiter sie dafür einstellt und inwieweit Nachschulungen erforderlich sind. Der Umstand, dass sie auf ausgebildete Altenpfleger zurückgreift und diese nachschult (und nicht umgekehrt Krankenpfleger einstellt und in der Altenpflege nachschult), zeigt aber, dass sie auch altenpflegerische Leistungen erbringen möchte; nur insoweit werden die Abgaben erhoben. Für die weitere von ihr in diesem Zusammenhang gestellte Frage, inwieweit die Umlage zu einer Steigerung der Ausbildungszahlen führt, kann auf die vorstehend zitierten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Köln verwiesen werden und darauf, dass es im Ermessen des Verordnungsgebers und des Gesetzgebers liegt, in welcher Weise dem Mangel an Auszubildenden begegnet werden soll.

Der weitere Einwand, die Beklagte habe bei der Bemessung der Ausgleichsmasse fehlerhafte Zahlen zugrunde gelegt, weil die im Bescheid angegebene Gesamtzahl von Altenpflegeschülern (laut Bescheid vom 23. Oktober 2015 17.339,15) von den Angaben des statistischen Bundesamtes abwichen, verfängt nicht, weil die im Bescheid angegebene Zahl den Stand vom 1. Januar 2015 wiedergibt, während die von der Klägerin genannte Zahl des statistischen Bundesamtes schuljahrsbezogen und damit nicht vergleichbar ist.

Soweit gerügt wird, es sei nicht gewährleistet, ob die gemeldeten Ausbildungsplätze tatsächlich besetzt seien bzw. die Ausbildung jeweils auch abgeschlossen werde, weil eine Nachweispflicht der Einrichtungsträger und eine Überprüfung seitens der Landschaftsverbände fehle, kann auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Köln (siehe oben dd. zur Eignung der Umlage, zu den in der Verordnung vorgesehenen Meldepflichten in § 15, zur strafrechtlichen Verfolgung von Verstößen gegen die Meldepflicht und zu Plausibilitätskontrollen) verwiesen werden. Im Übrigen können erst nachträglich feststellbare Ausbildungsverkürzungen und -Abbrüche auf dieser Ebene keine Berücksichtigung finden. Dass in Einzelfällen gemeldete Ausbildungsplätze nicht besetzt und Ausbildungen vorzeitig beendet werden, ist ein fortwährend vorkommendes Phänomen, das sich in ähnlicher Weise auf den Bestand der Ausbildungsverhältnisse sowohl während des laufenden Erhebungsjahres als auch im vorangegangenen Zeitpunkt des Stichtages auswirkt. Daher wird die Prognosegenauigkeit nicht relevant beeinflusst.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juni 2014 – 12 A 1932/13 –, zu vorzeitiger Beendigung von Ausbildungen, juris, Rn. 67.

Zudem hat die Beklagte im Schriftsatz vom 9. Januar 2017 im parallelen Klageverfahren gleichen Rubrums 7 K 12378/16 unwidersprochen vorgetragen, es würden regelmäßig zu Beginn der Ausbildung, aber auch im zweiten und dritten Ausbildungsjahr Ausbildungsverträge angefordert. Die ausbildenden ambulanten Dienste und Pflegeeinrichtungen seien verpflichtet, auch die Klarnamen der Auszubildenden zu benennen. Aufgrund der im Fachverfahren PFAD.web gemeldeten Daten der Folge einer engmaschigen, phasenweise wöchentliche, stichprobenartige Überprüfung der Angaben zu den Auszubildenden. Zudem würden turnusmäßig ganze Betriebe bezüglich ihrer Angaben zu Anzahl, Vergütungshöhe und Ausbildungsdauer der Auszubildenden überprüft.

Soweit die Klägerin desweiteren geltend macht, in der Vergangenheit sei die Ausgleichsmasse zu gering veranschlagt gewesen und im Jahr 2013 einige Einrichtungsträger aufgefordert worden, einen vierstelligen Euro Betrag zurückzuzahlen, betrifft dieser Einwand nicht das im vorliegenden Verfahren maßgebliche Abrechnungsjahr 2016.

3.

Der angefochtene Heranziehungsbescheid vom 23. Oktober 2015 erfüllt die Voraussetzungen der AltPflAusglVO an die Festsetzung des Ausgleichsbetrages.

Der Betrieb der Klägerin gehört zu den teilnehmenden Einrichtungen nach § 2 Abs. 1 AltPflAusglVO, da es sich um eine ambulante Pflegeeinrichtung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AltPflG handelt, die die Pflege alter Menschen einschließt.

Soweit die Klägerin vorträgt, sie selbst gehöre nicht zu der homogenen Gruppe der Abgabepflichtigen, weil sie überwiegend medizinische Leistungen der häuslichen Krankenpflege erbringe und die bei ihr tätigen Altenpfleger daher entsprechend nachschulen müsse, ohne dass ihr die dadurch entstehenden Kosten erstattet würden, dringt sie ebenfalls nicht durch. Sie selbst räumt mittelbar ein, dass bei ihr jedenfalls auch Fachkräfte für die Altenpflege tätig sind, wenn sie von „nachschulen“ spricht. Die Altenpflegeausbildung dürfte somit auch in dem Bereich von Vorteil sein, in dem die Klägerin tätig ist. Überdies wird sie gemäß § 2 Abs. 1 S. 1 AltPflAusglVO wie alle anderen Ausgleichspflichtigen deshalb herangezogen, weil sie einen Versorgungsvertrag gemäß § 72 SGB XI mit den Pflegekassen abgeschlossen hat. Dies war ihre freie unternehmerische Entscheidung und zeigt, dass sie auch ambulante Altenpflege betreibt. Im Übrigen wird sie nicht zu der Abgabe herangezogen, soweit sie medizinische Pflegeleistungen nach SGB V (häusliche Krankenpflege) erbringt. Das ergibt sich aus § 8 Abs. 2 Nr. 2 S. 1 AltPflAusglVO, der bei der Berechnung der Höhe der Umlage allein auf die nach den SGB XI (soziale Pflegeversicherung) abgerechneten Punkte abstellt. Der Wunsch nach Erstattung der Kosten für die Nachschulung geht ins Leere, weil es sich um Nachschulung im krankenpflegerischen Bereich nach SGB V handelt, nicht hingegen um Nachschulung in der Altenpflege. Will die Klägerin derartige Nachschulungskosten vermeiden, muss sie fertig ausgebildete Krankenpfleger und keine Altenpfleger einstellen. Sieht ihr Konzept hingegen vor, dass eine Person beiderlei Leistungen erbringt, so ist das ihre freie unternehmerische Entscheidung und muss von ihr auch in finanzieller Hinsicht verantwortet werden. Im Übrigen kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 17. Juli 2003 für die Würdigung der gesetzlichen Tatbestände nicht darauf an, ob in Einzelfällen ambulante Einrichtungen auch ganz ohne Altenpfleger betrieben werden. Der Gesetzgeber muss seine Tatbestände vielmehr nach sozialtypischem Befund bilden, die den typischen Fall erfassen und dadurch das konkrete unter Vernachlässigung individueller Unterschiedlichkeiten verallgemeinern (Rn. 143).

Desweiteren ist nicht erkennbar, dass die Ausgleichsmasse, der Anteil der Sektoren an der Ausgleichsmasse oder der Anteil der Klägerin fehlerhaft berechnet oder unzulässig geschätzt worden ist. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass falsche Schülerzahlen in die Berechnung eingestellt worden sind. Der Beklagte hat in Übereinstimmung mit § 5 Nr. 1, § 4 Abs. 2 und § 15 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO die von den Einrichtungen zum 1. Januar 2015 gemeldete Zahl der beschäftigten Altenpflegeschüler (hier: 17.339,15) berücksichtigt. Es kommt auch nicht darauf an, ob die Zahl der für den 1. Januar des Vorjahres gemeldeten Schüler mit der Zahl der im Erhebungsjahr für die Erstattungszahlung angemeldeten Schüler übereinstimmt (§ 15 Abs. 4 AltPflAusglVO). Auch hier sind Abweichungen aufgrund der zwischenzeitlichen Entwicklung der Ausbildungsverhältnisse wahrscheinlich. Denn es ist zu unterscheiden zwischen der Schülerzahl, die zur Berechnung der Ausgleichsmasse dient und der Schülerzahl, die Grundlage für die Erstattungszahlungen ist. Nur die letztere muss zur Vermeidung von ungerechtfertigten Erstattungen zutreffend ermittelt werden. Demgegenüber bildet die in die Ausgleichsmasse einfließende Zahl der Ausbildungsverhältnisse nur einen Berechnungsfaktor zur Ermittlung der voraussichtlich im Erhebungsjahr bestehenden Ausbildungsverhältnisse, die eine auskömmliche Ausgleichsmasse sicherstellen soll. Eine genaue Berechnung der im Erhebungsjahr anfallenden Gesamtkosten der Ausbildungsvergütungen ist bei der Festlegung der Ausgleichsmasse noch nicht möglich. Daher sieht die Verordnung – auch zur Vermeidung zusätzlicher Verwaltungskosten – die Berechnung der Ausgleichsmasse in einem pauschalierten Verfahren vor, in das nur die Zahl der gemeldeten Schüler und die tarifliche Durchschnittsvergütung einfließen. Die Berücksichtigung von Ausbildungsverkürzungen oder Ausbildungsabbrechern ist daher weder in der Verordnung vorgeschrieben noch – wie oben ausgeführt – rechtlich erforderlich.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 25. Juni 2013 – 7 K 3701/12 -, juris Rn. 275.

Die Einbeziehung der Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III in die Ausgleichsmasse ergibt sich aus § 5 Nr. 2 AltPflAusglVO in Verbindung mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG und durfte auf der Grundlage der Meldungen der Betriebe ermittelt werden, vgl. § 15 Abs. 2 Nr. 3 AltPflAusglVO.

Der Beklagte hat ferner die allgemeinen Verwaltungskosten in Höhe von 0,5 % der Ausgleichsmasse (= insgesamt 1.588.668,93 €, davon der ambulante Anteil: 453.251,49 €) zu Recht in Übereinstimmung mit § 9 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO für den Erhebungszeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2016 festgesetzt. Ob dieser Betrag den tatsächlich angefallenen Kosten entspricht, ist rechtlich unerheblich. § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 AltPflAusglVO sieht lediglich vor, dass die zuständigen Behörden nach Ablauf des Erhebungsjahres einen Kostennachweis vorlegen und bei Vorliegen eines Überschusses diesen im Folgejahr verrechnen. Damit wird nachträglich sichergestellt, dass die Ausgleichspflichtigen im Ergebnis nur die tatsächlich entstandenen Kosten tragen müssen. Die Erhebung der Pauschale bleibt hiervon jedoch unberührt.

Es ist schließlich weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der auf die Klägerin des vorliegenden Verfahrens entfallende Ausgleichsbetrag nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO fehlerhaft ermittelt worden ist. Die Verordnung sieht vor, dass sich der von der einzelnen Einrichtung zu zahlende Ausgleichsbetrag bei den ambulanten Diensten nach dem Verhältnis der nach dem SGB XI abgerechneten Punkte des einzelnen Dienstes zur Gesamtzahl der abgerechneten Punkte im sektoralen Leistungsbereich richtet. Hierbei sind die Dienste nach § 15 Abs. 2 Nr. 7 AltPflAusglVO verpflichtet, die nach dem SGB XI abgerechneten Punkte zu melden. Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Beklagte die Gesamtpunktzahl auf der Grundlage dieser Meldungen ermittelt hat. Einzelne irrtümliche oder bewusste Falschmeldungen von Punkten können hierbei nicht zu einer rechtlichen Fehlerhaftigkeit des Ausgleichsbetrages führen, weil sie in einem derartigen Massenverfahren nicht zu vermeiden sind und infolge der Größenordnung der Gesamtpunktzahl laut Bescheid vom 23. Oktober 2015 (18.563.898.849,52) nicht ins Gewicht fallen. Anhaltspunkte für flächendeckende Falschmeldungen mit erheblichen Auswirkungen auf die einzelnen Ausgleichsbeträge bestehen nicht.

Die Klage ist daher abzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 709 ZPO.

Die Berufung wird nicht zugelassen. Angesichts mehrerer Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zur Rechtmäßigkeit der AltPflAusglVO besteht insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung des Verfahrens gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst 2-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 44.722,61 € festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst 2-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.