Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19. Kammer — 19 K 3331/18

Am 30. Januar 2012 mietete die Klägerin die zum Betrieb von 2 Spielhallen unter der T. T1. . 211/213 in F. benötigten Räumlichkeiten. Nach dem Mietvertrag sollte das Mietverhältnis am 1. April 2012 beginnen und am 31. März 2017 ablaufen.

Die Spielhallen befinden sich in einem Abstand von 212,35 Meter Luftlinie zu einem von der K. H. geführten Standort in der T. T1. . 181. Die an diesem Standort im Jahr 1975 eröffnete Spielhalle war ursprünglich von der Siepmann H. , deren Gesellschaftsanteile der persönlich haftende Gesellschafter und Geschäftsführer der K. H. in den 90er Jahren erworben hatte, betrieben worden. Die Beklagte hatte der Siepmann H. am 25. September 2007 eine Erlaubnis nach § 33i GewO für die zuvor aus 2 Spielhallen zusammengelegte Spielhalle erteilt. Durch Verschmelzungsvertrag vom 31. Mai 2010 war die T2. I. . in der K. I. . aufgegangen und die besagte Erlaubnis war am 2. Dezember 2011 auf die K. I. . umgeschrieben worden. Diese betreibt in einem Abstand von weiteren 263 Metern 2 weitere Spielhallen in der T. T1. . 141. Sämtliche genannten Spielhallen befinden sich auf gerader Linie entlang der T. Straße.

Die Beklagte erteilte der Klägerin unter dem 13. September 2012 Erlaubnisse nach § 33i GewO zum Betrieb ihrer Spielhallen in der T. T1. . 211/213. Die Erlaubnisse waren mit der Auflage versehen, die Notausgangstür in einer gemeinsamen Passage zwischen den beiden Spielhallen während der Öffnungszeiten verschlossen zu halten, um einen Wechsel von Personen zwischen den Spielhallen auszuschließen. Die Beklagte wies die Klägerin in einem zum Bestandteil der Erlaubnisse erklärten Hinweisblatt auf die Bestimmungen der §§ 24 bis 26 und 29 des am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspieländerungsstaatsvertrags (GlüStV) hin und erläuterte, dass für Spielhallen, für die ab 28. Oktober 2011 gewerberechtliche Erlaubnisse erteilt worden seien, nur eine Übergangsfrist von einem Jahr nach Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags gelte.

Bei einer örtlichen Ermittlung der Beklagten am 5. November 2012 war die besagte Notausgangstür geöffnet, sodass die Spielhalle 2 von der Spielhalle 1 aus betreten werden konnte.

Am 11. Februar 2013 meldete eine Frau per E-Mail, dass in der Spielhalle in der T3. T1. . 211 geraucht werde. Des Weiteren schließe die Spielhalle zumindest an den Wochenenden nicht um 2:00 Uhr nachts, sondern es würden lediglich die Türen verschlossen. Einlass erhalte man auch zwischen 2:00 Uhr und 6:00 Uhr, wenn man an die Tür klopfe. Die Beklagte wies die Klägerin mit Schreiben vom 12. März 2013 auf die Sperrzeit gemäß § 17 AG GlüStV NRW hin.

Am 20. November 2013 stellte die Klägerin erstmals Anträge auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Fortbetrieb der Spielhallen in der T. T1. . 211/213.

Am 9. Dezember 2013 stimmte die Beklagte mit der Klägerin ab, die Verfahren bzgl. dieser Anträge bis zu einer Entscheidung in einem die Anwendbarkeit der einjährigen Übergangsfrist betreffenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren ruhen zu lassen.

Unter dem 11. Februar 2014 übermittelte die Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs der Beklagten eine an die Klägerin gerichtete Abmahnung vom selben Tage. In dieser Abmahnung beanstandete sie, dass bei einer detektivseitig durchgeführten Überprüfung der von der Klägerin betriebenen Spielhallen am 4. Februar 2014 um 1:00 Uhr noch 5 spielende Gäste angetroffen worden seien. Um 2:05 Uhr hätten noch 4 Gäste an den Geräten gespielt. Nach Sperrzeitbeginn hätten 3 Gäste und die Aufsicht geraucht. Um 17:05 Uhr seien „Freimünzungen“ angeboten worden. Dies werde über einen Aushang kommuniziert. Nach Auskunft der Aufsicht müsse man sich in einer Liste registrieren lassen und nehme dann an einer Verlosung entsprechender Bargeldbeträge teil.

Am 25. März 2014 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin ihr Spielhallengewerbe nicht angemeldet hatte. Mit Schreiben vom 7. April 2014 ermahnte sie die Klägerin zur unbedingten Einhaltung der Sperrzeiten.

Am 14. September 2015 teilte eine anonyme Person der Beklagten mit, die Spielhallen der Klägerin seien bis weit nach 1:00 Uhr geöffnet. Sie könnten „rund um die Uhr“ nach vorherigem Anruf betreten werden. In den Spielhallen würden „Schwarzgeräte“ betrieben, die meist abgeschaltet und als zur Abholung bereit gekennzeichnet seien, aber eingeschaltet würden, wenn mit einer Betriebskontrolle nicht mehr zu rechnen sei. Die Tür in der Passage sei geöffnet. Bei einer Kontrolle am 13. Oktober 2015 fand die Beklagte in der „Spielhalle 1“ der Klägerin 10 statt der erlaubten 8 Geldspielgeräte vor, von denen 2 ausgeschaltet waren. Die Aufstellerzeichen waren an allen Geldspielgeräten unvollständig angebracht und bei 2 Geldspielgeräten war die Zulassungsdauer abgelaufen. Zwischen 2 Geräten war keine Sichtblende angebracht. In der „Spielhalle 2“ fehlten an sämtlichen Geldspielgeräten die Aufstellernamen. Die Verbindungstür zwischen den Spielhallen war geöffnet.

Am 27. Mai 2016 übersandte die Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs der Beklagten erneut eine an die Klägerin gerichtete Abmahnung und teilte auf diesem Wege mit, dass bei einer Überprüfung am 19. Mai 2016 ab 0:10 Uhr 6 Gäste „in der rechten der beiden Konzessionen hinter der Noteingangstür“ an einem Tisch mit mehreren Barhockern und einem Aschenbecher geraucht hätten. Die Aufsicht habe um 0:55 Uhr die Rollläden geschlossen und um 1:00 Uhr Nicht-Stammgäste zum Verlassen der Hallen aufgefordert. Insgesamt 5 Stammgäste und Gäste mit hohen Gewinnen auf den Geräten hätten im Betrieb verbleiben dürfen. Die Aufsicht habe jetzt Aschenbecher verteilt und das Rauchen in der gesamten Halle gestattet. 3 Gäste und die Aufsicht hätten geraucht.

Bei einer Überprüfung der Beklagten am 7. September 2016 war in der „Spielhalle 1“ kein Warnzeichen „Rauchen verboten“ angebracht.

Am 19. Oktober 2016 meldete ein Mann per E-Mail, dass „das Spielcasino“ an der T. T1. . 211/213 auch nachts geöffnet sei.

Mit Schreiben vom 6. Februar 2017 beantragte die K. I. . die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für ihre Spielhalle in der T. T1. . 181.

Mit Schreiben vom 7. März 2017 teilte die Call & Cash I. . aus T4. der Beklagten ihre Absicht mit, in den kommenden 4-6 Wochen im Gebäude auf dem gewerblichen Grundstück mit der Adresse „Spielhalle E. /I1. F1. , T. T1. . 211-213, 45138 F. “ einen EC-Geldausgabeautomaten „im nicht konzessionierten Eingangsbereich“ zu installieren. Sie gehe im Hinblick auf ein beigefügtes Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, das die Aufstellung und den Betrieb eines Geldausgabeautomaten „im nicht konzessionierten Bereich von Spielhallen“ als zulässig betrachte, davon aus, sich damit im Rahmen des Erlaubten zu bewegen. Ein EC-Automat wurde entsprechend dieser Ankündigung in der Zugangspassage zur „Spielhalle 2“ unmittelbar vor dem Spielhalleneingang aufgestellt.

Unter dem 24. Juli 2017 beantragte die Klägerin erneut, ihr für die „Spielhalle 2“ in der T. T1. . 211-213 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen. Sie legte eine vom 27. Juni 2012 datierende „Zusatzvereinbarung“ zum Mietvertrag vom 30. Januar 2012 mit dem Inhalt vor, dass das Mietverhältnis vorzeitig um weitere 10 Jahre bis zum 31. März 2027 verlängert und dem Mieter ein Optionsrecht eingeräumt werde, das Mietverhältnis um weitere 2 x 5 Jahre zu verlängern. Mit Schreiben vom 16. November 2017 teilte die Klägerin mit, der Antrag für die „Spielhalle 1“ werde mit Wirkung zum 1. Dezember 2017 zurückgenommen und diese Spielhalle ab diesem Tag geschlossen.

Bei einer Überprüfung am 20. Dezember 2017 um 9:30 Uhr fand die Beklagte beide Spielhallen der Klägerin geöffnet vor. In beiden Spielhallen spielte jeweils ein Kunde an einem Geldspielgerät.

Am 26. Januar 2018 suchten Mitarbeiter der Beklagten erneut den Spielhallenstandort der Klägerin auf. „Spielhalle 1“ war geschlossen. Im an die „Spielhalle 2“ angrenzenden Lagerraum stand auf einem Stehtisch ein mit Zigarettenkippen überquellender Aschenbecher. Die Tür zum Lagerraum war geöffnet.

Am 1. Februar 2018 stellte die Beklagte bei einer Kontrolle der „Spielhalle 2“ fest, dass die Prüffristen an 2 Geldspielgeräten seit 3 bzw. 7 Monaten abgelaufen waren.

Mit Schreiben vom 5. Februar 2018 teilte die Beklagte der Klägerin ihre Absicht mit, den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis abzulehnen und die Schließung der Spielhalle unter Anordnung der sofortigen Vollziehung anzuordnen. Die Spielhalle stehe in Abstandskollision zur Spielhalle in der T. T1. . 181. Eine Ausnahme vom Abstandsgebot komme angesichts der konzentrierten Ansammlung von Spielhallen auf der T. Straße und mangels atypischer Umstände nicht in Betracht. Die Erlaubnis sei bereits deswegen zu versagen, weil der Betrieb aufgrund wiederholter Verstöße gegen die Spielverordnung und den Glücksspielstaatsvertrag sowie des im Zugangsbereich der Spielhalle aufgestellten EC-Automaten den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Eine Härtefallregelung scheide schon deswegen aus, weil für die Spielhalle bis zum 18. Oktober 2011 keine Erlaubnis nach bisherigem Recht erteilt worden sei. Die Klägerin erhalte Gelegenheit, sich zu den rechtserheblichen Tatsachen und den beabsichtigten Maßnahmen zu äußern.

Die Klägerin nahm hierzu wiederholt Stellung und trug dabei im Wesentlichen die unten wiedergegebenen Argumente vor, mit denen sie auch die Klage begründet. Zusätzlich machte sie geltend, die einschlägigen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und die darauf gründende Behördenpraxis seien unionsrechtswidrig. Sie verstießen gegen die Grundfreiheiten der Art. 49 und 56 AEUV und das Kohärenzgebot. Das „Konzessionsverfahren“ für Spielhallenbetreiber genüge nicht dem Transparenz- und Publizitätsgebot. Ihr Spielhallenbetrieb laufe auch nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwider, vielmehr erbringe sie mit dem Betrieb eine „Dienstleistung im öffentlichen Interesse“. Sie sei mit der „öffentlichen Aufgabe“ betraut, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu einem überwachten Dienstleistungsangebot zu lenken.

Mit Bescheid vom 7. Juni 2018 erteilte die Beklagte der K. I. . die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle in der T. T1. . 181.

Mit Ordnungsverfügung ebenfalls vom 7. Juni 2018 lehnte sie den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Weiterbetrieb der „Spielhalle 2“ in der T. T1. . 211 und den (Härtefall-)Antrag auf Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen für diese Spielhalle ab und forderte diese auf, den Spielhallenbetrieb spätestens mit Ablauf des 15. Juli 2018 zu schließen. Sie ordnete die sofortige Vollziehung dieser Regelungen an. Ferner setzte sie eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.875,00 Euro fest. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Erlaubnis sei gemäß § 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW zu versagen. Aufgrund der regelmäßigen, häufigen und schweren Verstöße gegen die Auflagen im gewerberechtlichen Erlaubnisbescheid und gegen spielrechtliche Vorgaben laufe der strittige Betrieb den Zielen des § 1 GlüStV zuwider. Insbesondere die wiederholten Sperrzeitverstöße, die Verwendung von nicht mehr zugelassenen Spielgeräten und der Betrieb einer Spielhalle ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis stellten eine Beeinträchtigung dieser Ziele dar. Die Klägerin fördere die Verweildauer an den Spielgeräten dadurch, dass sie Stammgästen das Spielen während der Sperrzeit ermögliche und das Rauchen in der Spielhalle dulde. Daraus werde deutlich, dass sie die Bekämpfung und Verhinderung der Spielsucht ihrem Gewinnstreben unterordne. Untermauert werde dies dadurch, dass die Klägerin die die gesetzliche Intention des Spielerschutzes und der Spielsuchtbekämpfung konterkarierende Aufstellung eines EC-Automaten in unmittelbarer Nähe des Spielbereichs, zu der gerade ihre Spielhalle Anlass gegeben habe, dulde. Auch wenn sie selbst nicht Aufstellerin des Geldausgabeautomaten sei und dieser auch nicht auf der Spielhallenfläche stehe, würde sie sich für eine Entfernung des Geldausgabegeräts aus dem Zugangsbereich zur Spielhalle einsetzen, wenn sie den Spielerschutz als wichtiges Unternehmensziel ernst nähme. Hierzu sei sie offensichtlich nicht bereit. Selbst wiederholte Hinweise auf das Fehlverhalten sowie die Androhung und Verhängung von Bußgeldern hätten zu keiner geänderten Betriebsführung geführt. Art und Häufigkeit der Verstöße ließen zudem erkennen, dass die Klägerin nicht die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW erforderliche Zuverlässigkeit für die Veranstaltung des angebotenen Glücksspiels besitze. Selbst wenn die aufgeführten Verstöße und die dargelegte Betriebsführung nicht als versagungserheblich zu bewerten wären, wäre die Erlaubnis aufgrund der Unterschreitung des Mindestabstands zur Spielhalle T. T1. . 181 zu versagen. Zwar sei diese Spielhalle zum 1. Januar 2018 geschlossen worden, die Schließung sei aber nur vorübergehender Natur. Die K. I. . habe vorgetragen, dass sie dauerhaft diese Spielhalle betreiben und den Spielbetrieb in der T. T1. . 141 einstellen wolle. Mit der vorübergehenden Schließung der Spielhalle T. T1. . 181 solle nur der Zeitraum bis zum Rückbau der Spielhallen in der T. T1. . 141 überbrückt werden. Nach dem Zweck des Abstandsgebots komme eine Ausnahme vom Mindestabstand nicht in Betracht. Bauplanungsrechtliche Entscheidungen der Beklagten zur gesteuerten Ansiedlung von Spielhallen an bestimmten Standorten existierten nicht. Im Rahmen einer Auswahl unter den konkurrierenden Spielhallen spreche nichts für eine Entscheidung zugunsten der Klägerin. Bei der Auswahlentscheidung seien die Ziele des § 1 GlüStV und der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO zu berücksichtigen. Die Betreiberin der Spielhalle in der T. T1. . 181 sei wesentlich zuverlässiger und führe ihre Spielhalle beanstandungsfrei. Im Hinblick auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sowie den wesentlich längeren Bestand ihres Spielhallenstandorts sei sie aus Gründen des Vertrauensschutzes als schutzbedürftiger einzustufen. Die Klägerin habe sich nach dem Glücksspielstaatsvertrag nur auf eine einjährige Übergangsfrist berufen können, die bereits am 30. November 2013 abgelaufen sei. Die Verlängerung des Mietvertrages bis zum 31. März 2027 sei auf eigenes Risiko erfolgt und begründe keinen Vertrauensschutz. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei geklärt, dass die einschlägigen glücksspielrechtlichen Bestimmungen mit der unionsrechtlichen Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit vereinbar seien. Eine Härtefallbefreiung komme schon deswegen nicht in Betracht, weil die Rechtsgrundlage in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV lediglich Spielhallen betreffe, für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden sei. Zudem fehle es an Härtefallgründen. Die Schließungsanordnung beruhe auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO. Aus den genannten Gründen halte sie, die Beklagte, die Betriebsschließung für unumgänglich, entsprechend habe sie ihr Ermessen ausgeübt. Die Schließungsanordnung sei insbesondere verhältnismäßig, zumal der Klägerin bereits ein deutlich über die einjährige Übergangsfrist hinausgehender Betrieb ermöglicht worden sei. Die zur Schließung gesetzte Frist sei ausreichend, notwendig und angemessen, um ihr die Abwicklung der laufenden Geschäfte zu ermöglichen. Aus den dargelegten Gründen habe sie mit der Untersagung der weiteren Betriebsausübung rechnen müssen. Die Gebührenfestsetzung stützte die Beklagte auf Tarifstelle 17.6 AVwGebO NRW und § 15 Abs. 2 GebG NRW.

Die Klägerin hat am 21. Juni 2018 die vorliegende Klage gegen die Ordnungsverfügung erhoben. Gleichzeitig hat sie Klage gegen die der K. I. . erteilte Erlaubnis erhoben.

Am 2. Juni 2020 hat eine aus der Geschäftsführerin der Klägerin und ihrem Ehemann bestehende GbR die streitbetroffenen Räumlichkeiten an die AZ-Megaplay I. . zur Nutzung als Spielhalle unter der aufschiebenden Bedingung vermietet, dass diese eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle erhält. Die AZ-Megaplay hat unter dem 8. September 2020 einen entsprechenden Antrag bei der Beklagten eingereicht.

Die Klägerin macht zur Begründung der Klage im Wesentlichen geltend: Aufgrund der aufschiebenden Bedingung des soeben genannten Untermietvertrags habe sie weiterhin ein Rechtsschutzinteresse. Mangels Bedingungseintritts habe sie weiterhin die Möglichkeit, die fraglichen Räume zum Betrieb einer Spielhalle zu nutzen. Der Versagungsgrund des § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AG GlüStV sei auf die Räumlichkeiten und den Betrieb der Spielhalle bezogen und könne nicht auf „äußere Faktoren“ gestützt werden. Deswegen müsse die Aufstellung eines EC-Automaten durch eine externe Firma außer Betracht bleiben. Aus den angeführten Rechtsverstößen lasse sich ebenfalls nicht ableiten, dass der Spielhallenbetrieb den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Weder das Gewerbe- noch das Bundeszentralregister wiesen eine Eintragung auf. Selbst eine etwaige Unzuverlässigkeit des Spielhallenbetreibers beziehe sich nicht auf den Spielhallenbetrieb und sei daher glücksspielrechtlich irrelevant. Bei einigen der Verstöße sei nichts über die Einleitung von Ordnungswidrigkeitenverfahren bekannt, bei anderen seien solche Verfahren eingestellt oder noch nicht abgeschlossen worden. Soweit Bußgelder verhängt worden seien, habe sie diese bezahlt und die Missstände abgestellt. Ihre im zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von der Kammer und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen angenommene Unzuverlässigkeit müsse im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung neu bewertet werden. Der Standort in der T. T1. . 181 stehe ihrem Begehren nicht entgegen. Er sei geschlossen und es sei zweifelhaft, ob die dortigen Räume nach einem Umbau zu einer Wettvermittlungsstelle noch für den Betrieb einer Spielhalle nutzbar seien. Auf eine Ausnahme vom Abstandsgebot sei die Beklagte nicht eingegangen. Dies stelle einen Ermessensausfall dar. Eine solche Ausnahme sei geboten. Weshalb die Beklagte eine konzentrierte Spielhallenansammlung annehme, sei nicht nachzuvollziehen. Städtebauliche Gesichtspunkte begründeten einen atypischen Sachverhalt, weil die T. Straße ein hohes Verkehrsaufkommen mit kontinuierlichem Durchgangsverkehr und zahlreiche gewerbliche Nutzungen aufweise und deswegen von ihrer Spielhalle keine Störung ausgehe. Es handele sich um ein faktisches Kerngebiet, in dem die Spielhalle als Vergnügungsstätte generell zulässig sei. Dies könne nur dem Willen des Plangebers entsprechen. Die Schließung der Spielhalle widerspreche zudem dem Ziel der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen. Bei der Auswahlentscheidung habe die Beklagte dem Kriterium der bestmöglichen Kapazitätsausschöpfung nicht Rechnung getragen. Danach hätten Erlaubnisse zugunsten ihres Standorts und des Standorts T. T1. . 141 erteilt werden müssen. Stattdessen habe die Beklagte die ihr obliegende Entscheidung der konkurrierenden Spielhallenbetreiberin überlassen. Zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung am 13. September 2012 sei noch nicht bekannt gewesen, welcher Mindestabstand in Nordrhein-Westfalen festgelegt würde. Im Übrigen berufe sie sich auf Unionsrecht, insbesondere das unionsrechtliche Transparenzgebot.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 7. Juni 2018 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis für die „Spielhalle 2“, T. T1. . 211 in 45138 F. zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie nimmt Bezug auf die Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung. Ergänzend führt sie aus, nach Rücksprache mit dem Geschäftsführer der K. I. . sollten die Spielhalle in der T. T1. . 181 nach Beendigung derzeit erforderlicher Renovierungsarbeiten wieder geöffnet und gleichzeitig die Spielhallen in der T. T1. . 141 geschlossen werden. Der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle sei in der T. T1. . 181 nicht beabsichtigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 19 K 3331/18, 19 K 3332/18, 19 K 5309/18, 19 L 1297/18 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig. Insbesondere besteht trotz des mit der AZ-Megaplay I. . zwischenzeitlich geschlossenen Mietvertrags ein Rechtsschutzbedürfnis. Die aufschiebende Bedingung des Mietvertrags, nämlich die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugunsten der AZ-Megaplay I. . , ist nicht eingetreten. Der Mietvertrag hindert die Klägerin dementsprechend nicht an einer Wiederaufnahme des Spielhallenbetriebs.

Die Klage ist aber unbegründet.

Die Ablehnung der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis und die Schließungsanordnung in der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 7. Juni 2018 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 und 1 Satz 1 VwGO.

Das folgt aus den Gründen des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. April 2020 – 4 B 1478/18 -, mit dem es die Beschwerde der Klägerin gegen den Beschluss des erkennenden Gerichts vom 20. September 2018 im zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes – 19 L 1297/18 – zurückgewiesen hat. Das Oberverwaltungsgericht hat darin Folgendes ausgeführt:

„1. Die streitgegenständliche Anordnung, mit der die Antragstellerin zur Schließung des Betriebs der ausschließlich noch verbliebenen Spielhalle 2 in der T. Straße 211 in F. spätestens mit Ablauf des 15.7.2018 aufgefordert wurde, erweist sich bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig.

Als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung sind glücksspielrechtliche Untersagungs- bzw. Schließungsverfügungen während ihres Wirkungszeitraums an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 25 f.; siehe allgemein zu § 15 Abs. 2 GewO auch BVerwG, Urteile vom 2.2.1982 – 1 C 20.78 –, GewArch 1982, 200 = juris, Rn. 15, und vom 9.3.2005 – 6 C 11.04 –, GewArch 2005, 292 = juris, Rn. 15; OVG NRW, Beschluss vom 4.12.2019 – 4 B 1037/18 –, juris, Rn. 10 f.

Für den Zeitraum vom Erlass der streitgegenständlichen Schließungsverfügung am 7.6.2018 bis zum Inkrafttreten des Umsetzungsgesetzes zum Dritten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages in Nordrhein-Westfalen vom 3.12.2019 (GV. NRW. S. 911) war § 15 Abs. 2 GewO i. V. m. §§ 4, 24 Abs. 1 GlüStV und §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW a. F. als Rechtsgrundlage für die Aufforderung zur Schließung der Spielhalle heranzuziehen. Seit dem 14.12.2019 sind die Änderungen in § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW maßgeblich.

Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 18 AG GlüStV NRW bedarf es in Nord-rhein-Westfalen für Spielhallen, für die – wie hier – nach dem 28.10.2011 eine Er-laubnis gemäß § 33i GewO erteilt worden ist, nach Ablauf von einem Jahr nach In-krafttreten des Glücksspielstaatsvertrags einer Erlaubnis, die unter anderem von der Einhaltung des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW abhängig ist.

Vgl. zur Verfassungsgemäßheit dieser Bestimmungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 28.9.2017 ‒ 4 B 1026/17 ‒, juris, Rn. 16 ff., m. w. N., vom 10.10.2017 – 4 A 772/15 –, juris, Rn. 41 ff., und vom 3.7.2019 – 4 B 546/19 –, ZfWG 2019, 395 = juris, Rn. 34 f.

Die frühere Erlaubnis nach § 33i GewO war schon lange vor Erlass der angegriffe-nen Verfügung gegenstandslos, weil § 33i GewO mit Ablauf der Übergangsfristen des § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG durch §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 4, 24 GlüStV ersetzt worden ist, was sich seit dem 14.12.2019 klarstellend auch aus § 21 Abs. 2 AG GlüStV NRW ergibt.

Vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 30 ff., 39 ff., 46 ff., und Beschluss vom 16.3.2020 ‒ 4 B 977/18 ‒, juris, Rn. 7 f.; LT-Drs. 17/6611, S. 42.

Nach § 15 Abs. 2 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung be-trieben wird. Diese Vorschrift erlaubt auch, gegen Spielhallen vorzugehen, die ohne die nach §§ 4, 24 Abs. 1 GlüStV und §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erforderliche Erlaubnis betrieben werden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.7.2018 – 4 B 179/18 –, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 5 ff., und vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 5 ff., sowie Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 29, 40 ff.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO lagen und liegen vor (dazu unten a). Die Schließungsverfügung sowie ihre Aufrechterhaltung nach Ände-rung des Landesausführungsgesetzes sind auch nicht ermessensfehlerhaft (dazu unten b).

a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO lagen und liegen vor. Der von der angegriffenen Anordnung betroffenen Spielhalle fehlt es seit Ablauf der einjährigen Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV im Jahr 2013 an der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Den von der Antragstellerin gestell-ten Antrag auf Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis hatte die Antragsgeg-nerin unter Nr. 1 und 2 der hier streitgegenständlichen Ordnungsverfügung unter an-derem deshalb abgelehnt, weil der Betrieb der Spielhalle wegen zahlreicher Verstö-ße gegen die Auflagen im gewerberechtlichen Erlaubnisbescheid und gegen glücks-spielrechtliche Vorgaben den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe und die Antragstel-lerin deshalb auch nicht die für den Betrieb einer Spielhalle erforderliche Zuverläs-sigkeit besitze. Ergänzend hatte die Antragsgegnerin ausgeführt, dass die Erlaubnis auch wegen der Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands zu anderen Spielhallen zu versagen sei. Es komme weder eine Ausnahme vom Abstandsgebot in Betracht noch eine Auswahl unter den konkurrierenden Betreibern zugunsten der Antragstellerin.

b) Die streitgegenständliche Schließungsverfügung ist ‒ auch unter Berücksichtigung der seit dem 14.12.2019 geänderten aktuellen Rechtslage ‒ nicht ermessensfehler-haft. Ein Spielhallenbetrieb muss nach gefestigter Rechtsprechung ohne die erforder-liche Erlaubnis grundsätzlich auch bei Bestehen einer Konkurrenzsituation nämlich dann nicht geduldet werden, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Er-laubnisvoraussetzungen nicht erfüllt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.7.2018 – 4 B 179/18 –, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 23 ff., 26 ff., m. w. N.; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 8 B 36.14 –, ZfWG 2015, 227 = juris, Rn. 13; Urteil vom 9.3.2005 – 6 C 11.04 –, NVwZ 2005, 961 = juris, Rn. 31.

Die hieraus folgenden regelmäßig vergleichsweise geringen Anforderungen an eine rechtmäßige Ermessensbetätigung bei Schließungsverfügungen unterliegen auch im Einzelfall keinen unionsrechtlichen Bedenken. Deshalb liegt hier kein Ermessensfeh-ler oder gar -ausfall darin, dass die Behörde auf die weitschweifigen einer Überprü-fung nicht standhaltenden Ausführungen der Antragstellerin, in denen sie wiederholt Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs zu anders gelagerten Fallgestaltungen unzulässig verallgemeinert, nicht näher eingegangen ist.

aa) Der Senat hat bereits in umfangreicher Auseinandersetzung mit der Rechtspre-chung des Europäischen Gerichtshofs entschieden, dass der Erlaubnisvorbehalt nicht gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten und das europarechtliche Trans-parenzgebot verstößt sowie die Erteilung von Erlaubnissen gemäß § 24 GlüStV i. V. m. § 16 AG GlüStV NRW keine Vergabe von Dienstleistungskonzessionen im Sinne des förmlichen Vergaberechts nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB, Art. 5 Nr. 1b RL 2014/23/EU darstellt. Dabei ist letztlich nicht einmal entscheidend, dass der Spielhal-lenbetreiber durch Erteilung der Erlaubnis nicht zum Betrieb der Spielhalle verpflich-tet wird. Denn allein daraus, dass der Glücksspielstaatsvertrag gemäß seinem nach § 2 Abs. 3 GlüStV auch für Spielhallen geltenden § 1 Nr. 2 das Ziel verfolgt, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstel lendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von uner-laubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, lässt sich schon nicht ableiten, der Gesetzgeber habe das entsprechende Angebot als eigene staatliche Aufgabe begreifen und etwas daran ändern wollen, den ausschließlich privaten Be-treibern in einem ordnungsrechtlich für vertretbar gehaltenen Rahmen ein eigennüt-ziges Betätigungsfeld zu belassen. Angesichts der Unmissverständlichkeit der vom Senat und vom Vergabesenat des OLG Düsseldorf ausgewerteten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und der klarstellenden Erwägungsgründe der RL 2014/23/EU bedarf es hierzu keiner Vorlage an den Gerichtshof.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2017 – 4 B 307/17 –, NWVBl. 2017, 431 = juris, Rn. 77 ff., 87, und vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 ff., 43 ff.; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 23.1.2019 – VII-Verg 22/18 –, NZBau 2019, 605 = juris Rn. 36 ff., 66, jeweils m. w. N.

Nachdem der Senat diese Rechtsprechung auf ähnliche wie von der Antragstellerin geltend gemachte Einwände kürzlich erneut eingehend überprüft und bestätigt hat, gibt das Beschwerdevorbringen insoweit nur Anlass zu ergänzenden Ausführungen, soweit neue Argumente vorgetragen worden sind.

bb) Den nach dem allgemeinen unionsrechtlichen Transparenzgebot allein erforderli-chen angemessenen Grad an Öffentlichkeit, bei dessen Bestimmung den Mitglied-staaten ein gewisses Ermessen zuzuerkennen ist, der aber eine Öffnung für den Wettbewerb sowie anhand objektiver, nicht diskriminierender und im Voraus bekann-ter Kriterien die Nachprüfung ermöglicht, ob die Verfahren unparteiisch durchgeführt worden sind, stellen bereits die restriktiven landesrechtlichen Bestimmungen zur Er-teilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nach dem Glücksspielstaats-vertrag her.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 37 ff., 41, 55 ff.

Unionsrechtlich ist außerhalb des harmonisierten Bereichs auch nicht zu beanstan-den, dass der geforderte angemessene Grad an Öffentlichkeit nicht ausschließlich durch gesetzliche Regelungen geschaffen wird, sondern deren im Einzelfall sachge-rechte Handhabung durch Erlasse und Rechtsprechung näher konturiert und im Streitfall an diesen Maßstäben auf Rechtmäßigkeit und Willkürfreiheit hin gerichtlich überprüft wird. Die Antragstellerin weist selbst zutreffend darauf hin, dass etwa bei Vergabeverfahren der angemessene Grad an Öffentlichkeit durch bloße Ausschrei-bung gewährleistet werden kann. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, auf die der Senat in seinem von der Antragstellerin angeführten Urteil vom 29.9.2011 – 4 A 17/08 –, DVBl. 2012, 58 = juris, Rn. 216 f., Bezug genommen hat, lässt sich lediglich die Unvereinbarkeit von nationalem Recht mit Gemeinschafts-recht letztlich nur durch verbindliche nationale Bestimmungen ausräumen, die den-selben rechtlichen Rang haben wie die zu ändernden Bestimmungen.

Vgl. nur EuGH, Urteil vom 9.3.2000 ‒ C-358/98 ‒, ECLI:EU:C:2000:114, Kommission gegen Italien, Slg. 2000, I-1255 = juris, Rn. 17, m. w. N.

Darum geht es hier ersichtlich nicht, weil das nationale Recht gerade nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, also kein Rechtsverstoß auszuräumen ist.

cc) Keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedarf es hinsichtlich der gel-tend gemachten unterschiedlichen Behandlung des Erlaubnisvorbehalts in der Praxis der Kommunen und Bundesländer, hinsichtlich deren Verwaltungspraxis die Antrag-stellerin den Senat um eine „Ausforschung“ ersucht hat. Es ist bereits unionsrechtlich geklärt, dass die staatlichen Stellen im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein weites Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen ver-fügen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben, und es Sache jedes Mitgliedstaats ist zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Spiel- und Wetttätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13 –, ECLI:EU:C:2014:1756, Digibet und Albers, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 32, m. w. N.

Die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen müssen allerdings die von der Rechtsprechung des Gerichtshofs insoweit aufgestellten Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen. Danach muss eine natio-nale Regelung geeignet sein, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu ge-währleisten. Sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung zu vergewissern, ob sie auch tatsächlich dem An-liegen gerecht wird, das Ziel, das Angebot von Glücksspielen zu begrenzen, in kohä-renter und systematischer Weise zu erreichen, obliegt den nationalen Gerichten.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24.1.2013 – C-186/11 und C-209/11 –, ECLI:EU:C:2013:33, Stanleybet, NVwZ 2013, 785 = juris, Rn. 27, 31.

Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag in allen Bundesländern im Grundsatz aufei-nander abgestimmten Regelungen zur Verringerung der Spielhallendichte verfolgen das unionsrechtlich legitime Ziel der Spielsuchtbekämpfung und des Spielerschutzes, auch wenn die Länder verschiedene Ausführungsregelungen getroffen haben und den einzelnen Glücksspielbehörden auf kommunaler Ebene Ermessensspielräume verbleiben. Eine Inkohärenz dieser Regelungen in der tatsächlichen Anwendung ergibt sich nicht schon aus der im Detail verschiedenen Umsetzung durch die Bun-desländer und Kommunen, weil deren jeweilige Zuständigkeit einschließlich der der lokalen Selbstverwaltung verbleibenden Ermessensspielräume nach Art. 4 Abs. 2 EUV unionsrechtlich zu achten ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13 –, ECLI:EU:C:2014:1756, Digibet und Albers, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 34.

Ungeachtet dessen ist bereits höchstrichterlich entschieden, dass keine Anhalts-punkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien le-diglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 85

Auch findet zweifelsfrei keine Politik der Ausweitung von Spielhallenstandorten statt, die das gesetzliche Ziel ihrer Verringerung konterkariert. Das behauptet auch die An-tragstellerin nicht. Schließlich ergibt sich ein die Zielerreichung aufhebendes struktu-relles Defizit im tatsächlichen Vollzug nicht schon deshalb, weil die Neuregelung bis zu grundsätzlichen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Klärungen bisweilen unterschiedlich gehandhabt und insbesondere Härtefallübergangsfristen ‒ auch aus Sorge vor Entschädigungsforderungen ‒ von einzelnen Ländern und kommunalen Behörden großzügiger gewährt werden als von anderen. Neben der gerichtlichen Kontrolle bestehen auch durch die Hinweise in den Spielhallenerlassen der zuständi-gen Landesministerien sowie ihre Aufsicht hinreichende strukturelle Sicherungen da-für, dass die inhaltlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat unter Berücksichtigung schutzwürdiger grundrechtlicher Belange der Spielhal-lenbetreiber im Zuge der gezielten Bewältigung zahlreicher Konkurrenzsituationen und geltend gemachter Härtefälle in den kommenden Jahren im Rahmen behördli-cher Kapazitäten durchgesetzt werden können. Daraus, dass die hierbei angestrebte grundlegende „Ausdünnung“ des Spielhallenmarktes einen aufwändigen und unter Berücksichtigung grundrechtlicher Belange auch fehleranfälligen Prozess darstellt, in dem nicht alle Auswahlverfahren sogleich tatsächlich anhand der maßgeblichen Kri-terien durchgeführt werden und die Betroffenen um Rechtsschutz nachsuchen müs-sen, lässt sich weder ein tatsächliches strukturelles Vollzugsdefizit ableiten noch ergibt sich daraus eine Rechtfertigung, auch in den Fällen einen weiteren Aufschub zu gewähren, in denen geklärt ist, dass kein weiteres Nutzungsrecht besteht. Jede andere Betrachtungsweise würde tendenziell die Entstehung eines strukturellen Voll-zugsdefizits erst begünstigen, gegen das sich die Antragstellerin wendet und dem die Behörden derzeit im Regelfall nach Kräften entgegenwirken.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 31 ff., m. w. N.

dd) Auch wird der unionsrechtliche Gleichheitssatz nicht dadurch verletzt, dass für miteinander konkurrierende Spielhallen unterschiedlich lange Übergangsfristen gel-ten. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich durch das nicht schutzwürdige Vertrauen derjenigen Betreiber gerechtfertigt, für deren Spielhallen erst nach dem 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist. Zu diesem Zeitpunkt war bereits in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar, dass ein Abstandsgebot zu anderen Spielhallen sowie entsprechende Übergangsregelungen eingeführt werden sollten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.9.2017 ‒ 4 B 1026/17 ‒, juris, Rn. 16 ff., m. w. N.

Aus Unionsrecht folgt nichts anderes. Denn soweit Spielhallen trotz der Einbezie-hung aller Bewerber in die nach Ablauf der Übergangsfristen erforderliche Auswahl-entscheidung auf Grund des Stichtags etwa in Bezug auf die Durchsetzung von Schließungsverfügungen unterschiedlich behandelt werden,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.7.2018 – 4 B 179/18 –, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 26 ff., m. w. N.,

ist dies durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls begründet und nicht nur mit wirtschaftlichen Vertrauensschutzinteressen des Einzelnen. Hierdurch soll näm-lich „im Licht der konkreten Anwendungsmodalitäten“ erreicht werden, dass die mit der Verringerung der Zahl der Spielhallen angestrebte Spielsuchtbekämpfung sowie der im nationalen Recht verfolgte Jugend- und Spielerschutz im Bereich der Spielhal-len, soweit dies unter Berücksichtigung grundrechtlich schützenswerter Belange der Betreiber vertretbar erscheint, möglichst zeitnah durchgesetzt werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 ‒ 4 B 659/18 ‒, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 f.; BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 132 ff., 197 ff.

Damit beruht die unterschiedliche Behandlung der Spielhallen, die unterschiedlichen Übergangsfristen unterliegen, nur im verfassungsrechtlich erforderlichen Umfang auf Gesichtspunkten des Vertrauens- und Bestandsschutzes, ohne die unionsrechtlich geforderte Wettbewerbsoffenheit für alle Bewerber, die die Erlaubnisvoraussetzun-gen erfüllen, einzuschränken. Diese ist durch landesrechtliche und per Erlass kontu-rierte Vorgaben gewährleistet sowie durch gerichtlichen Rechtsschutz abgesichert.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, ZfWG 2020, 55 = juris, Rn. 27 ff., 45 f., 48 f., 53 f., 63 f., m. w. N.

Der Landesgesetzgeber hat gerade nicht aus Gründen des Bestandsschutzes ohne Auswahlverfahren alte Erlaubnisse erneuert, um ihren Inhabern Kontinuität, finanziel-le Stabilität und angemessene Renditen aus den in der Vergangenheit getätigten Investitionen zu gewährleisten, was der Europäische Gerichtshof in einem gänzlich anders gelagerten Fall, auf den sich die Antragstellerin ohne Erfolg beruft, zutreffend beanstandet hat.

Vgl. EuGH, Urteil vom 13.9.2007 – C-260/04 –, ECLI:EU:C:2007:508, Kommission gegen Italien, Slg. 2007, I-7083 = juris, Rn. 5 ff., 14 f., 34 f.

Die von der Antragstellerin auch in diesem Zusammenhang angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof ist nicht mit Blick auf ihre Schlechterbehandlung ge-genüber anderen Spielhallenbetreibern, die auf Grund der Senatsrechtsprechung vom 18.7.2018 vorübergehend von Schließungsverfügungen verschont bleiben, ver-anlasst. Die Betreiber von Spielhallen, die unterschiedlichen Übergangsfristen unter-liegen, sind, wie ausgeführt, mit Blick auf das legitime Ziel der Verringerung von Spielhallen schon nicht in derselben Situation. Diese Beurteilung wird von der von der Antragstellerin angeführten unionsrechtlichen Rechtsprechung nicht in Zweifel gezogen. Auf die sachlich gerechtfertigten Besonderheiten bei Auswahlentscheidun-gen zwischen Spielhallen, die jeweils die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllen, kann sich die Antragstellerin nicht berufen, weil dies für sie nicht gilt, wie sogleich unter ee) näher ausgeführt wird.

ee) Bereits im Eilverfahren kann mit hinreichender Sicherheit beurteilt werden, dass die Schließungsverfügung schon deshalb ermessensgerecht ist, weil der Antragstel-lerin wegen ihrer glücksspielrechtlichen Unzuverlässigkeit, wegen der der Betrieb der Spielhalle durch sie auch im Sinne von § 24 Abs. 2 GlüStV den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft, derzeit ohnehin keine Erlaubnis erteilt werden kann. Auf die Frage der Sachgerechtigkeit der eigenständig tragenden Erwägungen der Antrags-gegnerin zur Auswahl zwischen verschiedenen Spielhallen kommt es daher nicht an.

Voraussetzung der Erteilung der erforderlichen Spielhallenerlaubnis war und ist die Zuverlässigkeit des Betreibers. Die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässig- keit waren und sind entsprechend der zahlreichen normativ ausformulierten Anforde-rungen an ordnungsgemäßes Glücksspiel und der zu seiner Sicherstellung erforder-lichen Eigeninitiative des Veranstalters bereichsspezifisch für das Glücksspielrecht und den Betrieb von Spielhallen zu bestimmen [dazu unten (a)]. Diese Zuverlässig-keit war und ist bei der Antragstellerin nicht gegeben [dazu unten (b)].

(a) Die Erteilung der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle nach dem Glücksspielstaatsvertrag war von Anfang an nach den für alle Glücksspiele geltenden allgemeinen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzun-gen aus § 4 AG GlüStV NRW, die (entsprechend der staatsvertraglichen Vorgabe in § 2 Abs. 3 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV) im Falle von Spielhallen nach Landesrecht die hierfür in § 16 AG GlüStV NRW bestimmten speziellen Erlaubnisvoraussetzungen ergänzen,

vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 41 ff., rechtskräftig nach Zurückweisung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch BVerwG, Beschluss vom 2.10.2018 ‒ 8 B 31.18 ‒, ZfWG 2019, 35 = juris,

auch von der persönlichen Zuverlässigkeit des Spielhallenbetreibers abhängig (§§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1, 24 GlüStV). Danach setzt die Erlaubnis zum Veranstalten, Durchführen und Vermit-teln von Glücksspielen unter anderem voraus, dass Veranstalter und Vermittler zu-verlässig sind, insbesondere die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung und die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer nachvollziehbar durch-geführt wird. Dieses Zuverlässigkeitserfordernis galt ‒ unabhängig davon, dass es zunächst in § 16 AG GlüStV NRW a. F. nicht ausdrücklich aufgenommen worden war, sondern in Abs. 2 als Versagungsgrund nur genannt war, dass der Betrieb den Zielen des Staatsvertrags nicht zuwiderlaufen dürfe ‒ von Anfang an auch für „Be-triebserlaubnisse“ für Spielhallen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 19 ff., 27.

An dieser Rechtsprechung hält der Senat nach Überprüfung fest. Eine Korrektur ist nicht etwa deshalb erforderlich, weil eine Erlaubnis zum Veranstalten, Durchführen und Vermitteln von Glücksspielen nach § 4 AG GlüStV NRW dem nach § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW fortgeltenden,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 48,

Erlaubniserfordernis nach § 33c GewO entsprechen soll, wie die Antragstellerin meint. Mit dieser unzutreffenden Begründung leitet sie ohne Erfolg ab, „Betriebser-laubnisse“ für Spielhallen hätten „natürlich“ keinem Zuverlässigkeitserfordernis mehr unterliegen sollen. Die Anwendbarkeit des allgemeinen glücksspielerlaubnisrechtli-chen Zuverlässigkeitserfordernisses aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW auf Spielhallen folgte nämlich aus § 2 Abs. 3 GlüStV. Danach gelten gerade für Spielhal-len ‒ und nicht für das weiterhin in § 33c GewO geregelte Aufstellen von Spielgerä-ten mit Gewinnmöglichkeit ‒ neben den Vorschriften des Siebten und Neunten Ab-schnitts des Staatsvertrags auch unter anderem die Bestimmungen in § 4 Abs. 1, 3 und 4 GlüStV. Diese wiederum machen das Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele von einer Erlaubnis abhängig und enthalten hierfür ergänzende allge-meine Vorgaben, die jenseits spezieller Regelungen im ganzen Glücksspielrecht gel-ten. Einer eigenständigen „Veranstaltererlaubnis“ nach § 4 AG GlüStV NRW neben der „Betriebserlaubnis“ nach § 16 AG GlüStV NRW bedarf es deswegen auch für Spielhallen nicht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, NWVBl. 2018, 379 = juris, Rn. 43.

Bezogen auf Spielhallen entspricht wegen der Verweisung in § 2 Abs. 3 GlüStV dem in § 4 GlüStV genannten „Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele“ der Betrieb der Spielhalle,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 19,

nicht das ‒ nach § 33c GewO gesondert erlaubnispflichtige ‒ Aufstellen von Spielge-räten. Insoweit hat sich durch das glücksspielrechtliche Erlaubniserfordernis für Spielhallen nach §§ 4, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 4, 24 GlüStV für Nord-rhein-Westfalen nichts daran geändert, dass die Gewerbetreibenden, bei denen Spielgeräte aufgestellt werden dürfen, nach anderen Bestimmungen als nach § 33c GewO zuverlässig sein müssen. Vor allem deshalb war bereits Ende der 1970er Jah-re unter Geltung von § 33i GewO darauf verzichtet worden, die mangelnde Zuverläs-sigkeit „des Gewerbetreibenden, in dessen Betrieb das Spielgerät aufgestellt werden soll“ im Rahmen von § 33c GewO weiterhin als Versagungsgrund für die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielgeräten aufzuführen.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung, BT-Drs. 8/1863, S. 8.

Unionsrechtlich ist außerhalb des durch Richtlinien harmonisierten Bereichs auch nicht zu beanstanden, dass der geforderte angemessene Grad an Öffentlichkeit be-zogen auf das Zuverlässigkeitserfordernis für Spielhallenbetreiber zunächst durch eine im deutschen Recht weithin übliche Ergänzung spezieller Regelungen durch allgemeine Vorschriften hergestellt worden ist. Diese Regelungstechnik ist gleichfalls als Teil der grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen der deut-schen Rechtsordnung, zumal im nicht harmonisierten Bereich, nach Art. 4 Abs. 2 EUV unionsrechtlich zu achten.

Seit dem 14.12.2019 ist nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO nunmehr entsprechend der früher bundesweit geltenden Regelung in § 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO auch speziell für die Spielhallenerlaubnis die Unzuverlässigkeit als besonderer Versagungsgrund aufgenommen worden. Danach ist die Erlaubnis zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller die für die Aufstellung von Spielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Zum Schutz der Allgemeinheit vor unzuverlässigen Gewerbetreibenden liegt dieser Erlaubnisversagungsgrund der Unzuverlässigkeit entsprechend dem all-gemeinen gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff vor, wenn der Gewerbetrei-bende nach dem Gesamtbild seines Verhaltens keine Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, also im Sinne von § 35 Abs. 1 GewO bzw. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden in Bezug auf die Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinn-möglichkeit in seinem Betrieb dartun.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.6.1994 – 1 B 114/94 –, GewArch 1995, 111 = juris, Rn. 9, Urteil vom 2.2.1982 ‒ 1 C 146.80 ‒, BVerwGE 65, 1 = juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 27.

Ebenso wie sonst im Gewerberecht ist die Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden auch hier anhand der Anforderungen an das ordnungsgemäße Betreiben des jeweils betroffenen Gewerbes zu beurteilen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.1.2020 – 4 B 468/19 –, juris, Rn. 9.

Im Anwendungsbereich des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag müssen Veranstalter und Vermittler öffentlicher Glücksspiele generell die Gewähr dafür bieten, dass die Veranstaltung und die Vermittlung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer nachvollziehbar durchgeführt wird (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW). Diese Anforderungen sind weiterhin auch an den ordnungsgemäßen Betrieb einer Spielhalle zu stellen und bestimmen deshalb die Auslegung des nun-mehr in § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV NRW aufgenommenen speziellen Zuver-lässigkeitserfordernisses für Spielhallen mit, auch wenn der Gesetzgeber hier die Unzuverlässigkeit regelungstechnisch wieder wie in § 33i GewO als Versagungs-grund ausgestaltet hat. Mit der Ergänzung des § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW um weitere spezielle Versagungsgründe für die Erteilung von Spielhallenerlaubnis-sen einschließlich der fehlenden Zuverlässigkeit sollte nach dem Willen des Gesetz-gebers gerade keine inhaltliche Änderung zum vorherigen Gesetzestext verbunden sein.

Vgl. LT-Drs. 17/6611, S. 16, 40.

Durch die Ergänzung in § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW hat der Gesetzgeber nichts daran geändert, dass mit den ausdifferenzierten Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 AG GlüStV NRW im ganzen Glücksspielrecht ‒ einschließlich des zusätzli-chen Beschränkungen nach § 16 AG GlüStV NRW unterworfenen Bereichs der Spielhallen ‒ zahlreiche Anforderungen an die ordnungsgemäße Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele gelten. Um die Ziele nach § 1 AG GlüStV NRW zu erreichen und das Glücksspielrecht kohärent zu regeln, gilt für jede glücksspiel-rechtliche Erlaubnis, dass die Erlaubnisvoraussetzungen „sicherzustellen“ sind, wodurch eine entsprechende Darlegungslast des Antragstellers begründet worden ist. Entsprechende Nachweise sind von der den Antrag stellenden Person durch Vor-lage geeigneter Konzepte, Darstellungen und Bescheinigungen soweit erforderlich vor Antragstellung zu entwickeln und mit dem Antrag vorzulegen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW). Nur unter Beachtung der Ziele von Suchtbekämpfung und -verhinderung, Begrenzung des Glücksspielangebotes und Kanalisierung des Spiel-triebs, Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes, der ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspiel und der Abwehr von damit verbundener Kriminalität sowie der Vorbeugung der Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs bei der Veranstaltung und dem Vertrieb von Sportwetten kann eine Erlaubnis erteilt werden (§ 4 Absatz 2 Satz 1 bzw. § 24 Abs. 2 i. V. m. § 1 GlüStV). Insbesondere hat der Inhaber der Erlaubnis den Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nachzukommen und sich sowie sein Personal im Hinblick auf die notwendigen Fach-kenntnisse für das Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspielen zu schulen.

Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 33 f.

Entsprechend der zahlreichen normativ ausformulierten Anforderungen an ord-nungsgemäßes Glücksspiel und der zu seiner Sicherstellung erforderlichen Eigenini-tiative des Veranstalters sind bereichsspezifisch für das Glücksspielrecht auch die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit zu bestimmen. Dies gilt erst recht für Spielhallen angesichts des hohen Suchtpotentials bei Geldspielgeräten, das den Gesetzgeber zum Einschreiten veranlasst hat,

vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43,

und der aus diesem Suchtpotential resultierenden besonderen Gefährlichkeit eines nicht ordnungsgemäßen Spielhallenbetriebs.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 537/18 –, GewArch 2018, 425 = juris, Rn. 23 ff.

Aus den von der Antragstellerin zitierten Urteilen des Europäischen Gerichtshofs, die hier nicht einschlägige strafrechtliche Sanktionen wegen des Fehlens einer unions-rechtswidrig vorenthaltenen oder verweigerten Erlaubnis (EuGH, Urteil vom 16.2.2012, C-72/19, Rn. 81 ff. „Costa und Cifone“) und europarechtliche Anforderun-gen an Verwaltungsstrafverfahren nach Verstoß gegen ein staatliches Glücksspiel-monopol (EuGH, Urteil vom 14.6.2017, C-685/15) betrafen, ergibt sich nicht, dass der in § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AG GlüStV geregelte Versagungsgrund fehlender Zu-verlässigkeit gegen Unionsrecht verstößt. Der am allgemeinen Gewerberecht orien-tierte und bereits damit auch hinreichend klare Versagungsgrund fehlender Zuverläs-sigkeit, der dem Spielerschutz dient und sich ausnahmslos an sämtliche Wirtschafts-teilnehmer richtet, genügt offenkundig unionsrechtlichen Anforderungen. Es handelt es sich hierbei insbesondere um eine transparente Regelung im Rahmen des den Mitgliedstaaten zuzuerkennenden Ermessens, die schon durch ihre Orientierung am allgemeinen gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff, der in langjähriger Recht-sprechung Konturen erlangt hat, und die Möglichkeit gerichtlicher Überprüfung die Gefahr willkürlicher Entscheidungen ausschließt.

(b) Dies zugrunde gelegt rechtfertigen vorliegend Tatsachen die Annahme, dass die Antragstellerin die für den Betrieb der Spielhalle in der T. T1. . 211 in F. er-forderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Die entsprechende Würdigung des Verwal-tungsgerichts wird durch das Beschwerdevorbringen nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Es spricht vielmehr Überwiegendes dafür, dass es während des bisherigen Betriebs von Spielhallen durch die Antragstellerin bis zur Ablehnung der Erlaubniser-teilung im Juni 2018 zu so vielen erheblichen und systematischen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche Bestimmungen gekommen ist, dass künftig eine ordnungsgemä-ße Betriebsführung durch die Antragstellerin ebenso wenig erwartet werden kann wie bisher.

In den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin finden sich zunächst eine Viel-zahl von Hinweisen verschiedenen Ursprungs über Verstöße gegen die Einhaltung der Sperrzeit (§ 17 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. § 26 Abs. 2 GlüStV), deren Be-achtung zu der ordnungsgemäßen Durchführung der Veranstaltung von Glücksspie-len im Rahmen des Betriebs einer Spielhalle gehört.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 534/18 –, juris, Rn. 19 ff., m. w. N.

Insoweit liegen Hinweise aus Februar 2013, Februar 2014, September 2015, Mai 2016 und Oktober 2016 vor, wonach die Spielhalle auch noch während der Sperrzeit nach 1:00 Uhr nachts geöffnet gewesen ist, ohne dass dies nach außen erkennbar war. Wegen deutlicher Hinweise auf systematische Gesetzesverstöße wurde die An-tragstellerin im März 2013 auf ihre Pflicht hingewiesen, während der Sperrzeit zu schließen. Anlässlich einer Überprüfung im Februar 2014 wurde die Antragstellerin von der Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main e. V. abgemahnt sowie erneut von der Antragsgegnerin, ohne dass die Antragstellerin die-sen Vorwürfen entgegen getreten ist. Wegen des Verstoßes im Mai 2016 hat das Amtsgericht F. die Antragstellerin rechtskräftig zu einer Geldbuße von zwei Mal 100,00 Euro verurteilt. In den Verwaltungsvorgängen dokumentiert sind zudem meh-rere von der Antragsgegnerin vor Ort festgestellte Verstöße gegen die Spielverord-nung. Bei einer Überprüfung am 13.10.2015 befanden sich in der „Spielhalle 1“ der Antragstellerin zehn Geldspielgeräte anstelle der erlaubten acht Geldspielgeräte, die Aufstellerzeichen an allen Geldspielgeräten waren unvollständig angebracht und bei zwei Geldspielgeräten war die Zulassungsdauer abgelaufen. In der „Spielhalle 2“ fehlten an sämtlichen Geldspielgeräten die Aufstellernamen. Ferner liegen ausweis-lich der Verwaltungsvorgänge Anhaltspunkte dafür vor, dass in den Spielhallen der Antragstellerin die Bestimmungen des Nichtraucherschutzgesetzes NRW in den Jah-ren 2013, 2014 und 2016 wiederholt verletzt worden sind. Gegen die Annahme künf-tig ordnungsgemäßer Betriebsführung spricht ferner, dass die Antragstellerin noch im Dezember 2017 die „Spielhalle 1“ neben der „Spielhalle 2“ ohne die seit 2013 fehlen-de Erlaubnis und – nach Klärung der Rechtmäßigkeit der Regelungen des GlüStV zum Verbundverbot – auch ohne weitere Duldung der Antragstellerin betrieb, obwohl sie selbst zugesagt hatte, die Spielhalle zum 30.11.2017 zu schließen. Erst nach Durchführung einer Kontrolle vor Ort durch die Antragsgegnerin wurde die „Spielhalle 1“ geschlossen. All diese Vorfälle lassen aufgrund ihrer Anzahl, Art und Dauer nicht erwarten, dass die Antragstellerin zukünftig willens und in der Lage ist sicherzustel-len, dass in ihrem Betrieb die öffentlich-rechtlichen Vorschriften zum Jugend- und Spielerschutz eingehalten werden. Im Rahmen dieser Prognose ist auch berücksich-tigungsfähig, dass während des gleichzeitigen Betriebs der in einem Gebäude gele-genen Spielhallen in der T. T1. . 211-213 die Antragsgegnerin bei Überprüfungen am 26.9.2012, am 5.11.2012 und am 13.10.2015 feststellte, dass die Notausgangs-tür zu der Passage zwischen den beiden Spielhallen unter Verstoß gegen eine be-standskräftige Auflage zur Verhinderung eines Wechsel von Personen zwischen den Spielhallen nicht abgeschlossen oder sogar geöffnet war. Unabhängig davon, dass zwischenzeitlich die „Spielhalle 1“ geschlossen worden ist, dokumentieren auch die-se zuletzt genannten Verstöße, dass die Antragstellerin mehrfach und auch nach entsprechenden Hinweisen durch die Antragsgegnerin, der Verhängung eines Buß-geldes und trotz der Behauptung, der Missstand sei umgehend beseitigt worden, die ordnungsgemäße Einhaltung von Vorschriften des Spielerschutzes wiederholt nicht gewährleistet hat.

Sämtliche Verstöße lassen bei einer Gesamtwürdigung Rückschlüsse darauf zu, ob zu erwarten ist, dass die Antragstellerin zukünftig den ordnungsgemäßen Betrieb ihrer Spielhalle gewährleisten kann und wird. Dem steht nicht entgegen, dass die Verstöße zum Teil nicht mit Bußgeldbescheiden geahndet bzw. noch nicht rechts-kräftig festgestellt worden sind. Bei der Überprüfung der Zuverlässigkeit geht es nämlich nicht um die Feststellung eines strafwürdigen Verhaltens, sondern es han-delt sich um eine Maßnahme der Gefahrenabwehr, für die die Unschuldsvermutung nicht eingreift. Auch die einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit zugrunde liegenden Handlungen können deshalb bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit eines Gewerbe-treibenden auch dann verwertet werden, wenn ein Straf- oder Bußgeldverfahren (noch) nicht stattgefunden hat oder wenn ein Strafverfahren wegen Geringfügigkeit nach § 153 StPO oder ein Bußgeldverfahren nach § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt wor-den ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14.4.2011 ‒ 3 C 20.10 ‒, BVerwGE 139, 323 = juris, Rn. 29; OVG NRW, Be-schlüsse vom 19.12.2019 – 4 B 734/18 –, juris, Rn. 21 f., und vom 20.8.2018 – 4 B 485/18 –, juris, Rn. 11 f.

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Verstöße möglicherweise fahrläs-sig bzw. durch die Mitarbeiter der Antragstellerin und nicht die Geschäftsführerin selbst begangen worden sind. Der Versagungsgrund greift bereits dann ein, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass ein Antragsteller die für den ordnungs-gemäßen Betrieb einer Spielhalle mit Geldspielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Es gehört zu den an den Betreiber einer Spielhalle zu stellenden Anfor-derungen, die notwendigen Maßnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung der dem Spieler- und Jugendschutz dienenden öffentlich-rechtlichen Bestimmungen zu ergrei-fen und dafür Sorge zu tragen, dass diese eingehalten werden. Die Antragstellerin hat auf die festgestellten Verstöße in ihren Spielhallen nicht in einer Weise reagiert, die den Schluss zulassen könnte, sie werde in Zukunft sicherstellen, dass derartige Verstöße nicht mehr stattfinden. Das Beschwerdevorbringen, das sich darauf be-schränkt, die von verschiedenen Seiten über einen langen Zeitraum festgestellten wiederholten Verstöße unter Hinweis auf die fehlende Durchführung von Bußgeldver-fahren, die Zahlung der Bußgelder, das lange Zurückliegen und allgemein die Un-schuldsvermutung gänzlich unsubstantiiert zu bestreiten und zu bagatellisieren, ge-nügt angesichts der für glücksspielrechtliche Erlaubnisse geltenden Darlegungslast sowie der Vielzahl und Art der Verstöße nicht, um die Annahme zu rechtfertigen, künftig sei eine ordnungsgemäße Betriebsführung durch die Antragstellerin gewähr-leistet.

Auch der Audit-Bericht des TÜV InterCert Saar, der mehrfach die gesetzlichen An-forderungen unzutreffend zuordnet, der vorgelegte Auszug aus dem Gewerbezentral-register und das Führungszeugnis der Geschäftsführerin der Antragstellerin belegen angesichts der in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten konkreten Feststellun-gen vergangener Verstöße nicht die Zuverlässigkeit der Antragstellerin. Insoweit hät-te es der Antragstellerin oblegen, die ihr vorgeworfenen Verstöße substantiiert – z. B. durch zeitnahe Vorlage der Auslesestreifen der Automaten zum Nachweis, dass Sperrzeiten eingehalten wurden – zu bestreiten und zu widerlegen.

ff) Die Antragsgegnerin und das Verwaltungsgericht haben entgegen der Annahme der Antragstellerin im Zusammenhang mit der Ermessensausübung nicht übersehen, dass der rechtlich zulässige ordnungsmäßige Spielhallenbetrieb auch die Aufgabe hat, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot zu ka-nalisieren (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV). Denn diese Aufgabe sollen ausschließlich die nach gezielter Verringerung im Rahmen des geltenden Rechts zulässigen Spielhal-len übernehmen, nicht aber solche Spielhallen, die keine für ihren Betrieb erforderli-che Erlaubnis bekommen können. Dem Gesetzgeber ging es maßgeblich darum, nach Ablauf der Übergangsfrist die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbe-kämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spiel-hallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen im Härteweg ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt und vorübergehend zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Min-destabständen zu erreichen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 22 ff.; LT-Drs. 16/17, S. 43.

Vom Zweck der gesetzlichen Ermächtigung sind Überlegungen ersichtlich nicht ge-deckt, nach denen der angestrebte Kanalisierungseffekt durch großzügigere als ge-setzlich vorgesehene Spielhallenzulassungen besser erfüllt werden könnte.

gg) Die Anordnung, den Spielhallenbetrieb zu schließen, erweist sich auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft, insbesondere als unverhältnismäßig, weil der An-tragstellerin nicht nur die Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit unter-sagt wurde. Die Untersagungsverfügung bezieht sich nur auf das einheitlich als Spielhalle tatsächlich betriebene Gewerbe der Antragstellerin, für das sie wegen der Aufstellung von Geldautomaten mit Gewinnmöglichkeit einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV, § 16 AG GlüStV NRW bedarf.

Da die Erlaubniserteilung bereits wegen des Fehlens der allgemeinen Erlaubnisvo-raussetzungen für den Betrieb einer Spielhalle ausscheidet, kommt es nicht mehr darauf an, ob die eigenständig tragend angeführten Erwägungen zur Auswahl unter verschiedenen miteinander konkurrierenden Spielhallen einer rechtlichen Überprü-fung standhalten. Deshalb wird das bestehende Interesse am sofortigen Vollzug der angeordneten Schließung der ohne Erlaubnis betriebenen Spielhalle auch nicht durch mögliche Änderungen des Glücksspielstaatsvertrags berührt, die an dem Er-fordernis der allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen nichts ändern sollen.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 40 ff.“

Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer an. Sie gelten unverändert fort. Die Klägerin setzt ihnen nichts Substanzielles entgegen.

Eine Härtefallbefreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV kann die Klägerin aus den im angefochtenen Bescheid auf S. 10 zu Ziffer 2. genannten Gründen nicht beanspruchen. Auf diese Gründe wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen (§ 117 Abs. 5 VwGO).

Die Gebührenfestsetzung in der angefochtenen Ordnungsverfügung ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat ihre Grundlage in § 1 Abs. 1 der auf der Ermächtigung in § 2 GebG NRW beruhenden Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) NRW und Tarifstelle 17.6 des anliegenden Allgemeinen Gebührentarifs. Ermessensfehler bei der Ausfüllung des durch die Tarifstelle vorgegebenen Rahmens sind nicht ersichtlich, die Vorgabe des § 15 Abs. 2 GebG NRW wurde beachtet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV), bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV, einzureichen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.