Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3. Kammer — 3 K 4841/22

Die Klägerin, eine in Malta ansässige Limited, die ausweislich der amtlichen Liste gemäß § 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020, bekannt gemacht am 28. April 2021 (GV. NRW. S. 459), in Kraft getreten am 1. Juli 2021 (im Folgenden: GlüStV 2021), der sog. Whitelist, aktuell über eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten verfügt, ist Veranstalterin von Sportwetten. Sie wendet sich gegen die Versagung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten am Standort A.-straße N01 in O. durch die Bezirksregierung Düsseldorf des Beklagten (im Folgenden: Bezirksregierung).

Auf dem Grundstück mit der postalischen Bezeichnung A.-straße N01 in O. befindet sich ein Gebäude, welches mit dem auf dem Grundstück mit der postalischen Bezeichnung A.-straße N02 in O. befindlichen Gebäude baulich verbunden ist. Die Gebäude A.-straße N01 und N02 verfügen jeweils über drei Geschosse, sind Teil einer die A.-straße säumenden Häuserreihe und grenzen in geschlossener Bauweise unmittelbar aneinander. Die Gebäude sind nicht durch Baulücken oder entsprechende Durchfahrten oder Durchgänge getrennt. Die beantragte Wettvermittlungsstelle soll im Gebäude A.-straße N01 betrieben werden. Im Gebäude A.-straße N02 befindet sich derzeit eine Spielhalle, die seit dem 1. März 2023 auf Grundlage der durch die Stadt O. erteilten glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis vom 1. März 2023 von der F. GmbH betrieben wird. Sowohl der beantragte Standort der Wettvermittlungsstelle als auch der Spielhallenstandort befinden sich im Erdgeschoss der baulich miteinander verbundenen Gebäude. Zwischen dem Eingang des beantragten Wettvermittlungsstellenstandortes und dem Eingang der Spielhalle besteht Sichtkontakt. Der Eingang der Spielhalle ist wenige Meter vom Eingang des Wettvermittlungsstellenstandortes entfernt. Im Gebäude A.-straße N02 wird ausweislich der Angaben der Stadt O. sowie der Auszüge aus der Betriebekartei der Stadt O. seit dem 10. Mai 1990 eine Spielhalle betrieben. Seither erfolgten mehrere Betreiberwechsel. Im Zeitraum vom 10. Mai 1990 bis zum 15. Dezember 2013 wurde die Spielhalle u.a. auf Grundlage einer durch die Stadt O. erteilten gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis durch die Firma G. GmbH betrieben. Im Zeitraum vom 5. März 2014 bis Oktober 2022 wurde die Spielhalle von der J. GmbH betrieben. Der Spielhallenbetrieb durch die J. GmbH erfolgte u.a. auf Grundlage der durch die Stadt O. erteilten unbefristeten gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis vom 5. März 2014, der auf den Antrag vom 14. Juni 2021 auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis erteilten und bis zum 30. Juni 2022 befristeten Duldungsverfügung vom 2. Februar 2022 sowie der am 27. Juni 2022 erteilten und bis zum 27. Juni 2029 befristeten glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis. Nachdem über das Vermögen der J. GmbH durch Beschluss des Amtsgerichts O. (Az.: 00 IN 00/22) vom 1. Oktober 2022 das Insolvenzverfahren eröffnet und die Gesellschaft aufgelöst wurde, wurde auch der Spielhallenbetrieb am Standort A.-straße N02 durch die J. GmbH eingestellt. Daraufhin erteilte die Stadt O. der F. GmbH am 15. November 2022 eine bis zum 15. November 2029 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle am Standort A.-straße N02. Nachdem die der F. GmbH am 15. November 2022 erteilte glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis wegen Nichterfüllung einer in der Erlaubnis enthaltenen auflösenden Bedingung drei Wochen nach deren am 18. November 2022 erfolgter Bekanntgabe erloschen war, erteilte die Stadt O. der F. GmbH auf deren Antrag vom 23. Februar 2023 hin am 1. März 2023 erneut eine bis zum 1. März 2030 befristete glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis, auf deren Grundlage die Spielhalle am Standort A.-straße N02 aktuell seit dem 1. März 2023 betrieben wird. Am Standort A.-straße N01 wurden ausweislich der Auszüge aus der Betriebekartei der Stadt O. in der Vergangenheit durch unterschiedliche Betreiber Wettbüros bzw. Wettvermittlungsstellen betrieben. Die Gewerbeanmeldung des Betriebes eines Wettbüros erfolgte erstmals zum 24. April 2013. Die Beigeladene meldete erstmals durch Gewerbeanmeldung vom 24. Juni 2020 rückwirkend zum 1. Mai 2020 bei der Stadt O. den Betrieb eines Wettbüros am Standort A.-straße N01 an. Bereits unter dem 22. April 2013 erteilte die Stadt O. Herrn K. V. eine Baugenehmigung zur Nutzungsänderung des im Erdgeschoss befindlichen Ladenlokals A.-straße N01 von einem Billardcafe, Internetcafe und Vereinslokal in ein Wettbüro und Stehcafe. Zur näheren Veranschaulichung der objektiven Gegebenheiten wird auf die in der Gerichtsakte und in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten befindlichen Lichtbilder Bezug genommen.

Die nach §§ 4a bis 4e i.V.m § 10a des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 in der Fassung des Dritten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Dritter Glücksspieländerungsstaatsvertrag – 3. GlüÄndStV), bekannt gemacht am 3. Dezember 2019 (GV. NRW. S. 911), gültig bis 30. Juni 2021, (im Folgenden: GlüStV a.F.) erforderliche Konzession für die bundesweite Veranstaltung von Sportwetten wurde der Klägerin nach Inkrafttreten des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages mit seinen Änderungen im Sportwettkonzessionsverfahren zum 1. Januar 2020 (Entfallen der Obergrenze von 20 zulassungsfähigen Sportwettveranstaltern) am 9. Oktober 2020 erteilt. Die nunmehr nach §§ 4 bis 4d i.V.m. § 21 Abs. 7 GlüStV 2021 erforderliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten wurde der Klägerin durch das Regierungspräsidium Darmstadt am 9. Dezember 2022 erteilt.

Am 1. Juli 2021 sind der GlüStV 2021 und das zur Umsetzung der Ziele des GlüStV 2021 geänderte Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524) in der Fassung vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. S. 772, ber. S. 1102) (im Folgenden: AG GlüStV NRW) in Kraft getreten.

Mit Schreiben vom 3. März 2023 (zugestellt am 7. März 2023) übersandte die Stadt O. der Beigeladenen eine Kopie der der F. GmbH für den Standort A.-straße N02 erteilten glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis vom 1. März 2023. Daraufhin erhob die Beigeladene vor dem erkennenden Gericht am 5. April 2023 Klage gegen die der F. GmbH erteilte glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis vom 1. März 2023, die dort seither unter dem Aktenzeichen 3 K 786/23 anhängig ist.

Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 1. Juni 2020 und 8. Oktober 2021 die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in O. (im Folgenden: Wettvermittlungsstelle) durch die Beigeladene als Wettvermittlerin. Die Beigeladene ist Klägerin im Parallelverfahren 3 K 4664/22 und wendet sich dort gleichfalls gegen die Versagung der Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle am streitgegenständlichen Standort.

Mit Schreiben vom 15. Juni 2021 wandte sich die Bezirksregierung an die Stadt O., informierte diese über den von der Klägerin gestellten Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in O. und bat um Mitteilung, ob aus kommunaler Sicht hinsichtlich der Lage der Wettvermittlungsstelle oder aus einem anderen wichtigen Grund Bedenken gegen die Erteilung der Erlaubnis bestünden. Daraufhin teilte die Stadt O. der Bezirksregierung mit Schreiben vom 24. November 2021 u.a. mit, es lägen keine Erkenntnisse zur glücksspielrechtlichen Zuverlässigkeit der Beigeladenen vor.

Mit Schreiben vom 8. Februar 2022 bat die Bezirksregierung die Stadt O. um Mitteilung, ob und ggf. in welchen Zeiträumen in der Vergangenheit am Standort A.-straße N01 Wettvermittlungsstellen betrieben worden seien. Daraufhin teilte die Stadt O. der Bezirksregierung mit Schreiben vom 10. Februar 2022 u.a. mit, dass für den benannten Standort seit dem 24. April 2013 durchgehend Wettvermittlungsstellen gewerberechtlich gemeldet seien und übersandte entsprechende Auszüge aus der Betriebekartei.

Mit Schreiben vom 25. April 2022 bat die Bezirksregierung die Stadt O. u.a. um Mitteilung, seit wann, in welchen Zeiträumen und auf Grundlage welcher Erlaubnisse in der Vergangenheit am Standort A.-straße N02 ein Spielhallenbetrieb stattgefunden habe. Daraufhin teilte die Stadt O. der Bezirksregierung mit Schreiben vom 27. April 2022 u.a. mit, am Standort A.-straße N02 werde seit dem 10. Mai 1990 eine Spielhalle betrieben. Im Zeitraum vom 10. Mai 1990 bis zum 15. Dezember 2013 sei die Spielhalle durch die Firma G. GmbH betrieben worden. Im Zeitraum vom 5. März 2014 bis dato werde die Spielhalle von der J. GmbH betrieben. Dem Schreiben der Stadt O. waren die bis zum 30. Juni 2022 befristete Duldungsverfügung vom 2. Februar 2022 zu Gunsten der J. GmbH sowie Auszüge aus der Betriebekartei hinsichtlich der gewerblichen Nutzung des Gebäudes A.-straße N02 beigefügt. Mit weiteren Schreiben vom 2. Juni 2022 übersandte die Stadt O. der Bezirksregierung u.a. eine Kopie der der J. GmbH erteilten unbefristeten gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis vom 5. März 2014.

Mit inhaltsgleichen Bescheiden vom 3. Juni 2022 lehnte die Bezirksregierung den von der Klägerin gestellten Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in O. sowohl gegenüber der Klägerin als Veranstalterin als auch gegenüber der Beigeladenen als Wettvermittlerin ab und setzte zugleich gegenüber der Klägerin als Veranstalterin eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 375,00 Euro fest. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Standort für die beantragte Wettvermittlungsstelle befinde sich in einem Gebäudekomplex mit der am Standort A.-straße N02 in O. betriebenen Spielhalle. Daher liege ein Verstoß gegen das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 vor, wonach Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, nicht vermittelt werden dürfen. Der Spielhalle sei im konkreten Fall Vorrang vor der beantragten Wettvermittlungsstelle einzuräumen, weil die beantragte Wettvermittlungsstelle nachträglich in den Gebäudekomplex hinzugetreten sei. Die Spielhalle werde seit dem 10. Mai 1990 an dem Standort betrieben. Die Spielhalle verfüge auf Grundlage der Übergangsregelung des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW derzeit über eine wirksame glücksspielrechtliche Erlaubnis. Es liege insbesondere ein Gebäudekomplex im Sinne des Glücksspielrechts vor, da das Kriterium der „Griffnähe“ erfüllt sei. Die Spielhalle und die beantragte Wettvermittlungsstelle befänden sich auf der A.-straße in einer Häuserreihe in unmittelbar aneinandergrenzenden Gebäuden. Die Glücksspielstätten seien weder durch Baulücken oder entsprechende Durchfahrten oder Durchgänge getrennt und würden daher als Einheit wahrgenommen. Die Eingänge der beiden Glücksspielstätten lägen nur wenige Meter auseinander auf der gleichen Straßenseite und seien somit innerhalb kürzester Zeit über den Bürgersteig erreichbar. Demnach bestehe eine räumliche Nähe zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Spielhalle, die durch das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 gerade vermieden werden solle.

Die Klägerin hat am 4. Juli 2022 Klage erhoben.

Durch Beschluss vom 29. Januar 2024 wurde die R. GmbH als Wettvermittlerin zum hiesigen Verfahren beigeladen.

Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus, der Ablehnungsbescheid des Beklagten sei rechtswidrig.

Ein Verstoß gegen das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 sei nicht gegeben. Die beantragte Wettvermittlungsstelle und die Spielhalle seien lediglich in unmittelbar aneinander angrenzenden Gebäuden, die in geschlossener Bauweise errichtet worden seien, belegen. Die beiden Glücksspielstätten befänden sich damit nicht in einem Gebäudekomplex im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021. Die Glücksspielstätten hätten keinen unmittelbaren Zugang zueinander und seien auch sonst nicht miteinander verbunden. Ein Wechsel zwischen den Betrieben innerhalb des Gebäudes sei nicht möglich. Vielmehr könne ein Wechsel zwischen den Einrichtungen nur durch Betreten des öffentlichen Verkehrsraums erfolgen. Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 sei einschränkend auszulegen. Es komme auf die Verfügbarkeit bzw. die „Griffnähe“ beider Nutzungen für den Spieler an. Insoweit sei zu berücksichtigen, ob die Spielhalle und die Wettvermittlungsstelle über eine direkte Verbindung verfügten oder ein Wechsel zwischen den Einrichtungen nur durch Betreten des öffentlichen Verkehrsraums möglich sei. Eine Gebäudekomplexkonstellation liege daher nicht vor.

Die am Standort A.-straße N02 ansässige Spielhalle stehe der Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 nicht entgegen, weil die Spielhalle im Zeitpunkt der behördlichen Ablehnungsentscheidung nicht über eine wirksame Spielhallenerlaubnis verfügt habe und es sich daher nicht um eine erlaubte Spielhalle handele. Die Spielhallenerlaubnis vom 10. Mai 1990 sei zwischenzeitlich ausgelaufen. Im Antragsverfahren 2017 sei keine erneute Entscheidung über die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis getroffen worden. Die Duldungsverfügung der Stadt O. vom 2. Februar 2022 könne eine förmliche Spielhallenerlaubnis nicht ersetzen. Die Fortsetzungsfiktion des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW sei nicht anwendbar. Es habe nur bis in das Jahr 2017 eine Spielhallenerlaubnis bestanden. Eine bis zum 30. Juni 2021 befristete und bis zu diesem Tag nicht aufgehobene Spielhallenerlaubnis im Sinne des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW existiere daher nicht. Die Duldungsverfügung vom 2. Februar 2022 unterfalle nicht dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW und komme für den im Gesetz beschriebenen Zeitraum ohnehin zu spät. Die der J. GmbH am 27. Juni 2022 erteilte glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis könne der Klägerin nicht entgegengehalten werden. Die Voraussetzungen der Übergangsvorschrift des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW hätten weder im Zeitpunkt der Ablehnungsentscheidung noch zu einem anderen Zeitpunkt vorgelegen. Daher hätte der Beklagte ein Auswahlverfahren zwischen der beantragten Wettvermittlungsstelle und der Spielhalle durchführen müssen.

Die Klägerin beantragt,

1.

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 3. Juni 2022 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift A.-straße N01 in O. zu erteilen,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 3. Juni 2022 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift A.-straße N01 in O. zu entscheiden,

2.

die Festsetzung der Kosten für den Ablehnungsbescheid aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Zur Begründung seines Klageabweisungsantrages wiederholt und vertieft der Beklagte sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt er aus, der Ablehnungsbescheid sei rechtmäßig, da der Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 entgegenstehe. Bei den baulich miteinander verbundenen Gebäuden A.-straße N01 und A.-straße N02 handele es sich um einen Gebäudekomplex im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021. Das Trennungsgebot ziele darauf zu verhindern, dass die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet wird, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Zahl anfällig für die Entwicklung einer Spiel- und Wettsucht ist. Die räumliche Verknüpfung von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen biete einen nach der Zielsetzung des GlüStV 2021 unerwünschten Anreiz sich dem Wetten bzw. dem gewerblichen Automatenspiel zuzuwenden. Das Trennungsgebot greife ein, sofern zwischen Spielhalle und Wettvermittlungsstelle eine räumliche Nähe bestehe, die einen kurzläufigen Wechsel oder jedenfalls einen Sichtkontakt zwischen den Einrichtungen ermögliche. Der Möglichkeit eines Wechsels zwischen den Spielstätten im Inneren des Gebäudekomplexes und ohne Betreten des öffentlichen Verkehrsraumes bedürfe es nicht. Das Trennungsgebot verlange einen Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten dergestalt, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliege. Hierfür bedürfe es im Ergebnis einer Einzelfallbetrachtung, die die prägenden konkreten Umstände vor Ort berücksichtige. Angesichts dessen handele es sich bei den baulich verbundenen und unmittelbar nebeneinanderliegenden Gebäuden der beiden Spielstätten um einen Gebäudekomplex, weil diese bereits optisch eine Einheit darstellten. Auch die erforderliche räumliche Nähe bzw. „Griffnähe“ sei gegeben, da zwischen den jeweils im Erdgeschoss belegenen Spielstätten innerhalb kürzester Zeit durch Zurücklegen einer Strecke von wenigen Metern gewechselt werden könne, der Wechsel ohne Querung trennender Verkehrswege vollzogen werden könne und zwischen den Spielstätten unmittelbarer Sichtkontakt bestehe. Vor diesem Hintergrund sei die beantragte Erlaubnis zwingend zu versagen. Der bereits seit dem 10. Mai 1990 rechtskonform betriebenen Spielhalle sei der Vorrang einzuräumen. Der Betrieb der Spielhalle sei zunächst gewerberechtlich erlaubt gewesen. Die gewerberechtliche Erlaubnis habe aufgrund des am 14. Juni 2021 gestellten Antrages auf Erteilung einer neuen glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW bis zur Bescheidung des Antrages, längstens jedoch bis zum 30. Juni 2022 fortgegolten. Demnach habe im Zeitpunkt der Ablehnungsentscheidung kraft gesetzlicher Fiktion eine Spielhallenerlaubnis vorgelegen. Im Übrigen sei zwischenzeitlich am 27. Juni 2022 durch die Stadt O. eine glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis erteilt worden. Die beantragte Wettvermittlungsstelle sei hingegen von Beginn an nicht erlaubnisfähig gewesen, da das Trennungsgebot bereits vor Inkrafttreten des GlüStV 2021 zum 1. Juli 2021, namentlich schon seit dem 1. Juli 2012, gesetzlich normiert war. Der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am streitgegenständlichen Standort hätte daher jederzeit aus monopolunabhängigen Gründen untersagt werden können.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des hiesigen Verfahrens 3 K 4841/22, des Parallelverfahrens 3 K 4664/22 der Beigeladenen, auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte des Verfahrens 3 K 786/23 nebst der in diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Stadt O. ergänzend Bezug genommen.

Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter entscheiden kann, bleibt weit überwiegend ohne Erfolg.

Die Klage ist insgesamt zulässig, aber ganz überwiegend unbegründet.

A. Die Klage ist zulässig.

I. Es bedarf mit Blick auf die Zulässigkeit der Klage vorliegend keiner Entscheidung, ob die Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle auch bei Vorliegen der normierten Voraussetzungen im Ermessen der Erlaubnisbehörde steht oder ob es sich hierbei um eine gebundene Entscheidung handelt, mit der Folge, dass das Gericht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) grundsätzlich verpflichtet wäre, die Sache spruchreif zu machen. Denn in der Rechtsprechung ist jedenfalls anerkannt, dass das Gericht in komplexen Verfahren ausnahmsweise auch dann gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO lediglich die Verpflichtung aussprechen kann, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu bescheiden, wenn die Behörde einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis bzw. Genehmigung wegen eines bestimmten Rechtsverstoßes ablehnt, ohne die Vereinbarkeit mit sonstigen Vorschriften umfassend in den Blick zu nehmen (sog. „steckengebliebenes Verwaltungs- oder Genehmigungsverfahren“). Eine Pflicht, die Sache spruchreif zu machen, besteht in solchen Fällen gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht,

vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1989 – 4 C 52.87 –, juris Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 – 7 C 7.14 –, juris Rn. 30; OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Mai 2009 – 12 LC 55/07 –, juris Rn. 31; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Juni 2007 – 8 A 2677/06 –, juris Rn. 28; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. Mai 2005 – 8 A 10281/05 –, juris Rn. 20; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris Rn. 85; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 56; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 55; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 30.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle nur in Bezug auf die Einhaltung des in § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 normierten Trennungsgebotes geprüft. Die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen, insbesondere der gemäß § 13 Abs. 13 Satz 1 AG GlüStV NRW einzuhaltende Mindestabstand zu anderen Wettvermittlungsstellen, der gemäß § 13 Abs. 13 Satz 2, Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW einzuhaltende Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe sowie die sich aus § 13 Abs. 1 bis 3, § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW ergebenden Anforderungen (u.a. die Zuverlässigkeit des Wettvermittlers) waren bislang nicht Gegenstand der Entscheidung. Zudem wäre die Sache nicht spruchreif gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, weil die Erlaubnis zu befristen war (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 13 Abs. 3 Satz 4 AG GlüStV NRW) und mit Nebenbestimmungen versehen werden konnte (§ 4 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021), dem Beklagten mithin insoweit ein Ermessen eingeräumt war.

II. Die Klägerin verfügt über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn die Klage für die klagende Person offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen kann,

vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. März 2023 – 11 LA 380/22 –, juris Rn. 14.

Für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am jeweils beantragten Standort bedarf es kumulativ einer Erlaubnis des Wettveranstalters und des Wettvermittlers. Dies folgt aus der gesetzlichen Konzeption des § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i.V.m. § 5 Abs. 8 der Verordnung über die Annahme- und Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen (Annahme- und Vermittlungsstellenverordnung Nordrhein-Westfalen – AnVerVO NRW) vom 25. Februar 2020 (GV. NRW. S. 159, ber. S. 183), in der Fassung vom 1. Juli 2021 (GV. NRW. S. 872, ber. S. 927), in Kraft getreten am 13. Juli 2021 (im Folgenden: AnVerVO NRW), wonach die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt wird (vgl. § 13 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW), mithin Adressat der Erlaubnis sowohl der Wettveranstalter als auch der im Antrag bezeichnete Wettvermittler ist (vgl. § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW). Dem legalen Betrieb einer Wettvermittlungsstelle steht es mithin entgegen, wenn die vom Wettveranstalter beantragte Erlaubnis gegenüber dem Wettveranstalter und/oder dem Wettvermittler bestandskräftig versagt wird. Erwächst die Versagung der beantragten Erlaubnis gegenüber dem Wettveranstalter oder dem Wettvermittler in Bestandskraft, fehlt einer auf Erlaubniserteilung gerichteten Klage der jeweils anderen Person regelmäßig das Rechtsschutzbedürfnis. Eine solche Klage kann angesichts des kumulativen Erlaubniserfordernisses für die klagende Person dann offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile mehr bringen, denn selbst wenn der Wettveranstalter oder der Wettvermittler isoliert eine Erlaubnis erhielte, berechtigte diese allein jedenfalls nicht zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am jeweils beantragten Standort,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 62; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 61; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 36.

So liegt der Fall hier allerdings nicht. Denn neben der Klägerin als Wettveranstalterin hat auch die Beigeladene als Wettvermittlerin im Parallelverfahren 3 K 4664/22 fristgemäß Klage gegen den an sie adressierten Erlaubnisversagungsbescheid vom 3. Juni 2022 erhoben, so dass dieser ihr gegenüber nicht in Bestandskraft erwachsen ist.

B. Die Klage ist jedoch ganz überwiegend unbegründet.

Die Klägerin hat weder einen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihr – was mit dem Hauptantrag geltend gemacht wird – die begehrte Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in O. erteilt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch darauf, dass – was mit dem Hilfsantrag geltend gemacht wird – der Beklagte über ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle am vorgenannten Standort neu entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid der Bezirksregierung vom 3. Juni 2022 ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. hierzu nachfolgend I. und II.).

Der Bescheid der Bezirksregierung vom 3. Juni 2022 ist allerdings insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), als er zu ihren Lasten Kosten festsetzt (vgl. hierzu nachfolgend III.).

I. Da im Rahmen der hier vorliegenden, auf Erlaubniserteilung bzw. hilfsweise auf Neubescheidung gerichteten Verpflichtungsklage mangels anderer spezialgesetzlicher Regelungen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bzw. der mündlichen Verhandlung abzustellen ist, finden die Regelungen des GlüStV 2021 und des AG GlüStV NRW jeweils in der ab dem 1. Juli 2021 geltenden Fassung Anwendung,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 66; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 65; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 41; VG Münster, Urteil vom 7. November 2023 – 9 K 2809/21 –, juris Rn. 63 ff.; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 – 24 K 1472/21 –, juris Rn. 90; VG Minden, Urteil vom 16. Februar 2023 – 3 K 990/22 –, juris Rn. 15.

1. Die begehrte Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 i.V.m. §§ 4 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW. Gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Das Nähere zu Wettvermittlungsstellen regeln gemäß § 21a Abs. 5 GlüStV 2021 die Ausführungsbestimmungen der Länder, namentlich im Land Nordrhein-Westfalen das AG GlüStV NRW. § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt wiederum, dass die Vermittlung von Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 in einer stationären Vertriebsstelle im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 (Betreiben einer Wettvermittlungsstelle) der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 sowie nach § 4 AG GlüStV NRW und der weiteren Vorschriften des AG GlüStV NRW bedarf. Die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler wird dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt; den Erlaubnisantrag kann nur der Veranstalter stellen (§ 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW, § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW).

Hinsichtlich der Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle ist zudem u.a. die Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021, das sog. Trennungsgebot, zu beachten, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen.

2. Dies zu Grunde gelegt, hat die gemäß § 19 Abs. 3 Nr. 3 AG GlüStV NRW als Erlaubnisbehörde sachlich und örtlich zuständige Bezirksregierung Düsseldorf die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle zu Recht abgelehnt.

Der geplante Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 in O. verstößt gegen das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021.

a. Der von der Klägerin als Sportwettveranstalterin gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW zu stellende Erlaubnisantrag wurde mit Schreiben vom 1. Juni 2020 und 8. Oktober 2021 angebracht.

b. Da die im Gebäude A.-straße N02 ansässige Spielhalle im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auf Grundlage einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis betrieben wird und auch in der Vergangenheit – insbesondere bereits im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung – aufgrund gewerberechtlicher und glücksspielrechtlicher Erlaubnisse betrieben bzw. übergangsweise geduldet wurde,

vgl. zur Legalisierungswirkung einer behördlichen Duldung: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 6 S 1665/20 –, juris Rn. 10 f.,

ist dieser Betrieb gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 im Verhältnis zum geplanten Betrieb der Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 zu berücksichtigen.

Soweit § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 auf das Vorhandensein einer „Spielhalle“ oder einer „Spielbank“ am maßgeblichen Standort abstellt, greift die durch eine Spielhalle – gleiches gilt für eine Spielbank – ausgelöste Sperrwirkung gegenüber einer „heranrückenden“ Wettvermittlungsstelle nur dann, wenn die Spielhalle rechtskonform betrieben wird,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 51; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 6 S 1665/20 –, juris Rn. 6 ff.; VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19 –, juris Rn. 198 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 49.

Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 wird die Wettvermittlung, die nach § 21a Abs. 2 GlüStV 2021 ausschließlich in Wettvermittlungsstellen erfolgen darf, nur durch eine erlaubte Spielhalle oder Spielbank im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex ausgeschlossen, sodass unerlaubte Spielhallen oder Spielbanken die Erlaubniserteilung für die Vermittlung von Sportwetten nicht hindern. In einem solchen Fall obliegt es vielmehr der jeweils zuständigen Behörde das unerlaubte Glücksspiel zu unterbinden und bei Vorliegen der (staatsvertraglichen und ergänzenden übrigen landesrechtlichen) Voraussetzungen die Erlaubnis zur Wettvermittlung zu erteilen,

vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 180; OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 51; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 51; vgl. hierzu auch die mit § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 korrespondierende gesetzliche Regelung in § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich bereits eine erlaubte Wettvermittlungsstelle befindet, keine Spielhalle betrieben werden darf.

Dies zu Grunde gelegt, wird die Spielhalle am Standort A.-straße N02 im allein maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auf Grundlage einer wirksamen glücksspielrechtlichen Erlaubnis rechtskonform betrieben und entfaltet folglich – vorbehaltlich des Vorliegens der weiteren tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 – hinsichtlich der begehrten Erteilung der Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle Sperrwirkung.

Die insoweit zuständige Stadt O. hat für die Spielhalle gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW zuletzt der F. GmbH auf deren Antrag vom 23. Februar 2023 hin am 1. März 2023 eine bis zum 1. März 2030 befristete glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis erteilt, auf deren Grundlage die Spielhalle im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung rechtskonform betrieben wird. Nicht entscheidungserheblich ist in diesem Zusammenhang, dass auch im Zeitpunkt der behördlichen Ablehnungsentscheidung am 3. Juni 2022 bereits ein rechtskonformer Spielhallenbetrieb auf Grundlage der bis zum 30. Juni 2022 befristeten Duldungsverfügung der Stadt O. vom 2. Februar 2022 (hierzu sogleich) erfolgte.

Um die Sperrwirkung bzw. Verdrängungswirkung des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 durch einen rechtskonformen Betrieb auszulösen, bedarf es allein des Vorliegens einer wirksamen glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Es kommt hingegen nicht darauf an, ob die die Sperrwirkung auslösende glücksspielrechtliche Erlaubnis rechtmäßig erteilt wurde und/oder in Bestandskraft erwachsen ist,

vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 198 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 6 S 1665/20 –, juris Rn. 8.

Kommt es mithin allein auf die Wirksamkeit der glücksspielrechtlichen Erlaubnis (hier: der glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis) an, war der Beklagte nicht gehalten zu prüfen, ob die zuletzt der F. GmbH erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnis vom 1. März 2023, auf deren Grundlage die Spielhalle im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung betrieben wird, rechtmäßig ergangen bzw. in Bestandskraft erwachsen ist. Folglich war der Beklagte auch im Zeitpunkt der behördlichen Ablehnungsentscheidung vom 3. Juni 2022 nicht gehalten zu prüfen, ob die seinerzeit am 2. Februar 2022 erteilte und bis zum 30. Juni 2022 befristete Duldungsverfügung rechtmäßig war.

Der rechtskonforme Betrieb der Spielhalle am Standort A.-straße N02 wird auch nicht durch die von der Beigeladenen gegen die glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis vom 1. März 2023 am 5. April 2023 vor dem erkennenden Gericht erhobene Drittanfechtungsklage – 3 K 786/23 – beeinträchtigt. Ein die Sperrwirkung bzw. Verdrängungswirkung des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 auslösender rechtskonformer Betrieb der Spielhalle ist – wie vorstehend ausgeführt – bereits gegeben, wenn die Spielhalle über eine wirksame, nicht notwendig rechtmäßige und/oder bestandskräftige glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügt,

vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 198 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 6 S 1665/20 –, juris Rn. 8.

Selbst die behördliche Duldung einer Spielhalle wegen eines zwischen mehreren Spielhallen auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gerichteten und durchzuführenden Auswahlverfahrens lässt die Rechtskonformität des Spielhallenbetriebes unberührt, weil auch in diesem Fall kein gesetzlich missbilligter (Weiter-)Betrieb einer Spielhalle gegeben ist,

vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 6 S 1665/20 –, juris Rn. 10 f.

Dementsprechend setzt der rechtskonforme Betrieb einer Spielhalle im Sinne von § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 auch keine vollziehbare glücksspielrechtliche Erlaubnis voraus, denn es ist allein maßgeblich, dass kein gesetzlich missbilligter Spielhallenbetrieb stattfindet, wovon im Falle des Vorliegens einer wirksamen Erlaubnis bzw. einer behördlichen Duldung gerade nicht auszugehen ist.

Eine gegen die glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis zulässig erhobene Drittanfechtungsklage kann indes gemäß § 80 Abs. 1 VwGO lediglich zum Eintritt der aufschiebenden Wirkung führen. Die aufschiebende Wirkung hat jedoch nach der sog. „Vollziehbarkeitstheorie“ nur zur Folge, dass der angefochtene Verwaltungsakt vorläufig nicht vollzogen werden darf. Dagegen beseitigt die aufschiebende Wirkung nicht die Wirksamkeit des angefochtenen Verwaltungsakts,

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1995 – 3 C 17.94 –, juris Rn. 32 f.

Angesichts dessen führt die von einem Wettveranstalter bzw. Wettvermittler – wie hier – gegen die glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis erhobene Drittanfechtungsklage nicht zu einem Entfall bzw. einer Beseitigung des rechtskonformen Betriebs der betroffenen Spielhalle im Sinne von § 21 Abs. 2 GlüStV 2021, weil diese die Wirksamkeit der glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis gerade nicht beseitigt und ein gesetzlich missbilligter Spielhallenbetrieb damit nicht stattfindet.

Selbst wenn indes – was nach den vorstehenden Ausführungen nicht der Fall ist – unterstellt würde, für den rechtskonformen Betrieb einer Spielhalle bedürfte es nicht nur einer wirksamen, sondern stets zugleich einer vollziehbaren Erlaubnis, beseitigte die von einem Wettveranstalter bzw. Wettvermittler gegen die glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis erhobene Drittanfechtungsklage gleichwohl nicht die Rechtskonformität des Spielhallenbetriebes. Denn derartige Drittanfechtungsklagen sind mangels bestehender Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO offensichtlich unzulässig, entfalten aus diesem Grunde keine aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO und führen folglich nicht dazu, dass die Spielhallenerlaubnis vorläufig nicht vollzogen werden dürfte. Zwar tritt die aufschiebende Wirkung unabhängig davon ein, ob der Rechtsbehelf begründet ist. Entsprechendes gilt grundsätzlich – vorbehaltlich gewisser, eng umgrenzter Ausnahmen – auch für einen unzulässigen Rechtsbehelf. Für eine aufschiebende Wirkung ist allerdings dann kein Raum, wenn der eingelegte Rechtsbehelf offensichtlich unzulässig ist,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018 – 1 VR 14.17 –, juris Rn. 23; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. September 2009 – 8 B 1342/09.AK –, juris Rn. 27; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. Januar 2024 – 8 B 1160/23 –, juris Rn. 11.

So liegt der Fall hier. Denn es ist in der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass Drittanfechtungsklagen infolge des Trennungsgebotes des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 zu Gunsten von Spielhallenbetreibern verdrängter Wettveranstalter bzw. Wettvermittler mangels bestehender Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig sind, weil weder dem Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 noch den maßgeblichen Vorschriften über die Erteilung von glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnissen (vgl. u.a. § 1, § 24 Abs. 1 und 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW) bzw. von Spielbankerlaubnissen eine drittschützende Wirkung zukommt. Den einschlägigen Vorschriften über die Erteilung von Erlaubnissen für Spielhallen bzw. Spielbanken sind subjektiv-öffentliche Rechte und damit Individualrechtspositionen zu Gunsten von Wettveranstaltern bzw. Wettvermittlern offensichtlich nicht zu entnehmen. Diese dienen vielmehr ausschließlich dem Schutz der Allgemeinheit in Gestalt der Suchtprävention sowie des Jugend- und Spielerschutzes,

vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 200 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 6 S 1665/20 –, juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18 –, juris Rn. 7 ff. m.w.N.; vgl. so im Ergebnis auch: VG Berlin, Urteil vom 13. Juli 2023 – 4 K 468/21 –, juris Rn. 18 ff. m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 13. Juli 2023 – 4 K 168/22 –, juris Rn. 19 ff. m.w.N.

Die von der Beigeladenen erhobene Drittanfechtungsklage gegen die der F. GmbH erteilte glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis ist nach alledem für die Rechtskonformität des Spielhallenbetriebes am Standort A.-straße N02 rechtlich ohne Belang.

Bei der geplanten Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 handelt es sich in Bezug auf die bestehende Spielhalle am Standort A.-straße N02 hingegen um eine „heranrückende“ bzw. „hinzutretende“ Wettvermittlungsstelle und nicht etwa um eine bereits vorhandene „erlaubte“ Wettvermittlungsstelle, die hinsichtlich der Erlaubniserteilung für die Spielhalle eine etwaige Sperrwirkung entfalten könnte,

vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 180 sowie die mit § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 korrespondierende gesetzliche Regelung in § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich bereits eine erlaubte Wettvermittlungsstelle befindet, keine Spielhalle betrieben werden darf.

Denn die Spielhalle am Standort A.-straße N02 verfügt – wie vorstehend dargelegt – über eine wirksame Erlaubnis, die bereits zeitlich früher erteilt wurde.

Eine mit Blick auf die Herbeiführung einer Sperrwirkung zu Gunsten der geplanten Wettvermittlungsstelle gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 einzig relevante glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für den Standort A.-straße N01 lag indes in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt vor. Gegenstand der vorliegenden Klage ist vielmehr gerade die Verpflichtung des Beklagten, eine derartige Erlaubnis auf den Antrag vom 1. Juni 2020 und 8. Oktober 2021 hin erstmalig zu erteilen.

Rechtlich unerheblich ist, dass für den Standort A.-straße N01 eine Gewerbeanzeige für ein Wettbüro erstmals am 24. April 2013 erfolgte und die Beigeladene selbst für den Standort A.-straße N01 erstmals durch Gewerbeanmeldung vom 24. Juni 2020 rückwirkend zum 1. Mai 2020 den Betrieb eines Wettbüros angemeldet hat. Denn bei Gewerbeanzeigen bzw. Gewerbeanmeldungen handelt es sich ersichtlich nicht um glücksspielrechtliche Erlaubnisse, die geeignet wären, eine Sperrwirkung gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 zu erzeugen. Vor diesem Hintergrund ist offenkundig, dass die Wettvermittlung unter jedem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt nachträglich zu dem bereits erlaubten Spielhallenbetrieb hinzugetreten ist.

Von einer bereits „erlaubten“ Wettvermittlungsstelle kann schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer für den Standort A.-straße N01 von der Stadt O. unter dem 22. April 2013 erteilten Baugenehmigung zur Nutzungsänderung in ein Wettbüro und Stehcafe ausgegangen werden. Denn durch eine etwaig erteilte Baugenehmigung wird unter dem Blickwinkel der sog. Schlusspunkttheorie die Vereinbarkeit des Vorhabens mit glücksspielrechtlichen Vorschriften, namentlich die Vereinbarkeit des Wettvermittlungsstellenstandortes mit dem Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021, nicht festgestellt. Eine Baugenehmigung bildet ausschließlich bezüglich vorhabenbezogener Genehmigungen mit Bodenbezug nicht aber hinsichtlich solcher Genehmigungen, die – wie die begehrte Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle – die persönliche Zuverlässigkeit des Betreibers (hier: die Zuverlässigkeit des Veranstalters und des Vermittlers, §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AG GlüStV NRW) betreffen, den Schlusspunkt der für genehmigungsbedürftige Bauvorhaben durchzuführenden öffentlich-rechtlichen Zulässigkeitsprüfung (§ 74 Abs. 1 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – BauO NRW 2018),

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 63; vgl. zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle explizit: OVG Bremen, Urteil vom 20. Dezember 2016 – 1 LC 156/15 –, juris Rn. 26 ff., 32; vgl. ebenso zur Gaststättenerlaubnis als raumgebundene Personalkonzession: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 11. September 2003 – 10 A 4694/01 –, juris Rn. 46; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. März 2001 – 14 S 2916/N02 –, juris Rn. 3.

Angesichts dessen führt eine etwaig erteilte Baugenehmigung nicht zu einer Legalisierung der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle im glücksspielrechtlichen Sinne,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 65; vgl. hierzu auch § 74 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 2018, wonach die Baugenehmigung aufgrund anderer Vorschriften bestehende Verpflichtungen zum Einholen von Genehmigungen, Bewilligungen, Erlaubnissen und Zustimmungen oder zum Erstatten von Anzeigen unberührt lässt.

c. Die geplante Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 verstößt gegen das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021, weil der Betrieb in einem Gebäudekomplex im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 liegt, in dem sich bereits eine Spielhalle befindet.

aa. Die in § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 verwendeten Begriffe „Gebäude“ und „Gebäudekomplex“ bedürfen mangels einer im Glücksspielstaatsvertrag 2021 enthaltenen Legaldefinition der Auslegung.

(1) Hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „Gebäude“ kann auf die bauordnungsrechtliche Legaldefinition in § 2 Abs. 2 BauO NRW 2018 zurückgegriffen werden,

vgl. zur Heranziehung der bauordnungsrechtlichen Legaldefinition für den Begriff „Gebäude“ im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021: OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 56; VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 69; VG Hamburg, Beschluss vom 30. Dezember 2022 – 14 E 3672/21 –, juris Rn. 55.

Hiernach werden „Gebäude“ als selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können und geeignet oder bestimmt sind, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen zu dienen, bezeichnet.

Ein „Gebäude“ impliziert regelmäßig einen das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang zwischen dem Angebot einer Spielhalle und einer Wettvermittlungsstelle,

vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. September 2015 – 4 B 247/15 –, juris Rn. 7; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Dezember 2013 – 4 B 574/13 –, juris Rn. 17; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 72.

Gleichwohl sind, legt man die sog. „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 bezweckte Suchtprävention zugrunde, auch bei einer Belegenheit einer Wettvermittlungsstelle für Sportwetten und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen der Begriff „Gebäude“ verfassungskonform einschränkend ausgelegt werden muss (vgl. hierzu unten B. I. 2. c. aa. (3)), etwa wenn es sich um ein sehr großes, ggf. noch stark untergliedertes Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen handelt,

vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. September 2015 – 4 B 247/15 –, juris Rn. 24; VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 21; VGH Bayern, Beschluss vom 11. Juni 2014 – 10 CS 14.505 –, juris Rn. 18; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 74.

(2) Der Begriff „Gebäudekomplex“ ist weder im Glücksspielstaatsvertrag 2021 – wie auch in den Vorgängerfassungen des Staatsvertrages – noch im Bauordnungsrecht legaldefiniert. Zugleich kann weder der Gesetzesbegründung zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. noch der Gesetzesbegründung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 eine weitergehende Beschreibung des Begriffs „Gebäudekomplex“ entnommen werden,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 57; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 76; vgl. so schon: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6.

Die Gesetzesbegründung zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. beruht auf einer nicht übernommenen Entwurfsfassung des § 21 Abs. 2 GlüStV a.F., nach der die Vermittlung von Sportwetten lediglich „in Spielhallen und Spielbanken“ unzulässig sein sollte,

vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. Bay LT-Drs. 16/11995, S. 30.

Die umgesetzte – weitergehende – Fassung des § 21 Abs. 2 GlüStV a.F., die das Verbot auf den Betrieb im gleichen Gebäude bzw. Gebäudekomplex ausweitete und wortgleich mit § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 ist, fand in der Gesetzesbegründung des Glücksspielstaatsvertrages a.F. keine Berücksichtigung mehr, sodass die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV a.F. zum Wortlaut der Norm einen inhaltlichen Widerspruch aufweist,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 57; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 80.

In der Gesetzesbegründung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 erfolgt zur Begründung des stationären Trennungsgebotes im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 ein Hinweis auf den Gleichklang mit den Bestimmungen für den Wechsel zwischen verschiedenen Spielformen für den Bereich der Onlinespiele sowie darauf, dass „das unveränderte Trennungsgebot im stationären Bereich“ – ebenso wie die diesbezüglichen Regelungen für das Onlinespiel – auf die „Verfügbarkeitsreduktion“ und „die Vermeidung des unmittelbaren Kontakts mit der jeweils anderen Spielform“ gerichtet sei, ohne dass der Begriff „Gebäudekomplex“ eine nähere Darlegung erfahren hat,

vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 180; OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 57; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 82.

Architektonisch wird von einem „Gebäudekomplex“ bereits dann gesprochen, wenn eine Gruppe oder ein Block von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind, als Gesamteinheit wahrgenommen werden,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 58; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 21; OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 12; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 84.

In der Regel verfügt ein „Gebäudekomplex“ zudem über eine gemeinsame Erschließung,

vgl. VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 86.

Ein „Gebäudekomplex“ muss keine komplizierte oder ungewöhnliche Struktur haben. Ein Komplex bezeichnet lediglich eine Zusammenfassung von Teilen oder eine zusammenhängende Gruppe, also beispielsweise eine aus mehreren Gebäuden zusammengesetzte Bebauung. Der Begriff „Gebäudekomplex“ setzt auch nicht die Möglichkeit voraus, im Innern zwischen den verschiedenen Gebäuden wechseln zu können,

vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 88.

Die Voraussetzungen eines „Gebäudekomplexes“ können – je nach den konkreten Umständen – auch in Fällen unterschiedlicher Geschosszahl, unterschiedlicher Dach- bzw. Fassadengestaltung oder eines Versprungs in der Frontführung zu bejahen sein. Für das Vorliegen einer Gesamteinheit ist es unmaßgeblich, ob sich die Gebäudegruppe über mehrere Flurstücke erstreckt,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 58; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 10; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 90.

Folglich können vom Begriff des „Gebäudekomplexes“ unterschiedliche Baugestaltungen erfasst sein. Diese reichen von Einkaufszentren mit innenliegenden Verbindungen zwischen den einzelnen Geschäften, über Bahnhöfe und Flughafengebäude bis hin zu überwiegend innerstädtisch und in geschlossener Bebauung anzutreffenden Gebäudeblöcken, in denen benachbarte Gebäude, die zu einer Straßenseite ausgerichtet sind, regelmäßig auch benachbarte Zugangsbereiche haben, sowie möglicherweise ganze Bereiche von Innenstädten, soweit sie in geschlossener Bauweise bebaut sind,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 59; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 21; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 92.

(3) Angesichts der bei Anlegung einer rein architektonischen Betrachtung erheblichen Variationsbreite des Begriffs „Gebäudekomplex“ entspricht es gefestigter obergerichtlicher Rechtsprechung, den Begriff „Gebäudekomplex“ verfassungskonform einschränkend mit Blick auf das mit § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 verfolgte gesetzgeberische Ziel, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021), auszulegen,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 59 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 21; OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 12; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 9; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 94.

Der Gesetzgeber sieht in der räumlichen Nähe der verschiedenen Spielformen ein suchtrelevantes Risiko, dem er mit der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 begegnen möchte,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 62; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 96.

Dementsprechend soll durch § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 verhindert werden, dass die Gelegenheit zum Wetten bzw. zum Automatenspiel in einer Umgebung eröffnet wird, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Zahl anfällig für die Entwicklung einer Spiel- oder Wettsucht ist,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 60; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 98.

Die durch § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 bezweckte räumliche Entzerrung verschiedener Spielarten fußt auf der Erkenntnis, dass die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht ist,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 60; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 12; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 9; VGH Bayern, Beschluss vom 27. Mai 2014 – 10 CS 14.503 –, juris Rn. 18; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 100.

Ausweislich einer aktuellen Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) hat eine Analyse der Jahre 2015 bis 2019 gezeigt, dass Automaten- und Casinospiele das höchste Gefährdungspotential aufweisen. Sportwetten haben ebenfalls ein erhöhtes Gefahrenrisiko. Zugleich ist zwischen den verschiedenen Spielformen ein relevantes Korrespondenzspielverhalten zu verzeichnen,

vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA), Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2019 und Trends, BZgA Forschungsbericht / Januar 2020, S. 13, 80, 91 (abrufbar unter: https://www.bzga.de/fileadmin/user_upload/PDF/studien/BZgA-Forschungsbericht_Gluecksspielsurvey_2019.pdf), sowie darauf bezugnehmend OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 60 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 102.

Angesichts der dem Automatenspiel und den Sportwetten jeweils innewohnenden Suchtgefahr sowie unter Berücksichtigung des insoweit zu verzeichnenden korrespondierenden Spielverhaltens würde eine räumliche Verbindung dieser Spielformen eine – unter dem Gesichtspunkt der Spielsuchtprävention zu vermeidende – besondere Gefahr entstehen lassen,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 60; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 104.

Das glücksspielrechtliche Trennungsgebot hat daher zwecks Verhinderung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs eine Verfügbarkeitsreduktion und die Vermeidung des unmittelbaren Kontakts mit der jeweils anderen Spielform zum Inhalt. Der nach der Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrages 2021 unerwünschte Anreiz, sich einer weiteren Spielform zuzuwenden, soll hierdurch vermieden werden,

vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 180; OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 60; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 106.

Dies zu Grunde gelegt, ist das Tatbestandsmerkmal „Gebäudekomplex“ zu verneinen, wenn der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß ist, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Fehlt es an einer derartigen räumlichen Nähebeziehung greift das Trennungsgebot nicht ein,

vgl. zum Kriterium der „Griffnähe“: OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 65; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 12 f.; VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 21; VGH Bayern, Beschluss vom 27. Mai 2014 – 10 CS 14.503 –, juris Rn. 18; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 9; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 108.

Eine räumliche Nähebeziehung und damit die „Griffnähe“ ist anzunehmen, wenn zwischen den Betrieben eine Nähe besteht, die einen kurzläufigen Wechsel oder jedenfalls einen Sichtkontakt zwischen den Einrichtungen ermöglicht, wobei entscheidend ist, ob die räumliche Nähe und die äußere Gestaltung des Baukomplexes nach den Umständen des Einzelfalles die Gefahr in sich bergen, den nach der gesetzgeberischen Zielsetzung unerwünschten Anreiz zu bieten, sich weiterem Glücksspiel zuzuwenden,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 65; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 9; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 110.

Hinsichtlich des Aspekts der Kurzläufigkeit ist in den Blick zu nehmen, in welcher Entfernung voneinander sich die Eingänge der beiden Spielstätten befinden und ob sie auf der gleichen Ebene liegen, mithin ob ein Wechsel ohne großen Aufwand möglich ist. Betreffend den Sichtkontakt bzw. die Sichtbeziehung ist darauf abzustellen, ob bei Verlassen des einen Betriebs der andere – bei architektonischer Betrachtung im gleichen Gebäudekomplex befindliche – Betrieb bereits im Sichtfeld des Spielers ist oder ggf. optische Hinweise auf den anderen Betrieb in der Sichtachse liegen,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 66; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 112.

Die Merkmale einer Nähebeziehung zwischen den Betrieben sind einzelfallbezogen festzustellen, wobei ein nach Metern bestimmter Abstand als Ober- bzw. Untergrenze allenfalls seitens des Gesetzgebers, nicht aber allgemein verbindlich durch die Gerichte festgelegt werden kann,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 66; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 114.

Soweit der öffentliche Verkehrsraum zwecks eines Wechsels zum anderen Betrieb betreten werden muss, schließt dies unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Zielsetzung eine Nähebeziehung zwischen den Betrieben nicht automatisch aus. Das Trennungsgebot kommt nicht nur zum Tragen, wenn im Gebäudeinneren eine Durchgangs- bzw. Wechselmöglichkeit zum anderen Betrieb vorhanden ist,

vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 67 ff. m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juni 2017 – 6 S 1563/16 –, juris Rn. 6; OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 13, 16; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Dezember 2014 – 11 ME 211/14 –, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 116; diesen Aspekt im Ergebnis offenlassend: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 4 B 609/16 –, juris Rn. 9 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 4. September 2015 – 4 B 247/15 –, juris Rn. 27 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21. April 2015 – 4 B 1376/14 –, juris Rn. 19 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Dezember 2013 – 4 B 574/13 –, juris Rn. 30 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. August 2020 – 2 A 691/17 –, juris Rn. 40 ff.

bb. Nach Maßgabe dieser Kriterien befindet sich die geplante Wettvermittlungsstelle am Standort A.-straße N01 mit der Spielhalle am Standort A.-straße N02 in einem Gebäudekomplex. Die baulich miteinander verbundenen Gebäude A.-straße N01 und N02 bilden ausweislich der in der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgängen befindlichen Lichtbilder sowie der über das Internet über den Dienst „Google Streetview“ öffentlich abrufbaren Lichtbildaufnahmen einen „Gebäudekomplex“ im Sinne des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021.

In architektonischer Hinsicht verfügen die Gebäude A.-straße N01 und N02 zwar nicht über eine innere Verbindung in Gestalt einer Durchgangs- oder Wechselmöglichkeit, etwa in Form eines gemeinsam genutzten Treppenhauses. Dies spricht indes nicht gegen die Annahme eines Gebäudekomplexes. Denn die Gebäude A.-straße N01 und N02 sind als Bestandteil der die A.-straße säumenden Häuserreihe baulich miteinander verbunden, grenzen in geschlossener Bauweise unmittelbar aneinander und werden beide durch die A.-straße erschlossen. Damit erscheinen beide Gebäude als Bestandteil der die A.-straße in Blockbebauung säumenden Häuserreihe von der A.-straße aus gesehen optisch als Gesamteinheit. Das Erscheinungsbild der optischen Gesamteinheit beider Gebäude wird nicht dadurch aufgehoben, dass die Gebäude eine unterschiedliche Fassadengestaltung aufweisen sowie mit Blick auf das über dem Erdgeschoss des Gebäudes A.-straße N01 befindlichen Vordaches sowie der darüber liegenden Fassade Versprünge in der Frontführung gegeben sind. Denn eine unterschiedliche Geschosszahl steht der Annahme eines Gebäudekomplexes ebenso wenig entgegen, wie eine unterschiedliche Dach- bzw. Fassadengestaltung oder Versprünge in der Frontführung.

In Anbetracht der vorstehend dargelegten örtlichen Verhältnisse weist der geplante Betrieb einer Wettvermittlungsstelle im Gebäude A.-straße N01 eine besondere räumliche Nähebeziehung in Gestalt der sog. „Griffnähe“ zu der im Gebäude A.-straße N02 ansässigen Spielhalle auf. Eine räumliche Nähebeziehung im vorgenannten Sinne ist anzunehmen, wenn durch den Betrieb der Wettvermittlungsstelle am maßgeblichen Standort ein so kurzläufiger Wechsel oder jedenfalls ein Sichtkontakt zwischen den Einrichtungen möglich ist, der für die Spieler den unerwünschten Anreiz bietet, sich dem jeweils anderen Glücksspielangebot zuzuwenden.

Die beiden Glücksspielstätten liegen unmittelbar nebeneinander und der Zugang der geplanten Wettvermittlungsstelle im Gebäude A.-straße N01 liegt nur wenige Meter vom Zugang der Spielhalle entfernt. Die geplante Wettvermittlungsstelle einerseits und die Spielhalle andererseits befinden sich auf einer Ebene, namentlich im Erdgeschoss, sodass die Besucher bei einem Wechsel zwischen den jeweiligen Betrieben keine Höhenunterschiede zu überwinden haben. Die jeweiligen Eingänge der Spielstätten sind fußläufig in wenigen Sekunden ohne Hindernisse über den der gemeinsamen Erschließung dienenden öffentlichen Verkehrsraum der A.-straße zu erreichen. Die bestehende Distanz zwischen den nebeneinander liegenden Eingängen von wenigen Metern, die keine Überwindung von Höhenunterschieden erfordert und auf direktem Wege über den öffentlichen Verkehrsraum in Gestalt des Bürgersteiges zurückgelegt werden kann, ist als unerheblicher Fußweg und damit als „kurzläufig“ zu qualifizieren. Unerheblich ist, dass für den Wechsel zwischen den Spielstätten kurzzeitig der öffentliche Verkehrsraum in Gestalt des Bürgersteiges betreten werden muss. Denn der Umstand, dass ein Wechsel zwischen den Betrieben nur durch Verlassen und Wiederbetreten des jeweiligen Gebäudes sowie unter kurzzeitigem Betreten öffentlichen Verkehrsraums erfolgen kann, schließt unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Zielsetzung des Trennungsgebotes, einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs durch eine Verfügbarkeitsreduktion und die Vermeidung des unmittelbaren Kontakts mit der jeweils anderen Spielform vorzubeugen, eine Nähebeziehung zwischen den Betrieben gerade nicht aus. Auch ein Sichtkontakt bzw. eine Sichtbeziehung zwischen der geplanten Wettvermittlungsstelle einerseits und der Spielhalle andererseits ist gegeben, da die Eingänge der Betriebsstätten unmittelbar nebeneinanderliegen. Besucher, die die Wettvermittlungsstelle betreten oder verlassen, haben damit direkten Blickkontakt zu der Spielhalle. Ebenso ist für Besucher der Spielhalle die geplante Wettvermittlungsstelle vom Eingang aus sichtbar. Die jeweils andere Spielstätte liegt mithin wechselseitig im unmittelbaren Blickfeld der jeweiligen Besucher.

Diese ortsbezogenen räumlichen und optischen Komponenten begründen vorliegend einzelfallbezogen die Annahme einer suchtspezifisch gefährlichen Nähebeziehung, die das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 gerade zu vermeiden sucht,

vgl. zur Annahme einer räumlichen Nähebeziehung im Falle einer Entfernung von 42 Metern zwischen den beiden Betriebszugängen und ohne bestehenden Sichtkontakt zwischen den Spielstätten: OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 86 ff.; zur Annahme einer räumlichen Nähebeziehung im Falle einer Entfernung von 12 Metern zwischen den beiden Betriebszugängen sowie einem dazwischenliegenden Hauseingang im Fall einer Reihenhausbebauung: OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 17; zur Annahme einer räumlichen Nähebeziehung im Falle einer Entfernung von 43 Schritten zwischen zwei Spielstätten auf einem Bahnhofsgelände bei notwendigem Verlassen des Bahnhofsgebäudes: VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 26; zur Annahme einer räumlichen Nähebeziehung im Falle einer Entfernung von 16 Metern bei außenliegenden Betriebszugängen im Rahmen einer Blockbebauung und direktem Blickkontakt trotz eines zwischen den Spielstätten liegenden weiteren Gebäudezugangs: OVG Niedersachsen, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – 11 ME 219/16 –, juris Rn. 17; zur Annahme einer räumlichen Nähebeziehung im Falle einer Entfernung von 29,6 Metern bzw. 37,7 Metern zwischen den Betriebszugängen bei in einem gemeinsamen Innenhof/Hinterhof in einem Gebäudekomplex mit teilweise unterschiedlicher Geschosszahl belegenen Spielstätten: VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 118 ff.

Infolgedessen steht das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 dem Betrieb einer Wettvermittlungsstelle im Gebäude A.-straße N01 aufgrund der im Gebäude A.-straße N02 erlaubt und rechtskonform betriebenen Spielhalle zwingend entgegen.

3. Die Klägerin ist als Sportwettveranstalterin neben der Beigeladenen als Wettvermittlerin die richtige Adressatin des (Erlaubnis-)Versagungsbescheides.

Die Adressatenstellung der Klägerin folgt zwanglos aus der formell-gesetzlichen Vorschrift des § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW, wonach die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis für Sportwetten und dem Vermittler erteilt wird, wobei den Erlaubnisantrag nur der Veranstalter stellen kann. Die Regelung des § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG GlüStV NRW wird konkretisiert durch die auf Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 22 Abs. 1 Nr. 3 und 6 AG GlüStV NRW erlassene Vorschrift des § 5 Abs. 8 AnVerVO NRW. Hiernach ist Adressat der Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle der Inhaber der Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten sowie der in dem Antrag bezeichnete Vermittler. Ist mithin der Sportwettveranstalter neben dem Vermittler nach der vorstehend dargestellten gesetzlichen Konzeption richtiger Adressat des Erlaubnisbescheides, folgt daraus spiegelbildlich, dass auch ein die Erlaubnis versagender Bescheid – wie hier – neben dem Vermittler an den Sportwettveranstalter zu adressieren ist,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. 88 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 87 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 128.

4. Die Versagung der Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle ist frei von Ermessensfehlern erfolgt (§ 114 Satz 1 VwGO). Es ist insbesondere nicht im Ansatz erkennbar, dass der Klägerin unter dem Gesichtspunkt einer Ermessensreduzierung auf Null ein Anspruch auf Erlaubniserteilung zustehen könnte.

In Bezug auf die Anwendung des Trennungsgebotes gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 zu Lasten des Wettvermittlungsstellenstandortes ist insbesondere kein Ermessensfehler gegeben. Denn Rechtsfolge der Annahme eines gemeinsamen Gebäudes bzw. eines gemeinsamen Gebäudekomplexes im Sinne von § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 ist, dass sich stets das am jeweiligen Standort bereits ansässige glücksspielrechtlich erlaubte Spielangebot (hier: Spielhalle) gegenüber der hinzutretenden Glücksspielstätte (hier: Wettvermittlungsstelle) durchsetzt, unabhängig davon, ob es sich hierbei um eine Spielhalle bzw. Spielbank oder eine Wettvermittlungsstelle handelt, und damit die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die jeweils andere Glücksspielstätte zwingend sperrt. Ein Ermessen ist der Behörde insoweit nicht eröffnet, es handelt sich vielmehr um eine zwingende Rechtsfolge. Die Kollision unterschiedlicher Glücksspielstätten im Falle des Vorliegens eines gemeinsamen Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes wird damit bereits auf der Tatbestandsseite der Norm abschließend aufgelöst,

vgl. im Ergebnis ebenso: VG Münster, Urteil vom 7. November 2023 – 9 K 2809/21 –, juris Rn. 305 ff.

Ein Ermessensfehler folgt schließlich auch nicht daraus, dass der Beklagte zwischen der am Standort A.-straße N02 ansässigen (Bestands-)Spielhalle und der für den Standort A.-straße N01 beantragten Wettvermittlungsstelle kein Auswahlverfahren durchgeführt hat. Die Durchführung eines Auswahlverfahrens ist nämlich für den Fall der Konkurrenz einer Spielhalle bzw. Spielbank einerseits und einer Wettvermittlungsstelle andererseits in einem gemeinsamen Gebäude bzw. einem gemeinsamen Gebäudekomplex gesetzlich nicht vorgesehen, so dass der Beklagte nicht gehalten war, ein Auswahlverfahren zwischen den konkurrierenden Glücksspielstätten durchzuführen. Der Gesetzgeber hat vielmehr, was aus der Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV 2021,

vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 180,

sowie aus der mit § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 korrespondierenden gesetzlichen Regelung des § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW explizit hervorgeht, die bewusste gesetzgeberische Entscheidung getroffen, bestehende Konkurrenzsituationen stets zu Gunsten des am jeweiligen Standort bereits erlaubten Glücksspielangebotes aufzulösen.

Gegen diese bewusste gesetzgeberische Entscheidung ist verfassungsrechtlich – insbesondere mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) – nichts zu erinnern.

Treffen zwei grundrechtlich geschützte Rechtspositionen aufeinander, ist es in erster Linie Aufgabe des einfachen Gesetzgebers, eine sachgerechte ausgleichende Lösung des Konflikts zu finden. Er kann dies – ganz oder teilweise – selbst durch Setzung von Rechtsnormen tun oder in kleinerem oder größerem Umfang die Konfliktlösung im jeweiligen Einzelfall auf ein behördliches Verfahren verlagern, in dem die berührten Interessen gegeneinander und untereinander abgewogen werden können. Einem der berührten Rechtsgüter schon von Gesetzes wegen ohne die Möglichkeit einer Abwägung der Interessen im Einzelfall den Vorrang einzuräumen, ist ihm verfassungsrechtlich nur gestattet, wenn die von ihm typisierend zu Grunde gelegte Wertentscheidung sich nach zutreffender gesetzgeberischer Prognose ausnahmslos oder doch bis auf atypische Ausnahmen in geringer Zahl fast immer als zutreffend erweisen wird,

vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 194 m.w.N.

Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich des Trennungsgebotes des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 und der hiermit korrespondierenden gesetzlichen Regelung des § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW gegeben, weil im Land Nordrhein-Westfalen keiner der grundrechtlich geschützten Rechtspositionen von vornherein der Vorrang eingeräumt wird. Eine durch das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 bedingte einseitige Privilegierung von Spielhallen gegenüber Wettvermittlungsstellen dahingehend, dass sich in Bezug auf die Ansiedlung der jeweiligen Spielstätte in einem Gebäude oder einem Gebäudekomplex stets der Spielhallenbetrieb gegenüber der Wettvermittlungsstelle durchsetzt, besteht von vornherein nicht. Denn korrespondierend zu § 21 Abs. 2 GlüStV 2021, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex in dem sich u.a. eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen, bestimmt die Regelung des § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich bereits eine erlaubte Wettvermittlungsstelle befindet, eine Spielhalle nicht betrieben werden darf. Folglich ergänzt § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021, um der Trennung der Spielformen und der damit verbundenen Reduzierung der Gefahren, insbesondere der Suchtgefahr, Rechnung zu tragen,

vgl. LT-Drs. NRW 17/12978, S. 90.

Aus dem systematischen Kontext der beiden Regelungen folgt unmissverständlich, dass sich stets das an einem Standort bestehende und glücksspielrechtlich erlaubte Glücksspielangebot gegenüber einem hinzutretenden Glücksspielbetrieb der jeweils anderen Spielform durchsetzt, unabhängig davon, ob es sich bei dem hinzutretenden Betrieb um eine Wettvermittlungsstelle oder eine Spielhalle handelt,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 187; zu einer vergleichbaren Regelungssystematik im bremischen Landesrecht bereits: OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 20.

Angesichts der miteinander korrespondierenden Vorschriften des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 und des § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW kann von einer inkohärenten, inkonsequenten oder aber gleichheitswidrigen Zweckverfolgung daher keine Rede sein,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 189; so im Ergebnis zu einer vergleichbaren Regelungssystematik im bremischen Landesrecht schon: OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 20.

Selbst wenn jedoch zu Gunsten der Klägerin bei lediglich isolierter Betrachtung des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 eine zumindest faktische Bevorzugung von Spielhallen bzw. Spielbanken unterstellt würde – was nicht der Fall ist –,

vgl. zu diesem Aspekt bereits eingehend: VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 191 ff.

so wäre auch hiergegen verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Denn eine derartige isoliert durch § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 bedingte – nicht gegebene – faktische Bevorzugung diente dann insbesondere der Bewältigung einer Übergangsproblematik in Fällen, in denen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle oder Spielbank besteht. Die Vorschrift zielte damit vor allem auf Bestandssituationen ab. Bei neu hinzukommenden Spielhallen bzw. Spielbanken oder Wettvermittlungsstellen setzte sich hingegen selbst bei isolierter Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 jeweils der bestehende Betrieb durch. Folglich ginge mit dem Trennungsgebot kein genereller, sondern lediglich ein begrenzter Vorrang von Spielhallen oder Spielbanken einher. Vor diesem Hintergrund verletzte die gesetzgeberische Entscheidung, das räumliche Zusammentreffen bestehender Glücksspielangebote durch § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 faktisch zu Gunsten des Betriebs von Spielhallen und Spielbanken zu lösen, nicht den Gleichheitssatz. Infolgedessen bedürfte es auch keines Auswahlverfahrens zwischen den verschiedenen Angebotsformen in demselben Gebäude bzw. Gebäudekomplex,

vgl. so explizit zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 196 f.

II. Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 ist in Gestalt der vorgenommenen einschränkenden Auslegung mit höherrangigem Recht vereinbar und daher uneingeschränkt anzuwenden,

vgl. ebenso: VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 157 ff.; OVG des Saarlandes, Urteil vom 21. Dezember 2022 – 1 A 28/21 –, juris Rn. 72 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. Juli 2019 – 6 S 1354/18 –, juris Rn. 21 ff.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 2. Dezember 2016 – 11 ME 219/16 –, juris Rn. 18 ff.; VGH Bayern, Urteil vom 11. Oktober 2016 – 10 BV 15.590 –, juris Rn. 29 ff.; OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 18 ff.; VG Hamburg, Beschluss vom 30. Dezember 2022 – 14 E 3672/21 –, juris Rn. 60 ff.

1. Es ist in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts geklärt, dass das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 keinen durchgreifenden verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken begegnet. Es verstößt nicht gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 und Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), stellt in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen zulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG dar und wird dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht. Insoweit wird zur Begründung vollumfänglich auf die rechtskräftigen Urteile des erkennenden Gerichts vom 4. Oktober 2023 Bezug genommen,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 131 ff. m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7178/21 –, juris Rn. 132 ff. m.w.N.,

in denen sich das Gericht mit allen relevanten unions- und verfassungsrechtlichen Fragen mit dem vorgenannten Ergebnis eingehend auseinandergesetzt hat.

Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht im November 2023 (nochmals) deutlich gemacht hat, dass das unionsrechtliche Kohärenzgebot allenfalls verlange, glücksspielrechtliche Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential in einer Weise zu konterkarieren, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. November 2023 – 8 B 29.23 –, juris Rn. 7; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23 –, juris Rn. 5; jeweils unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 1. August 2022 – 8 B 15.22 –, juris Rn. 6.

2. Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 genügt auch dem Bestimmtheitsgebot und dem Wesentlichkeitsgrundsatz.

Der Vorschrift lassen sich insbesondere hinreichend deutliche Entscheidungsdirektiven für den Fall der Konkurrenz einer Spielhalle bzw. Spielbank einerseits und einer Wettvermittlungsstelle andererseits in einem Gebäude bzw. Gebäudekomplex entnehmen.

Der Gesetzgeber hat ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV 2021,

vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, LT-Drs. NRW 17/11683, S. 180,

sowie ausweislich des eindeutigen Wortlautes der mit § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 korrespondierenden gesetzlichen Regelung des § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW die bewusste Entscheidung getroffen, bestehende Konkurrenzsituationen stets zu Gunsten des am jeweiligen Standort bereits erlaubten Glücksspielangebotes aufzulösen. Aus dem systematischen Kontext der beiden Regelungen folgt mithin, dass sich stets das an einem Standort bestehende und glücksspielrechtlich erlaubte Glücksspielangebot gegenüber einem hinzutretenden Glücksspielbetrieb der jeweils anderen Spielform durchsetzt, unabhängig davon, ob es sich bei dem hinzutretenden Betrieb um eine Wettvermittlungsstelle oder eine Spielhalle bzw. Spielbank handelt,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 187; zu einer vergleichbaren Regelungssystematik im bremischen Landesrecht bereits: OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 20.

Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 ist auch mit Blick auf die vorzunehmende verfassungskonforme einschränkende Auslegung der Begriffe „Gebäude“ und „Gebäudekomplex“ hinreichend bestimmt und regelt die wesentlichen Fragen selbst. Zwar ist die vorzunehmende einschränkende Auslegung durch den Wortlaut der Vorschrift nicht zwingend vorgegeben, sondern ergibt sich erst bei Einbeziehung systematischer und teleologischer Gesichtspunkte. Damit ist sie aber das Ergebnis der Anwendung anerkannter Auslegungsmethoden. Deswegen ist eine voraussehbare und berechenbare Grundlage des Verwaltungshandelns gegeben. Der Verwaltung bleibt lediglich die Anwendung auf den Einzelfall überlassen, ohne dass sie über den Umfang des Trennungsgebots zu bestimmen hätte. Dass sie bei der Prüfung der räumlichen Nähe- und Sichtbeziehung im konkreten Fall zum Teil wertend zu ermitteln hat, wann eine „Griffnähe“ noch vorliegt und wann nicht, ändert daran nichts. Die Konturen dieses Kriteriums ergeben sich nämlich mit hinreichender Deutlichkeit aus § 1 Satz 1 Nr. 1, § 21 Abs. 2 GlüStV 2021,

vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 16. März 2016 – 2 B 237/15 –, juris Rn. 18; OVG Bremen, Beschluss vom 12. Februar 2015 – 2 B 329/14 –, juris Rn. 19; OVG Bremen, Beschluss vom 4. Februar 2015 – 2 B 247/14 –, juris Rn. 17.

Die einschränkende Auslegung von § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 führt auch nicht dazu, dass der Regelungsgehalt der Vorschrift unvorhersehbar wird. Die Anwendung des restriktiven Kriteriums der „Griffnähe“ bzw. der „örtlichen oder räumlichen Nähebeziehung“ hält sich ohne Weiteres in dem üblichen Rahmen einer einzelfallbezogenen Subsumtion, bei der besondere tatsächliche örtliche Verhältnisse zu würdigen sind,

vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 – 1 VB 88/19, 1 VB 95/19 –, juris Rn. 181.

3. Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV 2021 verstößt schließlich nicht in verfassungs- oder unionsrechtswidriger Weise gegen etwaige Vertrauens- bzw. Bestandsschutzinteressen der Betreiber von Wettvermittlungsstellen.

Betreiber von Wettvermittlungsstellen können insbesondere von vornherein keinen Vertrauens- bzw. Bestandsschutz aus dem Umstand herleiten, dass diese in der Vergangenheit bis zur Erteilung erster Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten im Oktober 2020 wegen der Unionsrechtswidrigkeit des früheren staatlichen Sportwettmonopols und eines bis zu diesem Zeitpunkt nicht existierenden unionsrechtskonformen Erlaubnisverfahrens Wettvermittlungsstellenstandorte – ohne über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu verfügen – faktisch betrieben haben. Denn der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt für Wettvermittlungsstellen verstieß für sich genommen von Anfang an nicht gegen Unionsrecht, so dass eine glücksspielrechtlich unerlaubte Wettvermittlungsstelle dementsprechend nicht rechtmäßig, sondern nur wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts zu dulden war,

vgl. hierzu im Kontext unterschiedlicher Abstandsregelungen für Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Dezember 2023 – 4 B 511/22 –, juris Rn. 28.

Aus diesem in der Vergangenheit ohne jegliche glücksspielrechtliche Regulierung entstandenen faktischen Betrieb von Wettvermittlungsstellen lässt sich für die Betreiber von Wettvermittlungsstellen mithin keine, den Betreibern von Bestandsspielhallen vergleichbar schützenswerte Rechtsposition herleiten, solche de facto betriebenen Wettvermittlungsstellenstandorte auch in Zukunft weiter betreiben zu dürfen. Ein Vertrauenstatbestand wurde hierdurch nicht geschaffen. Denn anders als etwa für Bestandsspielhallen, deren Betreiber in der Vergangenheit über eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) verfügten, deren Erteilung eine Kontrolle in Bezug auf die jeweilige örtliche Lage des Spielhallengewerbes voranging, ist für Wettvermittlungsstellen bislang zu keinem Zeitpunkt eine gewerberechtliche oder glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Berücksichtigung und Prüfung der örtlichen Lage erteilt worden,

vgl. zu diesem Aspekt im Kontext unterschiedlicher Abstandsregelungen für Bestandsspielhallen und Bestandswettvermittlungsstellen zu Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 8. Dezember 2023 – 4 B 511/22 –, juris Rn. 20 ff., 26 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 –, juris Rn. 88 ff., 104 f.

III. Auf die gegen die Kostenfestsetzung gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin ist die allein zu deren Lasten erfolgte Kostenfestsetzung für den Ablehnungsbescheid vom 3. Juni 2022 aufzuheben, weil diese wegen eines vollständigen Ermessensausfalles bei der Kostenschuldnerermittlung rechtswidrig ist.

Zwar ist die Klägerin als Wettveranstalterin sicherlich Kostenschuldnerin gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Gebührengesetz NRW – GebG NRW), weil sie den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle gestellt hat. Daneben wäre jedoch grundsätzlich auch die Beigeladene als Wettvermittlerin als potentielle Kostenschuldnerin gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GebG NRW in Betracht zu ziehen gewesen, weil die Amtshandlung der Prüfung des Erlaubnisantrages jedenfalls auch zu ihren Gunsten vorgenommen wurde.

Die pflichtgemäße Ausübung des bei mehreren Kostenschuldnern gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW eröffneten Ermessens erfordert grundsätzlich die vollständige und zutreffende Ermittlung der in Betracht kommenden Adressaten. Ansonsten kann der Beklagte nicht in sachgerechter Weise zwischen verschiedenen Möglichkeiten wählen. Insoweit ist die Auswahlentscheidung unter mehreren Schuldnern einer Amtshandlung geprägt durch die in einem ersten Schritt vorzunehmende ordnungsgemäße Schuldnerermittlung, d.h. der zutreffenden Eruierung des entscheidungserheblichen Sachverhaltes, und sodann durch die Auswahlentscheidung im engeren Sinne, d.h. der Reduzierung der Verantwortlichkeit auf denjenigen, der für die Zahlung der Kosten im Sinne des § 13 Abs. 1 und 2 GebG NRW nach allgemeinen Grundsätzen der Auswahlentscheidung letztlich heranzuziehen ist,

vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 5. Juli 2023 – 3 L 832/23 –, juris Rn. 40 f. m.w.N.

An einer solchen vollständigen Kostenschuldnerermittlung durch den Beklagten fehlt es vorliegend, denn weder aus dem streitgegenständlichen Ablehnungsbescheid noch aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ist ersichtlich, dass dieser sich der Mehrheit von Kostenschuldnern bewusst gewesen ist und das ihm gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW eingeräumte Ermessen ausgeübt hat. Die seitens der Bezirksregierung vollständig unterlassene Kostenschuldnerermittlung ist demnach als völliger Ermessensausfall zu qualifizieren, führt zur Rechtswidrigkeit der Kostenschuldnerauswahl und ist auch einer Nachbesserung im gerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO nicht zugänglich,

vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 5. Juli 2023 – 3 L 832/23 –, juris Rn. 42 f. m.w.N.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3, § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet. Dadurch, dass die Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, ist sie kein Kostenrisiko eingegangen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Vor diesem Hintergrund entspricht es der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO).

D. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.375,00 Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 und 3 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt. Das Gericht zieht für die auf den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle gerichtete Klage in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000,00 Euro als Grundlage der Wertfestsetzung heran,

vgl. zu dieser Streitwertpraxis für den Betrieb einer Spielhalle: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10. Oktober 2022 – 4 A 1061/20 –, juris Rn. 50.

Zusätzlich ist bei der Wertfestsetzung gemäß § 52 Abs. 3 GKG die ebenfalls angefochtene Festsetzung der Verwaltungsgebühr in Höhe von 375,00 Euro zu berücksichtigen.

Der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.