Verwaltungsgericht Köln, 4. Kammer — 4 L 711/18

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Anordnung der Duldung und Unterstützung von Prüfungsmaßnahmen durch den Bundesrechnungshof. Bei der Antragstellerin handelt es sich um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie ist Berufsgenossenschaft und Trägerin der gesetzlichen Unfallversicherung.

Im November 2016 erging erstmals ein Bescheid des Präsidenten des Bundesrechnungshofs gegenüber der Antragstellerin, mit der diese zur Duldung der Prüfung „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen“ verpflichtet wurde. Zugleich wurden ihr Mitwirkungspflichten bei der Prüfung auferlegt. Hiergegen erhob die Antragstellerin Klage. In der mündlichen Verhandlung hob die Antragsgegnerin den Prüfungsbescheid auf. Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt (zu den Einzelheiten siehe das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 14. Dezember 2017, Blatt 225 ff. der Gerichtsakte in dem Verfahren 4 K 11931/16).

Im Januar 2018 hörte der Bundesrechnungshof die Antragstellerin zum Erlass eines beabsichtigten Bescheids betreffend die Duldung und Mitwirkung bei der Prüfung sozialmedizinischer Begutachtungen an. Die Antragstellerin machte im Anhörungsverfahren im Wesentlichen folgende Einwände geltend: Es fehle eine Ermächtigungsgrundlage für die Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung. § 120 SGB VII stelle keine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des Bundes im Sinne der §§ 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG dar. Sie führe auch keine sozialmedizinischen Begutachtungen durch. Aus solchen Gutachten ergäben sich jedenfalls keine Hinweise auf ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung. Der Bescheid sei widersprüchlich und verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot. Dem Sozialdatenschutz der Versicherten werde nicht hinreichend Rechnung getragen.

Unter dem 19. März 2018 erließ der Bundesrechnungshof einen Bescheid gegenüber der Antragstellerin betreffend die Prüfung „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft“. Im Briefkopf ist als Absender der „Bundesrechnungshof, Außenstelle Potsdam“ und als maßgebliches Zeichen „IX 5 – 2016 – 0986 (II)“ genannt. In dem Bescheid wird die Antragstellerin verpflichtet,

„a) Erhebungen von Beauftragten des Bundesrechnungshofs im Rahmen der Prüfung „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft“ vom Jahr 2012 bis laufend zu dulden,

b) dem Bundesrechnungshof Einblick in die Verfahren und von ihm ausgewählte Vorgänge der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft aus den Jahren 2012 bis laufend zum Prüfungsthema mit den in der Begründung genannten vorläufigen Schwerpunkten zu gewähren,

c) den Beauftragten innerhalb der Dienststunden der Berufsgenossenschaft freien unmittelbaren Zugang zu allen bei der Berufsgenossenschaft vorhandenen Unterlagen mit Bezug auf das Prüfungsthema zu gewähren, die der Bundesrechnungshof zur Durchführung der Prüfung für erforderlich hält,

d) Unterlagen mit Bezug zum Prüfungsthema, die der Bundesrechnungshof oder seine Beauftragten zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen,

e) den Beauftragten die zum Prüfungsthema erbetenen Auskünfte zu erteilen.“

In der Begründung heißt es, der Bundesrechnungshof sei gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 111 Abs. 1 BHO berechtigt, die Prüfungsanordnung zu erlassen. In § 120 SGB VII sei eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet. Für die Prüfungsberechtigung reiche das Bestehen einer gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung aus. Eine tatsächliche Inanspruchnahme der Garantie sei nicht erforderlich. Eine Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO liege auch vor, wenn der Bund mit seinen Haushaltsmitteln für in der Vergangenheit durch die Tätigkeit einer Körperschaft entstandenen Verbindlichkeiten eintrete. Die Erhebungen seien in dem angekündigten Umfang erforderlich und zumutbar. Es müsse berücksichtigt werden, dass nach dem Wesen der Prüfungstätigkeit deren Methode und die Auswahl der Erkenntnisquellen sukzessive fortentwickelt und laufend angepasst werden müssten. Dies sei insbesondere der Fall, wenn der Bundesrechnungshof die maßgeblichen Verwaltungsabläufe und Strukturen noch nicht kenne. Welche Unterlagen zum Prüfungsthema im Einzelnen eingesehen würden, lasse sich zu Beginn der Prüfung nicht abstrakt festlegen. Das öffentliche Interesse an den örtlichen Erhebungen (Art. 114 Abs. 2 GG) überwiege die damit möglicherweise einhergehenden Beeinträchtigungen der Selbstverwaltungsautonomie der Antragstellerin. Die Speicherung, Veränderung oder Nutzung von Daten, die dem Sozialgeheimnis aus § 35 Abs. 1 SGB I unterlägen, sei im Rahmen der Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof gemäß § 67c Abs. 3 SGB X zulässig. § 69 Abs. 5 SGB X sei Grundlage für die Datenübermittlung durch die Antragstellerin. Die Belange des Sozialdatenschutzes sowie die Rechte Dritter würden vom Bundesrechnungshof umfassend beachtet.

Der Bescheid ist mit „L. “ und „X. “ handschriftlich unterschrieben und unterhalb der Unterschriften jeweils mit einer maschinengeschriebenen Namenswiedergabe versehen.

Wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid vom 19. März 2018 Bezug genommen, Blatt 85 ff. der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens.

Hiergegen hat die Antragstellerin am 28. März 2018 Klage erhoben (4 K 2486/18) und einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gestellt (4 L 711/18).

Zur Begründung von Klage und Eilantrag vertieft die Antragstellerin ihr Vorbringen aus dem Anhörungsverfahren und trägt im Wesentlichen Folgendes vor:

Der Bescheid sei mehrfach formell und materiell rechtswidrig und verletze die Antragstellerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus § 29 Abs. 1 SGB IV.

Bei der internen Entscheidungsbildung, die dem Erlass des streitgegenständlichen Bescheids vorausgegangen sei, hätten unzulässigerweise der Präsident und der Vizepräsident des Bundesrechnungshofs mitgewirkt. Es liege darüber hinaus ein Verstoß gegen § 37 Abs. 3 S. 1, § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG vor, da der Bescheid nicht erkennen lasse, dass er durch das zuständige Kollegium erlassen worden sei.

Dem Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG, § 37 Abs. 1 VwVfG) sei nicht Genüge getan. Der Prüfungsgegenstand sei nicht hinreichend bestimmt, da der Begriff „sozialmedizinische Begutachtungen“ verschiedene Interpretationsmöglichkeiten zulasse. In der Folge seien auch die auf den Prüfungsgegenstand bezogenen Handlungs- und Duldungspflichten unbestimmt. Von dem Verständnis des im Bescheid genannten Prüfungsgegenstands hänge es ab, ob die Antragstellerin den angeordneten Handlungs- und Duldungsgeboten überhaupt nachkommen könne. Nach gängigem Verständnis lägen sozialmedizinische Gutachten vor, wenn diese bei Ärzten mit der Zusatzqualifikation „Sozialmedizin“ gerade wegen dieser Zusatzqualifikation in Auftrag gegeben würden. Im Anwendungsbereich des für die gesetzliche Unfallversicherung einschlägigen SGB VII seien sozialmedizinische Gutachten in diesem Sinne jedoch nicht vorgesehen. Der streitgegenständliche Bescheid sei demnach auf eine tatsächlich unmögliche Handlung gerichtet und gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig. Bei einem abweichenden Verständnis sozialmedizinischer Gutachten (Gutachten, die von Ärzten mit der Zusatzqualifikation Sozialmedizin erstellt, aber bei ihnen nicht wegen dieser Qualifikationen in Auftrag gegeben würden bzw. Gutachten über sozialmedizinische Fragestellungen) sei nur ein Teil der von der Antragstellerin in Auftrag gegebenen Gutachten betroffen. Die Sichtung aller Gutachten auf die vorgenannten Kriterien im Datenbestand der Antragstellerin sei nicht möglich und mit Blick auf die fehlende zeitliche Begrenzung des Bescheidtenors zu c) bis e) außerdem unverhältnismäßig. Der Bescheid sei außerdem widersprüchlich, weil es dem Bundesrechnungshof ausweislich der Begründung „insbesondere um ärztliche und psychologische Untersuchungsmaßnahmen bei Versicherten [ginge], denen sich diese auf Verlangen der Verwaltung-Berufsgenossenschaft [unterzögen] [...] (vgl. § 62 Erstes Sozialgesetzbuch [SGB I])“. Hierbei handele es sich aber gerade nicht um sozialmedizinische Gutachten. Der Gehalt sozialmedizinischer Gutachten gehe über „normale“ medizinische Gutachten hinaus.

Es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage für ein Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs.

§ 112 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 111 Abs. 1 Satz 1 BHO, § 55 Abs.1 Satz 1 HGrG stellten keine Ermächtigungsgrundlage für ein Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs dar. Die Antragstellerin erhalte weder auf Grund eines Bundesgesetzes vom Bund Zuschüsse noch sei eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet.

Bei § 120 SGB VII handele es sich um eine Rechtsnachfolgeregelung und nicht um eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung. Der in der Gesetzesbegründung und in der Überschrift des § 120 SGB VII verwendete Begriff „Garantie“ lasse sich im Sinne einer garantierten Rechtsnachfolgeregelung verstehen. Der Wortlaut der Vorschrift verweise ebenfalls auf eine Rechtsnachfolgeregelung („gehen [...] über“). Eine Rechtsnachfolgeregelung sei von einer gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung zu unterscheiden, da Garantieverpflichtungen nach der Systematik („Zuschüsse [...] oder [...] Garantieverpflichtung“) sowie dem Sinn und Zweck des § 112 Abs. 1 BHO ebenso wie Zuschüsse auf die Gewährleistung der Aufgabenerfüllung und damit auf die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit eines (bestehenden) Sozialversicherungsträgers zielten.

Eine Einordnung des § 120 SGB VII als Garantieregelung im Sinne der §§ 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG ließe den Sonderregelungscharakter der vorgenannten, haushaltsrechtlichen Vorschriften leerlaufen. Es bedürfe keiner gesonderten Zuschuss- oder Garantieregelungen im Sinne der §§ 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG, wenn eine Haftungsübernahme im Sinne des § 120 SGB VII eine Garantieverpflichtung begründe. Denn das Vermögen einer aufgelösten bundes- oder landesunmittelbaren Körperschaft falle bereits nach allgemeinen organisationsrechtlichen Grundsätzen regelmäßig der Trägerkörperschaft Bund oder Land zu.

Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle könne zur Beantwortung der Frage, ob § 120 SGB VII eine Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO normiere, nicht herangezogen werden. Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG, der den Bundesrechnungshof auf ein gesetzesmediatisiertes Prüfungsrecht verweise, laufe ansonsten leer. Eine Prüfung durch den Bundesrechnungshof sei außerdem nur angezeigt, wenn Risiken für den Bundeshaushalt bestünden. Dies sei mit Blick auf die Antragstellerin nicht der Fall, da während des laufenden Betriebs eine Finanzierung durch die Beiträge der Mitglieder erfolge und im Falle der Auflösung der Bund Rechte und Pflichten auf einen anderen Träger überleiten könne. Darüber hinaus müsse berücksichtigt werden, dass Privilegien in Form von Zuschuss- bzw. Garantieregelungen und die externe Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof in einem korrelativen Zusammenhang stünden. Der Eintritt des Bundes in die Rechte und Pflichten eines aufgelösten Unfallversicherungsträgers sei für letzteren nicht (mehr) von Interesse. Unabhängig davon gebe es in diesem Fall keinen Unfallversicherungsträger mehr, auf den sich eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung beziehen könne. Die Auflösung eines Unfallversicherungsträgers müsse auch nicht durch ein Finanzierungsproblem verursacht worden sein. Sie beruhe typischerweise auf gesetzlichen Organisationsreformen, die politisch vielfältig motiviert sein könnten.

Eine Garantieverpflichtung ergebe sich auch nicht aus Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG bzw. einer ungeschriebenen Anstaltslast oder Gewährträgerhaftung. Jedenfalls lasse sich hieraus keine Verpflichtung zu finanzwirksamen Maßnahmen ableiten.

Schließlich bestehe kein verfassungsunmittelbares Prüfungsrecht aus Art. 114 Abs. 2 GG oder unter dem Gesichtspunkt der so genannten Lückenlosigkeit der Prüfung durch den Bundesrechnungshof.

Eine Datenübermittlung an den Bundesrechnungshof verstoße darüber hinaus gegen den Sozialdatenschutz derer, die bei der Antragstellerin versichert seien.

Es fehle an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage, um den mit der Herausgabe der Sozialdaten an den Bundesrechnungshof verbundenen Eingriff in das Grundrecht der Versicherten auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) zu rechtfertigen. § 69 Abs. 5 i.V.m. § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X seien verfassungswidrig, da demnach dem Kernbereich (Art. 1 Abs. 1 GG) unterfallende Gesundheitsdaten übermittelt werden könnten. Eine verfassungskonforme Auslegung sei nicht möglich, da eine Anonymisierung der Daten nicht verbindlich vorgeschrieben sei. Es müsse durch normenklare gesetzliche Bestimmungen dafür Sorge getragen werden, dass der Kernbereich wirksam geschützt werde. § 76 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 69 Abs. 5 SGB X seien zudem europarechtswidrig, da wegen des Fehlens kernbereichsschützender Regelungen der Wesensgehalt des Rechts auf Datenschutz nicht gewährleistet sei, Art. 9 Abs. 2 lit. g DSGVO.

Jedenfalls seien die §§ 69 Abs. 5, 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X dahingehend auszulegen, dass die Herausgabe von Sozialdaten zur Erfüllung der Aufgaben des Bundesrechnungshofs erforderlich sein müsse. Der Bundesrechnungshof müsse zur Wahrung dieser Voraussetzung eine (Pseudo-)Anonymisierung der Versichertendaten in seinem Prüfungsbescheid ausdrücklich vorsehen und die (Pseudo-)Anonymisierung außerdem der Antragstellerin überlassen. Die Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 19. März 2018 ergebe sich außerdem daraus, dass der Bundesrechnungshof kein Sicherheitskonzept vorgelegt habe, nach dem er seine datenschutzrechtlichen Pflichten aus § 78a SGB X einhalte. Die Antragstellerin sei nach § 67d Abs. 2 Satz 1 SGB X für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Übermittlung zuständig. Der streitgegenständliche Bescheid sei somit gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG nichtig, da die Herausgabe von nicht anonymisierten Sozialdaten der Versicherten den Straftatbestand des § 203 Abs. 2 StGB erfülle.

Es liege schließlich ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) vor (vgl. insoweit bereits die Ausführungen zur Bestimmtheit des Bescheids und zu den Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 69 Abs. 5, 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X). Die im Bescheid angeordnete Prüfung sei zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe des Bundesrechnungshofs bereits nicht geeignet, da sich aus den von der Antragstellerin in Auftrag gegebenen medizinischen Gutachten keinerlei Hinweise auf ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung ergäben. Eine Einsichtnahme des Bundesrechnungshofs in nicht (pseudo-)anonymisierte Sozialdaten, eine Auskunft hierüber oder die Herausgabe dieser Daten sei nicht erforderlich. Der Bescheid sei unangemessen, da die Belastung für die Antragstellerin außer Verhältnis zu dem mit der Prüfung verfolgten Zweck stehe. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass der Bescheid keine Stichprobenkontrolle vorsehe und eine händische Schwärzung der Sozialdaten der Versicherten erforderlich sei.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Bundesrechnungshofs vom 19. März 2018 anzuordnen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie macht geltend, dass § 37 VwVfG auf die Tätigkeit des Bundesrechnungshofs als Organ der externen Finanzkontrolle nicht anwendbar sei. Jedenfalls sei den Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes an die formelle Rechtmäßigkeit Genüge getan, da das zuständige Kollegium IX 5 den angegriffenen Bescheid als Bundesrechnungshof erlassen habe.

Der streitgegenständliche Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die Anforderungen an die Bestimmtheit ergäben sich im konkreten Einzelfall aus dem einschlägigen materiellen Recht. Im streitgegenständlichen Fall müsse berücksichtigt werden, dass das Gebot einer effektiven externen Finanzkontrolle verfassungsrechtlich verfestigt sei. Ein Prüfungsvorgang lasse sich typischerweise nicht detailliert im Voraus planen oder beschreiben. Auf Seiten der Antragstellerin liege außerdem nur eine geringe Rechtsbeeinträchtigung vor. Bei einer Duldungsverfügung genüge es, dass die passive Verpflichtung hinreichend detailliert beschrieben werde. Es sei unerheblich, welche Prüfungshandlung im Einzelnen ergriffen werden solle. Der Begriff „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen“ stelle einen Arbeitstitel dar. Bei Berücksichtigung des weiteren Tenors und der Begründung des Bescheids sei eindeutig, welches Verhalten verlangt werde.

Dem Bundesrechnungshof komme gegenüber der Antragstellerin ein Prüfungsrecht gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1 Satz 1 BHO, § 55 Abs.1 Satz 1 HGrG zu.

§ 120 SGB VII stelle eine Garantieverpflichtung im Sinne der §§ 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG dar. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte des § 120 SGB VII. Es sei unerheblich, dass es sich bei der Norm (auch) um eine Rechtsnachfolgeregelung handele. Die gesetzlich begründeten Garantieverpflichtungen im Sozialversicherungsrecht seien unterschiedlich konzipiert. Bei Zuschüssen und Garantieverpflichtungen handele es sich um zwei unterschiedliche Institute. Ebenso sei unerheblich, dass die gewöhnliche Finanzierung von Unfallversicherungsträgern aus den Beiträgen ihrer Mitglieder erfolge. Eine Garantieverpflichtung begründe eine Einstandspflicht für den Ausnahmefall. Bei der Auslegung des § 120 SGB VII sei der Grundsatz der Lückenlosigkeit der externen Finanzkontrolle als übergeordnetes gesetzgeberisches Ziel (§§ 88 ff. BHO, Art. 114 GG) heranzuziehen. Für das Vorliegen einer Garantieverpflichtung sei maßgeblich, ob Haushaltsinteressen des Bundes berührt seien. Bereits der Bestand einer Garantieverpflichtung reiche für eine Prüfungsberechtigung des Bundesrechnungshofs aus. Die Subsidiarität sei typisch für eine Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO. § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG liefen bei einer Einordnung des § 120 SGB VII als Garantieverpflichtung nicht leer. § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO regele in erster Linie, dass auf die bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger von den §§ 105 ff. BHO lediglich § 111 BHO anzuwenden sei. Die Vorschrift stelle außerdem sicher, dass bei landes- und bundesunmittelbaren Trägern eine Prüfung einheitlich durch den Bundesrechnungshof erfolge. Der Bund sei mit § 120 SGB VII seiner in Art. 120 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG angelegten Garantiepflicht gegenüber den Sozialversicherungsträgern nachgekommen. Das Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs korrespondiere außerdem mit der Rechts- und Fachaufsicht.

Die datenschutzrechtlichen Einwände seien unbegründet, so dass offenbleiben könne, ob die Antragstellerin sich hierauf berufen könne. Die Übermittlung der Sozialdaten an den Bundesrechnungshof sei nach § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X gerechtfertigt.

§ 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X genügten den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Ein unzulässiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) liege nicht vor. Die ggf. betroffenen Gesundheitsdaten unterfielen wegen ihres sozialen Bezugs nicht dem unantastbaren Kernbereich privater Lebensgestaltung. Die offenbarten Daten berührten aufgrund der Finanzierungsstruktur der Antragstellerin die Interessen Dritter, namentlich der einzahlenden Unternehmen. Jedenfalls stelle die Übermittlung an den Bundesrechnungshof keinen „Würdeeingriff“ dar. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass bei der Übermittlung der Daten der Erhebungszweck nicht verlassen werde, die Möglichkeit und Zulässigkeit der Datenübermittlung für die Versicherten ersichtlich sei und die Weiterleitung innerhalb des Staates erfolge. Es sei anerkannt, dass selbst die Einsichtnahme des Bundesrechnungshofs in Patientenakten aus dem Bereich der Psychiatrie angesichts der verfassungsrechtlich begründeten Notwendigkeit einer lückenlosen Rechnungsprüfung, des Stichprobencharakters einer Prüfung, der de facto anonymen Beziehung zwischen Patient und Prüfer und der Verschwiegenheit der Beamten des Bundesrechnungshofs verhältnismäßig sei. Im europäischen Recht bestünden bereits keine absoluten Verbotstatbestände für besonders sensible Daten.

Nach dem Willen des Gesetzgebers sei eine Übermittlung von Sozialdaten an den Bundesrechnungshof zulässig; hierfür spreche auch die Regelung des § 67c Abs. 3 Satz 1 SGB X. In der Einsichtnahme in nicht (pseudo-)anonymisierte Unterlagen liege kein Verstoß gegen ein etwaiges datenschutzrechtliches Erforderlichkeitsprinzip. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass Art. 114 Abs. 2 GG dem Bundesrechnungshof eine unabhängige Finanzkontrolle garantiere und ihm zur Absicherung Informations- und Zutrittsrechte gewähre. Der Bundesrechnungshof entscheide autonom, wie er diese Rechte ausübe. Der prüfenden Stelle komme kein Mitsprache- oder Bewertungsrecht zu. Die Notwendigkeit des Zugangs zu den in Rede stehenden Gutachten ergebe sich im vorliegenden Fall aus dem Prüfungsthema. Eine vorab erfolgende (teilweise) Schwärzung entspräche nicht den Anforderungen an eine unabhängige Finanzkontrolle. Die Antragstellerin gehe in diesem Zusammenhang von unzutreffenden tatsächlichen Annahmen aus. Ihr sei unter anderem entgegenzuhalten, dass durch das bloße Anschauen von Gutachten keine Verfestigung personenbezogenen Wissens erfolge. Dem Einwand eines fehlenden Sicherungskonzepts des Bundesrechnungshofs bei der Datenverarbeitung sei ebenfalls nicht zu folgen, da sich die Prüfpflicht der Antragstellerin auf die Zulässigkeit der Übermittlung beschränke. Es bestehe auch kein Bedürfnis, dass die übermittelnde Stelle für den Umgang des Übermittlungsempfängers mit den übermittelten Daten verantwortlich sei. Der Bundesrechnungshof als Empfangsstelle unterliege seinerseits dem Sozialgeheimnis, § 35 SGB I i.V.m. § 67c Abs. 3 Satz 1 SGB X. Unabhängig davon könne der Bundesrechnungshof mangels Kenntnis der Umstände vor Ort noch keine konkreten Schutzmaßnahmen benennen.

Es liege kein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip vor. Der Bundesrechnungshof verfüge aufgrund seiner verfassungsrechtlich gesicherten Stellung über Prüfungsautonomie und einen weiten Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Art und des Umfangs der Prüfung. Es obliege nicht der geprüften Stelle, die Tauglichkeit eines Prüfungsansatzes oder einer Prüfungsmethode zu beurteilen. Unabhängig davon ergebe sich die Geeignetheit der Prüfungsanordnung unmittelbar aus dem Bescheid und den darin aufgelisteten Prüfungsschwerpunkten. Es sei Aufgabe des Bundesrechnungshofs, den von der Prüfung betroffenen Sachverhalt umfassend darzustellen. Zur Erfassung des maßgeblichen Sachverhalts sei grundsätzlich eine unmittelbare Inaugenscheinnahme von Originalunterlagen erforderlich. Über eine Anonymisierung könne erst im Einzelfall vor Ort entschieden werden. Der Bundesrechnungshof prüfe in der Regel stichprobenhaft nur einen geringen Teil der Unterlagen, die von der Prüfungsanordnung erfasst seien. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der Durchführung der örtlichen Erhebungen. Diese seien notwendig, um eine effektive externe Finanzkontrolle im Sinne des Art. 114 Abs. 2 GG zu gewährleisten. Demgegenüber liege auf Seiten der Antragstellerin keine signifikante Beeinträchtigung ihres Selbstverwaltungsrechts vor. Es werde lediglich ihre Verwaltungstätigkeit durch eine beschränkte Inanspruchnahme von sachlichen und personellen Mitteln während der Erhebungen beeinträchtigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren sowie die Gerichtsakten in den Verfahren 4 K 2486/18 und 4 K 11931/16 Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO ist zulässig. Er ist insbesondere statthaft, da die Klage der Antragstellerin gegen die streitgegenständliche Prüfungsanordnung nach § 95a BHO keine aufschiebende Wirkung hat.

Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem privaten Interesse der Antragstellerin, von dem Sofortvollzug des Bescheides bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der behördlichen Maßnahme fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Der Bescheid der Antragsgegnerin erweist sich bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig.

1. Rechtsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Prüfungsanordnung sind die §§ 112 Abs. 1 Satz 1, 111 Abs. 1, 94 Abs. 1, 95 BHO. Gemäß § 111 Abs. 1 BHO prüft der Bundesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Die §§ 89 bis 100, 102 und 103 BHO sind entsprechend anzuwenden. Demnach bestimmt der Bundesrechnungshof Zeit und Art der Prüfung und lässt erforderliche örtliche Erhebungen durch Beauftragte vornehmen, § 94 Abs. 1 BHO. Dabei sind dem Bundesrechnungshof gemäß § 95 Abs. 1 BHO Unterlagen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen. Dem Bundesrechnungshof und seinen Beauftragten sind die erbetenen Auskünfte zu erteilen, § 95 Abs. 2 BHO. Eine Einschränkung sieht § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO vor: § 111 BHO ist auf die bundesunmittelbaren Träger der gesetzlichen Unfallversicherung nur anzuwenden, wenn sie aufgrund eines Bundesgesetzes vom Bund Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet ist.

Die Voraussetzungen für den Erlass der Prüfungsanordnung durch den Bundesrechnungshof liegen vor.

2. Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Die angegriffene Entscheidung ist von der zuständigen Stelle innerhalb des Bundesrechnungshofs getroffen worden (a) und die Anforderungen an die Form der Prüfungsanordnung sind erfüllt (b).

a) Das (Zweier-)Kollegium IX 5 war für die streitige Entscheidung über die Prüfung der Antragstellerin gemäß § 8, § 9 Abs. 1 Satz 1 BRHG zuständig und hat diese auch tatsächlich getroffen.

Die interne Zuständigkeitsverteilung bei dem Bundesrechnungshof richtet sich nach § 8 BRHG, wonach Entscheidungen der Präsident, die Kollegien, die Prüfungsgruppen, die Senate und der Große Senat treffen.

Bei der streitgegenständlichen Prüfungsanordnung betreffend die „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft“ handelt es sich um eine Entscheidung im Sinne der vorgenannten Vorschrift. Eine Definition findet sich in der Geschäftsordnung des Bundesrechnungshofs. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 GO-BRH sind Entscheidungen alle Regelungen und Äußerungen, die dazu bestimmt sind, die gesetzlich vorgesehenen Befugnisse und Pflichten des Bundesrechnungshofs im konkreten Fall auszuüben und das Verfahren festzulegen. Entscheidungen in diesem Sinne liegen immer dann vor, wenn der Bundesrechnungshof Arbeitspläne aufstellt und die Durchführung der Prüfung regelt (§ 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 GO-BRH), Sachverhalte feststellt und beurteilt (Satz 2 Nr. 2), im Rahmen der Beratungstätigkeit Stellungnahmen abgibt (Satz 2 Nr. 3) oder eine in sonstigen Rechtsvorschriften geregelte Tätigkeit ausübt (Satz 2 Nr. 4). Hiervon sind die Regelungen in dem streitgegenständlichen Bescheid erfasst: Die angegriffenen Regelungen betreffen die Durchführung einer Prüfung im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 GO-BRH. Der Bundesrechnungshof hat durch die Auferlegung der Duldung der Prüfung „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen“ und die Formulierung von Mitwirkungspflichten bei der Prüfung außerdem eine mögliche Auskunftspflicht der Antragstellerin gemäß § 95 BHO konkretisiert und damit seine in den §§ 89 ff. BHO geregelte Prüfungstätigkeit im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 GO-BRH ausgeübt. Zwar kommt Entscheidungen des Bundesrechnungshofs gegenüber Dritten in der Regel keine rechtsverbindliche Wirkung zu. Dies steht einer nach außen gerichteten verbindlichen Regelung für den Einzelfall jedoch nicht entgegen. Dies gilt insbesondere für die Auferlegung von Duldungs- und Mitwirkungspflichten einer durch den Bundesrechnungshof geprüften Stelle.

Erb, Bundesrechnungshofgesetz, Kommentar, 2002, § 8 Rn. 1 f.

Die angegriffene Prüfungsanordnung fällt in den Zuständigkeitsbereich der Kollegien.

Insbesondere der Präsident des Bundesrechnungshofs war für die Entscheidung über die Prüfung der Antragstellerin nicht zuständig. Die Entscheidungskompetenz des Präsidenten ist allein dann eröffnet, wenn im Haushaltsplan nach § 10a BHO bestimmt ist, dass die Prüfung durch ihn erfolgt (sogenannte geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten, § 19 Nr. 2 BRHG). Es ist damit eine Durchbrechung des kollegialen Prinzips verbunden, die allgemein lediglich in engen Grenzen für verfassungsmäßig angesehen wird.

Vgl. Erb, Bundesrechnungshofgesetz, Kommentar, 2002, § 19 Rn. 1 m.w.N.; Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 3, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004; zur Zuständigkeitsverteilung innerhalb des Bundesrechnungshofs im Allgemeinen BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2007 – 20 F 9.06 –, juris, Rn. 3 f.

Das Vorliegen einer geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheit im Sinne des § 19 Nr. 2 BRHG kommt im streitgegenständlichen Fall von vornherein nicht in Betracht.

Eine Zuständigkeit des Präsidenten des Bundesrechnungshofs kraft seiner Außenvertretungskompetenz aus § 6 Abs. 1 BRHG bestand ebenfalls nicht. Das Bundesrechnungshofgesetz unterscheidet zwischen der Außenvertretungskompetenz des Präsidenten (§ 6 Abs. 1 BRHG) und der Kompetenzverteilung betreffend die Entscheidungen des Bundesrechnungshofs (§ 8 BRHG). Ein Auseinanderfallen einer internen (Kollegium) und externen Entscheidungskompetenz (Präsident) findet im Gesetz keinen Anhaltspunkt. Der Präsident vertritt den Bundesrechnungshof dementsprechend gemäß § 6 Abs. 1 BRHG nur insoweit nach außen, als es sich nicht um Entscheidungen des Bundesrechnungshofs handelt.

Vgl. Erb, Bundesrechnungshofgesetz, Kommentar, 2002, § 6 Rn. 1; Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 12, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004.

Die Einordnung der streitgegenständlichen Duldungs- und Mitwirkungspflichten als nicht von der Außenvertretungskompetenz des Präsidenten des Bundesrechnungshofs erfasste Entscheidung findet Bestätigung in der Geschäftsordnung des Bundesrechnungshofs. § 3 Abs. 3 GO-BRH konkretisiert § 6 Abs. 1 Satz 1 BRHG dahingehend, dass der Präsident den Bundesrechnungshof nach außen in allen Fällen vertritt, in denen es nicht – wie vorliegend – allein um die Erfüllung der Prüfungs- und Beratungsaufgaben des Bundesrechnungshofs geht.

Eine Zuständigkeit der Senate bzw. des Großen Senats war nach den insoweit maßgeblichen Vorschriften §§ 12, 14 BRHG ebenfalls nicht begründet. Die Bildung einer Prüfungsgruppe im Sinne des § 10 BRHG hat nicht stattgefunden.

Vgl. Groß, der die Zuständigkeit für Prüfungsanordnungen des Bundesrechnungshofs zwar ebenfalls nicht beim Präsidenten, aber ohne nähere Begründung bei dem jeweiligen Senat verortet. Ders., Exekutive Befugnisse der Bundesrechnungshöfe, Verwaltungsarchiv 2004, S. 194 (215).

Das Kollegium IX 5 war nach dem zu Januar 2018 in Kraft getretenen Organisationsplan für das Prüfungsgebiet „Unfallversicherung“ und damit für die streitgegenständliche Entscheidung zuständig. Es konnte im vorliegenden Fall gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 BRHG als sogenanntes Zweierkollegium bestehend aus dem zuständigen Abteilungsleiter und dem zuständigen Prüfungsgebietsleiter entscheiden. Es war weder ein Dreierkollegium gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 BRHG gebildet worden noch lag die Ermächtigung eines einzelnen Mitglieds des Zweierkollegiums zur Entscheidung im Sinne des § 9 Abs. 2 BRHG vor.

Das zuständige Kollegium IX 5 hat die streitgegenständliche Entscheidung über die Vornahme einer Prüfung bei der Antragstellerin auch tatsächlich getroffen (siehe etwa Blatt A0006 der Beiakte des vorliegenden Verfahrens: „[...] deshalb werden wir die „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen“ prüfen.“). Der Präsident und der Vizepräsident des Bundesrechnungshofs sind zwar wiederholt um Kenntnisnahme und Mitzeichnung gebeten worden (Blatt A0001, A0147, A0169, A0243 der vorgenannten Beiakte) und der Inhalt der Prüfungsentscheidung wurde mit dem Kollegium I 1 und der Präsidialabteilung (dort dem Referat Pr/R-H für Rechtsangelegenheiten, Haushalt, Beihilfen) abgestimmt (Blatt A0177 der vorgenannten Beiakte). Eine Entscheidung wider die interne Zuständigkeitsverteilung ist damit jedoch nicht verbunden. Das Kollegium IX 5 hat sich durch die Einbindung anderer Stellen weder seiner Letztverantwortung entzogen noch seine Entscheidungsrechte und -pflichten abgeben wollen. Die Einräumung der Mitzeichnung ermöglicht es dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs etwa, Ordnungsmäßigkeitsgesichtspunkte (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 GO-BRH) geltend zu machen, ohne dass hierdurch die Unabhängigkeit der Entscheidung des Kollegiums beeinträchtigt würde.

Vgl. Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Mai 2004, Rn. 3, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004.

Bei der internen Abstimmung haben das Kollegium I 1 und das Referat Pr/R-H im vorliegenden Fall lediglich Änderungen der Prüfungsentscheidung „vorgeschlagen“ (Blatt A00147 der vorgenannten Beiakte). Die Letztverantwortung des Kollegiums IX 5 kommt nach außen auch dadurch zum Ausdruck, dass allein die Kollegiumsmitglieder den streitgegenständlichen Bescheid unterzeichnet haben (hierzu sogleich).

b) Der streitgegenständliche Bescheid erfüllt die Anforderungen des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 (aa) und Halbsatz 2 (bb) VwVfG.

Es kann offen bleiben, ob bzw. inwieweit die Normen des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf die Tätigkeit des Rechnungshofs direkt anwendbar sind.

Vgl. BVerwG DVBl. 1995, S. 1091 (1092), Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 19, Fn. 18, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004.

Prüfungsanordnungen des Bundesrechnungshofs müssen den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen jedenfalls insoweit genügen, als verfassungsrechtlich garantierte rechtsstaatliche Verfahrensgarantien (Art. 20 Abs. 3 GG) darin einfachgesetzlich Niederschlag gefunden haben.

Zur Anwendbarkeit rechtsstaatlicher Verfahrensgrundsätze des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf das Verfahren vor dem Erlass von Prüfungsanordnungen vgl. Groß, Exekutive Befugnisse der Bundesrechnungshöfe, Verwaltungsarchiv 2004, S. 194 (214, 216); Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 19, Fn. 17, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004.

Bei der Heranziehung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist im Einzelnen zu prüfen, inwieweit die Normen der Bundeshaushaltsordnung und des Gesetzes über den Bundesrechnungshof als speziellere Regelungen den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen vorgehen.

Vgl. Groß, Exekutive Befugnisse der Bundesrechnungshöfe, Verwaltungsarchiv 2004, S. 194 (213 f. m.w.N.); Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 19, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 1, Rn. 179.

aa) § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwVfG, wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt die erlassende Behörde erkennen lassen muss, findet auf Prüfungsanordnungen des Bundesrechnungshofs Anwendung. Die Erkennbarkeit der Erlassbehörde dient der Rechtssicherheit und damit einem elementaren Prinzip rechtsstaatlichen Verwaltungshandelns. Die Einlegung eines Rechtsbehelfs wird hierdurch wesentlich erleichtert.

Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 29.

Vorliegend weist bereits der Briefkopf des streitgegenständlichen Bescheids gemäß den Anforderungen des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwVfG den Bundesrechnungshof als erlassende Behörde aus. Dies entspricht den Vorschriften des Bundesrechnungshofgesetzes, nach denen der Bundesrechnungshof als Ganzes Behörde ist (vgl. § 1, § 6 Abs. 1 BRHG). Die Offenlegung der internen Zuständigkeitsverteilung ist entgegen dem Vortrag der Antragstellerin nicht erforderlich. Eine dahingehende Anforderung ergibt sich weder aus dem Bundesrechnungshofgesetz noch aus § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwVfG. Sie lässt sich insbesondere nicht mit dem Sinn und Zweck des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwVfG begründen.

Vgl. Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 37, Rn. 97.

bb) § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 VwVfG, nach dem ein schriftlicher Verwaltungsakt die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten muss, dient ebenfalls der Rechtssicherheit. Die Unterschrift soll gewährleisten, dass keine Entwürfe als Verwaltungsakte in den Rechtsverkehr gelangen (Beweisfunktion). Ihr kommt außerdem eine Abschluss- und Garantiefunktion zu.

Stuhlfauth, in Obermayer/Funke-Kaiser, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 2018, § 37, Rn. 26 f.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 31 ff.

Die Anforderungen des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 VwVfG werden durch die §§ 8, 9 BRHG modifiziert. Aus der Entscheidungskompetenz der Kollegien folgt, dass die Mitglieder des jeweils zuständigen Kollegiums ihre Entscheidungen grundsätzlich selbst unterzeichnen müssen.

Vgl. Bracher, in: Jaeger/Kokott/Pohlmann/Schroeder, Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, § 61 GWB, Rn. 10 m.w.N., Stand: 81. Lfg. September 2014; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 37, Rn. 99 m.w.N.

Dem sind die Mitglieder des für die streitgegenständliche Entscheidung zuständigen Zweierkollegiums IX 5 (s. § 9 Abs. 1 Satz 1 BRHG) gerecht geworden. Denn sowohl der zuständige Abteilungsleiter als auch der zuständige Prüfungsgebietsleiter haben den angefochtenen Bescheid unterschrieben.

Im Bescheid muss entgegen dem Vortrag der Antragstellerin nicht ausgewiesen werden, welchem Kollegium die Unterzeichnenden angehören bzw. über welche dienstliche Funktion sie verfügen. Der Bescheid muss insbesondere nicht über ein Rubrum verfügen, aus dem ersichtlich ist, welches Kollegium in welcher Zusammensetzung die Entscheidung über die Anordnung einer Prüfung getroffen hat. Dahingehende Forderungen finden keine Stütze im Gesetz, sie ergeben sich insbesondere nicht aus dem Sinn und Zweck des Unterschrifterfordernisses. Mit der Beweis-, Abschluss- und Garantiefunktion ist es im Gegenteil sogar vereinbar, dass die Unterschrift nicht als Ganzes lesbar ist. Es genügt, dass ein individueller Bezug zum Namen erkennbar ist.

Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 31 ff.

Soweit sich die Antragstellerin auf die Bescheidpraxis des Bundeskartellamts bzw. der Bundesnetzagentur bezieht, erwachsen hieraus für den Bundesrechnungshof keine rechtlichen Vorgaben.

3. Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig.

Er ist hinreichend bestimmt (a) und nicht auf eine tatsächlich unmögliche Handlung gerichtet (b). Der Bundesrechnungshof verfügt gegenüber der Antragstellerin über ein Prüfungsrecht (c). Dieses Prüfungsrecht erfährt durch die gesetzlichen Vorschriften zum Schutz der Sozialdaten derer, die bei der Antragstellerin versichert sind, keine Einschränkung (d). Die Anordnung der Prüfung gegenüber der Antragstellerin ist schließlich verhältnismäßig (e).

a) Die angegriffene Prüfungsanordnung ist entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin hinreichend bestimmt.

Das einfachgesetzliche Bestimmtheitspostulat des § 37 Abs. 1 VwVfG, wonach ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss, findet im Ausgangspunkt auch auf Prüfungsanordnungen des Bundesrechnungshofs Anwendung. Das Bestimmtheitserfordernis folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip; es dient der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Ein rechtsstaatlicher Mindeststandard der einfachgesetzlich normierten Bestimmtheitsanforderungen ist verfassungsrechtlich in Art. 20 Abs. 3 GG abgesichert.

Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 2; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11 –, juris, Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 27. März 1995 – 1 A 2113/90 –, juris, Rn. 10.

Demnach ist ein Verwaltungsakt nur dann hinreichend bestimmt, wenn der Regelungsgehalt klar, verständlich und widerspruchsfrei ist. Der Adressat muss in der Lage sein zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Bei der Beurteilung eines hinreichenden Maßes an Bestimmtheit ist nicht isoliert auf den Anordnungssatz abzustellen, sondern es sind die Begründung und die für den Adressaten ohne weiteres erkennbaren Umstände heranzuziehen. Der Verwaltungsakt muss geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein.

Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts aber nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.

BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11 –, juris, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6, 12.

Bei den Bestimmtheitsanforderungen an Prüfungsanordnungen des Bundesrechnungshofs ist der Charakter von Prüfungen als iterativer Prozess zu berücksichtigen: Bei einem Prüfungsverfahren kann die Gewinnung von Erkenntnissen über den Prüfungsgegenstand erst (Zwischen-)Ergebnis von Prüfungsmaßnahmen sein. Dem Bundesrechnungshof ist es insbesondere vor dem Einstieg in einen (erstmaligen) Prüfungsprozesses nicht immer möglich, eigene Unklarheiten betreffend die Arbeitsweise der zu prüfenden Stelle auszuschließen. Er kann zur Vorbereitung einer umfangreichen Prüfung Orientierungsprüfungen vornehmen, im Rahmen derer Erkenntnisse über relevante Prüfungsfelder sowie Erhebungstechniken erst gewonnen werden. Ein Bescheid wie der streitgegenständliche, nach dem erstmals die Prüfung einer bestimmten Stelle erfolgen soll und der darüber hinaus die Prüfung eröffnet, lässt hinsichtlich des Prüfungsgegenstands zwangsläufig noch Raum für spätere Konkretisierungen. Dies gilt auch, soweit der Prüfungsunterworfene zur Vorlage von Unterlagen sowie der Erteilung von Auskünften (§ 95 BHO) verpflichtet wird. Welche Unterlagen und Auskünfte für die Prüfung erforderlich sind, kann in der Regel vorab nicht näher präzisiert werden. Schließlich sind hinsichtlich der näheren Modalitäten der Prüfung wie der voraussichtlichen Dauer der Erhebung (§ 94 BHO) vorläufige Angaben unter Umständen unumgänglich.

Vgl. Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 5, 6, § 95 BHO, Rn. 3, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004.

Die Grenze zur Unbestimmtheit wird indes jedenfalls dann überschritten, wenn der Prüfungsunterworfene über die Prüfung gänzlich im Unklaren gelassen wird. Der Bundesrechnungshof ist deshalb verpflichtet, nicht nur den Adressaten der Prüfung zu benennen, sondern auch alle näheren Angaben zum Prüfungsgegenstand zu machen, die ihm möglich sind. Hierzu gehören – jedenfalls im Falle einer umfassenden Überprüfung der Haushaltsführung des Prüfungsunterworfenen – in der Regel auch konkretisierende Angaben hinsichtlich des (voraussichtlich) der Prüfung unterliegenden Zeitraums. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die Überprüfung der Haushaltsführung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts einen Eingriff in deren Selbstverwaltungsrecht bedeutet. Bestimmtheitsgebot und Übermaßverbot greifen in diesem Fall Hand in Hand.

Vgl. VG Weimar, Urteil vom 1. November 2016 – 8 K 523/16 We –, juris, Rn. 15; Groß, Exekutive Befugnisse der Bundesrechnungshöfe, Verwaltungsarchiv 2004, S. 194 (213); Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 95 BHO, Rn. 3, 7, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, § 89 BHO, Rn. 3, Stand: 49. Erg.-Lfg. Juli 2015. Siehe auch Nawrath, in: Engels/Eibelshäuser (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 89 BHO, Rn. 8, Stand: 31. Erg.-Lfg. Januar 2001.

Nach Maßgabe dieser Anforderungen ist der streitgegenständliche Bescheid hinreichend bestimmt. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Regelung des Prüfungsgegenstands und des Prüfungszeitraums.

Hinsichtlich des im Betreff benannten Prüfungsgegenstands „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft“ erfolgt eine erste Konkretisierung zu Beginn der Begründung des angegriffenen Bescheids, wenn dort – wie folgt – die kostenverursachenden Untersuchungsmaßnahmen der Antragstellerin näher beschrieben werden:

„Bei der Prüfung geht es insbesondere um ärztliche und psychologische Untersuchungsmaßnahmen bei Versicherten, denen sich diese auf Verlangen der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft unterziehen (vgl. § 62 Erstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB 1). Diese Untersuchungen dienen der Vorbereitung einer Entscheidung über eine Leistungsgewährung (z. B. zur Sachverhaltsaufklärung) oder zur Feststellung leistungsrechtlich relevanter Merkmale. Im Vordergrund steht, sich einen Überblick zu verschaffen über Art und Umfang der Zusammenarbeit der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft mit Ärztinnen sowie Ärzten und Kliniken, die in der Unfallmedizin und der Rehabilitation besonders qualifiziert sind.“ (S. 2 f. des Bescheids)

Die Verwendung des Adverbs „insbesondere“ bei der Darstellung der relevanten Untersuchungsmaßnahmen steht einer hinreichend bestimmten Prüfungsanordnung nicht entgegen.

Der Bundesrechnungshof grenzt den Prüfungsgegenstand durch den Fokus auf bestimmte Prüfungsschwerpunkte weiter ein. Diese werden bereits im Tenor unter b) in Bezug genommen:

„Vorgänge der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft aus den Jahren 2012 bis laufend zum Prüfungsthema mit den in der Begründung genannten vorläufigen Schwerpunkten“. (S. 2 des Bescheids)

Eine nähere Ausformulierung nimmt der Bundesrechnungshof in der Begründung des Bescheids vor:

„Neben der Verfahrensweise legt der Bundesrechnungshof die Schwerpunkte seiner Prüfung vorläufig darauf,

• ob es Unterschiede bei verschiedenen Leistungsarten gibt (so zum Beispiel beim Verletztengeld, bei Heil- und Hilfsmitteln, bei der Rehabilitation, bei Unfall- oder Berufskrankheitsrente, bei Pflegeleistungen u. a.),

• wen die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft mit der Begutachtung beauftragt (niedergelassene (Fach-)Ärzte, eigenes medizinisches Personal o. a.),

• welche Kosten entstehen (Personalkosten, Honorare o. a.)

• und ob die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchführt bzw. durchgeführt hat (beispielsweise durch eigenes Personal oder Beauftragung Externer).“ (S. 3 des Bescheids)

Zugleich trägt der Bundesrechnungshof durch die Verwendung des Begriffs „insbesondere“ aber auch nachvollziehbar und erkennbar dem Umstand Rechnung, dass der Prüfungsgegenstand bei fortschreitender Prüfung und der Erlangung von Kenntnissen über die Arbeitsweise der Antragstellerin gegebenenfalls modifiziert werden muss. „Insbesondere“ bringt mit seiner üblichen Bedeutung von „vor allem“ oder auch „vorzugsweise“ bzw. „vorab“ diesen iterativen Prozess der Prüfung zum Ausdruck.

Duden, Bedeutungswörterbuch (Band 10), 2. Aufl. 1985, S. 354; Duden, Sinn- und sachverwandte Wörter (Band 8), 2. Aufl. 1986, S. 351, 113.

Für den Einstieg in die Prüfung der Antragstellerin wird ein erster Schwerpunkt betreffend den Prüfungsgegenstand gesetzt. Der Begriff „insbesondere“ ist vor diesem Hintergrund auch aus der Sicht der Antragstellerin so zu verstehen, dass der Bundesrechnungshof unter sozialmedizinischen Begutachtungen nach seinem derzeitigen Verständnis die auf Seite 2 f. des Bescheids näher umschriebenen Untersuchungsmaßnahmen meint. Der Bundesrechnungshof begreift die „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft“ als Arbeitstitel und macht dies auch direkt zu Beginn der Bescheidbegründung deutlich:

„Da dem Bundesrechnungshof die Organisation und die Abläufe der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft nicht bekannt sind, wird er sich zunächst orientieren und Einblick nehmen in die Arbeitsorganisation und -abläufe, soweit sie das Prüfungsthema betreffen.“ (S. 2 des Bescheids)

Der Bundesrechnungshof nimmt auch eine hinreichende Konkretisierung der Prüfung in zeitlicher Hinsicht vor. Im Tenor des Bescheids unter a) erfolgt eine Begrenzung der Prüfung auf die Jahre 2012 bis laufend („Prüfung „Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft" vom Jahr 2012 bis laufend“), die im Tenor unter b) aufgegriffen wird („Vorgänge der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft aus den Jahren 2012 bis laufend zum Prüfungsthema“). Das zeitlich näher umrissene Prüfungsthema gilt für alle weiteren Anordnungen und Ausführungen des Bescheids. Entgegen dem Vortrag der Antragstellerin kann insbesondere der Tenor zu c) bis e) nicht aus dem Zusammenhang gerissen und insoweit eine fehlende zeitliche Beschränkung angenommen werden.

b) Die Antragstellerin hat auch nicht zur Überzeugung des Gerichts (§ 122 Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) vorgetragen, dass die im angegriffenen Bescheid näher umschriebenen Begutachtungen von Trägern der gesetzlichen Unfallversicherung nicht durchgeführt werden, der Bescheid daher von vornherein auf eine tatsächlich unmögliche Handlung gerichtet und gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig ist. Ob die sogenannten und zur Prüfung anstehenden sozialmedizinischen Begutachtungen tatsächlich durch die Antragstellerin als Trägerin der gesetzlichen Unfallversicherung durchgeführt werden, bleibt der (erstmaligen) Prüfung durch den Bundesrechnungshof vorbehalten, wenn Begutachtungen in diesem Kontext nicht von vornherein ausgeschlossen sind. Letzteres behauptet selbst die Antragstellerin nicht. Sie verneint allein eine zutreffende Diktion des Bundesrechnungshofs. Bei einem abweichenden Verständnis des § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG liefen sowohl die Prüfungsautonomie als auch der verfassungsrechtlich verfestigte Grundsatz der lückenlosen Prüfung durch den Bundesrechnungshof, der auch bei der Prüfung der bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger zum Tragen kommt, leer (hierzu im Einzelnen unter II. 3. c) aa) und d) aa).

c) Der Bundesrechnungshof verfügt gegenüber der Antragstellerin über ein Prüfungsrecht gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1 BHO. Vor diesem Hintergrund konnte er die in dem streitgegenständlichen Bescheid enthaltenen Einzelanordnungen zu Recht auf der Grundlage der §§ 94 Abs. 1, 95 BHO erlassen.

aa) Zu Gunsten der Antragstellerin, bei der es sich um eine bundesunmittelbare Trägerin der gesetzlichen Unfallversicherung handelt (vgl. § 114 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 3 bis 5 SGB VII, § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB IV), ist eine Garantieverpflichtung des Bundes im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO gesetzlich begründet.

§ 120 SGB VII, wonach mit der Auflösung eines bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträgers dessen Rechte und Pflichten auf den Bund übergehen, soweit durch Rechtsvorschriften des Bundes nicht etwas anderes bestimmt worden ist, stellt ungeachtet seines Charakters (auch) als Rechtsnachfolgeregelung eine solche Garantieverpflichtung des Bundes dar.

Anderer Ansicht ohne Begründung BayVGH, Urteil vom 30. November 2009 – 12 BV 08.573 –, juris, Rn. 27; Schirmer/Kater/Schneider, Aufsicht in der Sozialversicherung, Loseblattsammlung, Nr. 720, Stand: 29. Erg.-Lfg. VI/17.

In dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2011, auf das sich beide Beteiligte in unterschiedlicher Lesart stützen, kam es auf die Frage der Einordnung des § 120 SGB VII als Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO nicht an. Denn für den damals in Rede stehenden Zeitraum konnte die streitige Garantieverpflichtung des Bundes zu Gunsten der Unfallkasse Post und Telekom bereits nach dem Postsozialversicherungsorganisationsgesetz i.V.m. dem Postumwandlungsgesetz bejaht werden. Das Bundesverwaltungsgericht verhielt sich allein dazu, dass die zwischenzeitliche Aufhebung der maßgeblichen Vorschrift aus dem Postsozialversicherungsorganisationsgesetz und die damit entfallende Garantieverpflichtung nach den vorgenannten Spezialgesetzen einer Prüfberechtigung des Bundesrechnungshofs nicht entgegen stand. Eine weitergehende Aussage zum Charakter des § 120 SGB VII kann entgegen der Interpretation der Antragstellerin in die maßgeblichen Passagen des Urteils nicht hineingelesen werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 – 8 C 53.09 –, juris, Rn. 17 (vorgehend BayVGH, Urteil vom 30. November 2009 – 12 BV 08.573 –, juris).

Auch die Kommentarliteratur setzt sich mit der Frage der Einordnung des § 120 SGB VII als Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO zumeist nicht auseinander. § 120 SGB VII wird bei den Beispielen für eine Garantieverpflichtung nicht genannt.

Eibelshäuser/Wallis, in: Engels/Eibelshäuser (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 112 BHO, Rn. 4, Stand: 28. Erg.-Lfg. Juni 1999; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 112, Rn. 2, Stand: 49. Erg.-Lfg. Februar 2015.

§ 120 SGB VII ist allerdings nach Auslegung der § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO und § 120 SGB VII anhand ihres Wortlauts, der Systematik und des Sinns und Zwecks als Garantieverpflichtung einzuordnen.

§ 112 Abs. 1 Satz 1 BHO („Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung [...] begründet ist“) enthält dem Wortlaut nach keine Anhaltspunkte dahingehend, dass die Definitionen der Tatbestandsmerkmale „Garantieverpflichtung“ und „Zuschüsse“ entsprechend der Argumentation der Antragstellerin aneinander gekoppelt sind, d.h. Garantieverpflichtungen unter bestimmten Voraussetzungen fällige Zuschussverpflichtungen darstellen und ebenso wie Zuschüsse auf die Gewährleistung der Aufgabenerfüllung und damit auf die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit eines existierenden Sozialversicherungsträgers zielen. Es handelt sich um zwei selbständige Tatbestandsmerkmale. Die Subsumtion einer Rechtsnachfolgeregelung als Garantieverpflichtung ist nach dem Wortlaut des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO nicht ausgeschlossen.

Vgl. zur gegensätzlichen, nicht näher begründeten Ansicht, wonach unter einer Garantieverpflichtung im Sinne des § 55 Abs. 1 HGrG bzw. § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO eine unter bestimmten Voraussetzungen fällige Zuschussverpflichtung zu verstehen ist: Sächs. OVG, Urteil vom 25. August 2015 – 4 A 46/14 –, juris, Rn. 47; VG Weimar, Urteil vom 1. November 2016 – 8 K 523/16 We –, juris, Rn. 18; Eibelshäuser/Wallis, in: Engels/Eibelshäuser (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 112 BHO, Rn. 5, Stand: 28. Erg.-Lfg. Juni 1999.

Die Überschrift des § 120 SGB VII („Bundes- und Landesgarantie“) weist vielmehr darauf hin, dass die Norm als Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO zu verstehen ist. Entgegen den Ausführungen der Antragstellerin handelt es sich um eine amtliche Überschrift, die bei der Wortlautinterpretation herangezogen werden kann.

Vgl. Bundesgesetzblatt, Teil 1, Nr. 43 (20. August 1996), S. 1286.

Die Verwendung des Begriffs „Garantie“ in § 120 SGB VII an Stelle von „Garantieverpflichtung“ (§ 112 Abs. 1 Satz 1 BHO) entkräftet das Wortlautargument nicht. Auch in § 214 Abs. 1 SGB VI, der als Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO anerkannt ist, wird der Begriff „Bundesgarantie“ verwendet.

Eibelshäuser/Wallis, in: Engels/Eibelshäuser (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 112 BHO, Rn. 4, Stand: 28. Erg.-Lfg. Juni 1999.

Zwar erstreckt sich die in § 120 SGB VII geregelte Rechtsnachfolge auf die Rechte eines Unfallversicherungsträgers, d.h. es kann ein Vermögensübergang stattfinden. Entscheidend für die Annahme einer Garantieverpflichtung ist jedoch, dass die Übernahme eines Haftungsrisikos nicht ausgeschlossen ist. Dies ist bei § 120 SGB VII insoweit der Fall, als der Rechtsnachfolger auch in die zum Zeitpunkt der Auflösung bestehenden Pflichten des Unfallversicherungsträgers eintritt. Schließlich steht die Möglichkeit des Bundes, sich durch abweichende Rechtsvorschriften einer Rechtsnachfolge zu entziehen (§ 120 Halbsatz 1 SGB VII), der Einordnung als Garantieverpflichtung nicht entgegen. Die Antragsgegnerin geht richtig in der Annahme, dass sich der Bund bereits mit Einführung des § 120 SGB VII rechtlich gebunden hat. Die in § 120 SGB VII geregelte Rechtsnachfolge kommt auch zur Anwendung, wenn zwar abweichende gesetzliche Vorschriften bestehen, die dort vorgesehenen Maßnahmen allerdings fehlschlagen.

Allenfalls die systematische Auslegung bietet Argumente für die Annahme der Antragstellerin, dass eine Garantieverpflichtung ebenso wie die Verpflichtung zur Gewährung von Zuschüssen einen existierenden Sozialversicherungsträger voraussetzt. Zunächst ließe sich der Charakter des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO als Ausnahmevorschrift für eine restriktive Auslegung und damit gegen die Einordnung einer Rechtsnachfolgeregelung als Garantieverpflichtung anführen. Im Wege einer restriktiven Auslegung des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO könnte außerdem ein Gleichklang mit § 39 Abs. 1 BHO hergestellt werden. In § 39 Abs. 1 BHO differenziert der Gesetzgeber zwischen Garantien und sonstigen Gewährleistungen. Während die Übernahme einer Garantie der Absicherung eines vermögenswerten Interesses des Garantieempfängers dient, ist die Übernahme einer Gewährleistung allgemeiner zu verstehen: Ausreichend ist, dass der Bund als Hauptzweck seiner Verpflichtung fremdes Risiko übernimmt.

Graf, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 39, Rn. 1, Stand: 43. Erg.-Lfg. April 2007.

Der Antragstellerin ist im Rahmen der systematischen Auslegung jedoch entgegen zu halten, dass von einem „Leerlaufen“ des Sonderregelungscharakters des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO im Falle der Einordnung von § 120 SGB VII als Garantieverpflichtung nicht die Rede sein kann. Es genügt für die Annahme einer Garantieverpflichtung nicht, dass die Rechte und Pflichten einer aufgelösten bundes- oder landesunmittelbaren Körperschaft nach allgemeinen organisationsrechtlichen Grundsätzen auf die Trägerkörperschaft Bund oder Land übergehen. Nach § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO bedarf es für die Annahme einer Garantieverpflichtung einer entsprechenden gesetzlichen Normierung. Im Fall von Sozialversicherungsträgern, die nicht Träger der gesetzlichen Unfallversicherung sind, stellt sich mit Blick auf ein etwaiges Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs weiterhin die Frage, ob diese auf Grund eines Bundesgesetzes vom Bund Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet ist. Im Rahmen der systematischen Auslegung sind außerdem die §§ 88 ff. BHO in den Blick zu nehmen. Demnach ist die Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof auf eine umfassende Kontrolle der Verwendung von Bundesmitteln ausgerichtet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 – 8 C 53.09 –, juris, Rn. 37.

Eine Einordnung der Rechtsnachfolgeregelung des § 120 SGB VII als Garantieverpflichtung im Sinne von § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO ermöglicht eine solche umfassende Finanzkontrolle der Verwendung von Bundesmitteln.

Sinn und Zweck des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO streiten ebenfalls dafür, dass mit § 120 SGB VII eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet worden ist. Sachliche Legitimation des Prüfungsrechts des Bundesrechnungshofs nach § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO ist die im Falle von Zuschüssen bzw. Garantieverpflichtungen bestehende potentielle finanzielle Betroffenheit des Bundes. Die Prüfungsbefugnis des Bundesrechnungshofs knüpft mit anderen Worten an potentielle Risiken für den Bundeshaushalt und nicht an finanzwirksame Privilegien auf Seiten der Sozialversicherungsträger an.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 – 8 C 53.09 –, juris, Rn. 27 f.

Vor diesem Hintergrund ist § 120 SGB VII als Rechtsnachfolgeregelung im Wege eines Erst-Recht-Schlusses als Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO einzuordnen. Dem Bund muss im Falle des gesetzlich vorgesehenen Eintritts in alle Rechte und Pflichten eines Unfallversicherungsträgers eine Prüfungsbefugnis hinsichtlich dessen Haushalts- und Wirtschaftsführung zukommen.

Dieses Normverständnis ist verfassungsrechtlich gefordert:

Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG ermächtigt den Bundesgesetzgeber, dem Bundesrechnungshof über die verfassungsunmittelbar vorgesehenen Prüfrechte in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG hinaus weitere Prüfungsbefugnisse einzuräumen. Voraussetzung ist, dass die auf der Grundlage von Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG normierte Prüftätigkeit auf eine Kontrolle von Finanzabläufen mit Bezug zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes gerichtet ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 – 8 C 53.09 –, juris, Rn. 51 f.; von Mutius/Nawrath, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Art. 114 GG, Rn. 10, Stand: Juni 1999.

Die auf der Grundlage des Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG eingeräumten Überprüfungskompetenzen wie das in § 112 Abs. 1 BHO geregelte Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs gegenüber bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträgern sind zwar nicht unmittelbar verfassungsrechtlich gewährleistet, sie sind jedoch verfassungsrechtlich überformt. Bei der Auslegung sind die Grundsätze des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG zu berücksichtigen, nach denen dem Bundesrechnungshof die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes in richterlicher Unabhängigkeit durch die Verfassung überantwortet worden ist. Nach dem verfassungsrechtlichen Leitbild sollen eine möglichst lückenlose, gegenwartsnahe und wirksame Finanzkontrolle gewährleistet und prüfungsfreie Räume vermieden werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 – 8 C 53.09 –, juris, Rn. 44, 48-49; Vgl. von Mutius/Nawrath, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Art. 114 GG, Rn. 9, Stand: Juni 1999.

Anders als die Antragstellerin meint, steht durch eine Auslegung am Maßstab des verfassungsrechtlichen Leitbildes einer umfassenden Finanzkontrolle kein Leerlaufen des Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG zu befürchten, der den Bundesrechnungshof auf gesetzesmediatisierte Prüfungsrechte verweist. Die Anwendung der verfassungsrechtlichen Auslegungsmaxime knüpft an gesetzliche Normierungen an, sie hilft nicht über das Fehlen einer gesetzlichen Normierung hinweg. Es sind außerdem die Grenzen der verfassungskonformen Auslegung zu beachten. Diese liegen dort, wo die verfassungskonforme Auslegung zum Wortlaut der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde.

Vgl. nur BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 – 2 BvR 1520/01 –, juris, Rn. 145 m.w.N.

Die verfassungsrechtlichen Vorgaben haben sich trotz der Modifikation des Art. 114 Abs. 2 GG durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017 nicht geändert. Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG übernimmt wortgleich die Regelung des Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG a.F. Durch die Änderung des Art. 114 Abs. 1 und 2 GG sollte sogar eine Ausweitung der Kompetenzen des Bundesrechnungshofs erfolgen.

Vgl. die Begründung der Änderungen im Gesetzesentwurf der Bundesregierung: Bundestagsdrucksache 18/11131 (13. Februar 2017), S. 12 f., 19.

Die Prüfungsbefugnis des Bundesrechnungshofs nach § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, § 120 SGB VII bezieht sich denklogisch auf den Zeitraum vor der Auflösung des Unfallversicherungsträgers. Die Argumentation der Antragstellerin, dass bei Auflösung eines Unfallversicherungsträgers eine Prüfung durch den Bundesrechnungshof wegen des Fehlens eines Prüfungsadressats ins Leere laufe, steht der Einordnung des § 120 SGB VII als Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO nicht entgegen. Es ist typisch für eine Garantieverpflichtung im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, dass die Prüfungsrechte des Bundesrechnungshofs vor dem Eintritt des Garantiefalls ausgeübt werden. Die durch § 120 SGB VII begründete Garantiehaftung gilt bereits vor dem Garantiefall. Der bloße Bestand einer Garantieverpflichtung eröffnet die Prüfungsberechtigung des Bundesrechnungshofs.

bb) § 55 Abs. 1 HGrG kommt im vorliegenden Fall neben § 111 Abs. 1, § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO keine selbstständige Bedeutung zu. Die Voraussetzungen für ein Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs nach § 55 Abs. 1 HGrG und § 111 Abs. 1 Satz 1, § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO sind weitgehend identisch ausgestaltet. Ein Prüfungsverzicht (siehe § 111 Abs. 2 BHO), der bei der Eröffnung des Anwendungsbereichs (auch) des § 55 Abs. 1 HGrG nicht in Betracht kommt,

vgl. Eibelshäuser/Wallis, in: Engels/Eibelshäuser (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 112 BHO, Rn. 2, 6, Stand: 31. Erg.-Lfg. Januar 2001,

steht von vornherein nicht in Rede.

d) Das Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs nach § 111 Abs. 1, § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO wird nicht durch den Sozialdatenschutz der Versicherten bei der Antragstellerin eingeschränkt. Nach dem streitgegenständlichen Bescheid ist es zwar nicht ausgeschlossen, dass personenbezogene Gesundheitsdaten durch die Antragstellerin an den Bundesrechnungshof übermittelt werden. Ein Verstoß gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen steht jedoch nicht zu befürchten. Entgegen dem Vortrag der Antragstellerin kommt daher eine Nichtigkeit des streitgegenständlichen Bescheids wegen des Verlangens der Begehung einer rechtswidrigen Tat gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG nicht in Betracht.

Die Übermittlung ist gemäß § 67b Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X, die gegenüber dem Bundesdatenschutzgesetz vorrangig zur Anwendung kommen,

vgl. Weichert, in: Kühling/Buchner, Datenschutzgrundverordnung, Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2018, § 22 BDSG, Rn. 9; Bieresborn, in: von Wulffen/Schütze, SGB X, Kommentar, 8. Aufl. 2014, vor §§ 67–85a, Rn. 33,

gerechtfertigt. Anhaltspunkte für einen Verstoß der §§ 69 Abs. 5, 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X gegen Verfassungsrecht (aa) oder europäisches Recht (bb) sind nicht ersichtlich. Die Voraussetzungen für die Übermittlung nach § 69 Abs. 5 SGB X liegen vor (cc).

aa) Die Bedenken der Antragstellerin gegen die Verfassungsmäßigkeit der §§ 69 Abs. 5, 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X greifen nicht durch.

Gemäß § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X ist die Übermittlung von Sozialdaten für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Rechnungshöfe zulässig. Demnach sind Gesundheitsdaten von Versicherten bei einem Träger der gesetzlichen Unfallversicherung wie der Antragstellerin, d.h. besonders schutzwürdige Sozialdaten im Sinne der §§ 67 Abs. 2 Satz 1, 76 Abs. 1 SGB X, nicht von der Übermittlung an den Bundesrechnungshof ausgenommen und auch eine Anonymisierung solcher Daten ist nicht zwingend vorgeschrieben.

Zum fehlenden Erfordernis einer Anonymisierung nach § 69 Abs. 5 SGB X siehe die Ausführungen unter II. 3. d) cc).

Diese einfachgesetzlich statuierte Zulässigkeit der Datenübermittlung begründet auch in Anbetracht des Fehlens kernbereichsschützender Regelungen keine Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung derer, über die die übermittelten Daten Auskunft geben.

Bei dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung handelt es sich um eine Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Das allgemeine Persönlichkeitsrecht gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. Einschränkungen können im überwiegenden Allgemeininteresse erforderlich sein, wenngleich das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung einen letzten unantastbaren Kernbereich privater Lebensgestaltung anerkennt, der der öffentlichen Gewalt selbst bei schwerwiegenden Interessen der Allgemeinheit schlechthin entzogen ist.

Dieser unantastbare Kernbereich privater Lebensführung wird durch § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X nicht berührt.

Bei Gesundheitsdaten handelt es sich nicht per se um Daten, die der Intimsphäre als unantastbarem Kernbereich privater Lebensgestaltung zuzuordnen sind.

Das Bundesverfassungsgericht hat ärztliche Karteikarten/Krankenblätter und die Klientenakten einer Suchtberatungsstelle ohne nähere Begründung außerhalb der unantastbaren Intimsphäre der Patienten/Klienten verortet: BVerfG, Beschlüsse vom 8. März 1972 – 2 BvR 28/71 –, juris, Rn. 24, und vom 24. Mai 1977 – 2 BvR 988/75 –, juris, Rn. 60. Siehe auch BSG, Urteil vom 19. November 1985 – 6 RKa 14/83 –, juris, Rn. 22.

Die Zuordnung eines Sachverhalts zum unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung oder zu jenem Bereich des privaten Lebens, der unter bestimmten Voraussetzungen dem staatlichen Zugriff offen steht, hängt davon ab, ob im konkreten Fall eine soziale Bedeutung oder Beziehung besteht und welcher Art und wie intensiv diese ist. Einschränkungen können im überwiegenden Allgemeininteresse insbesondere dann erforderlich sein, wenn der Einzelne als in der Gemeinschaft lebender Bürger in Kommunikation mit anderen tritt, durch sein Verhalten auf andere einwirkt und dadurch die persönliche Sphäre seiner Mitmenschen oder die Belange der Gemeinschaft berührt.

BVerfG, Beschluss vom 14. September 1989 – 2 BvR 1062/87 –, juris, Rn. 14, 16, m.w.N.

Mit Blick auf den streitgegenständlichen Fall ist entscheidend, dass die Versicherten ihre Gesundheitsdaten nicht generell geheim halten wollen, sondern in eine medizinische Begutachtung und damit einhergehende Datenerhebung bzw. -verarbeitung durch einen Träger der gesetzlichen Unfallversicherung einwilligen. Die Begutachtung berührt Belange der Gemeinschaft, da sich aus der sachverständigen Auswertung der Daten Ansprüche der Versicherten und spiegelbildlich Pflichten des Sozialversicherungsträgers ergeben.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 2017 – 2 S 1826/16 –, juris, Rn. 44 m.w.N. Zu den formalen und inhaltlichen Komponenten, die bei der Beurteilung der Betroffenheit des Kernbereichs privater Lebensgestaltung im Strafverfahren in den Blick zu nehmen sind: BVerfG, Beschluss vom 14. September 1989 – 2 BvR 1062/87 –, juris, Rn. 17 ff.

Die Verortung der Daten außerhalb des Kernbereichs der privaten Lebensgestaltung der Versicherten bleibt im Falle der Weiterleitung an den Bundesrechnungshof zum Zwecke der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Sozialversicherungsträgers bestehen. Eine insoweit fehlende, explizite Einwilligung der Versicherten ist allein für die Frage eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bzw. einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs von Bedeutung.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. November 2011 – 2 S 2295/10 –, juris, Rn. 38; Bieresborn, in: von Wulffen/Schütze, SGB X, Kommentar, 8. Aufl. 2014, vor §§ 67–85a, Rn. 6; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Kommentar, Band 1, 4. Aufl. 1999, Art. 2 Abs. 1, Rn. 93, 111 f.

Die Übermittlung von Sozialdaten an einen Rechnungshof nach § 69 Abs. 5 SGB X stellt einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar, der von der Datenerhebung durch die übermittelnde Stelle zu unterscheiden ist. Dies gilt unabhängig davon, ob der Zweck der Erhebung und Übermittlung identisch ist.

Vgl. Bieresborn, in: von Wulffen/Schütze, SGB X, Kommentar, 8. Aufl. 2014, vor §§ 67–85a, Rn. 3; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Kommentar, Band 1, 4. Aufl. 1999, Art. 2 Abs. 1, Rn. 86, 108.

Diese verfassungsrechtliche Beurteilung wird durch die einfachgesetzliche Ausgestaltung des Sozialdatenschutzes in §§ 67 ff. SGB X indiziert. Demnach werden verschiedene Phasen des Umgangs mit Sozialdaten unterschieden, wobei die Erhebung von der Übermittlung der Sozialdaten zu differenzieren ist, vgl. nur § 67a, § 67b SGB X. Der Übermittlung kommt besondere Bedeutung zu, weil die Sozialdaten dabei den Einfluss- und Schutzbereich des speichernden Leistungsträgers verlassen. Dementsprechend sind für die Erhebung und Übermittlung von Sozialdaten unterschiedliche Rechtfertigungstatbestände vorgesehen.

Vgl. Binne, Das neue Recht des Sozialdatenschutzes, NZS 1995, S. 97 (99).

Weil der Kernbereich der Privatsphäre nicht betroffen ist, ist in eine Rechtfertigungsprüfung und Abwägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auf der einen und der verfassungsrechtlich gesicherten Stellung des Bundesrechnungshofs im Prüfungsverfahren auf der anderen Seite einzutreten. Es bestimmt sich nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wo die Grenze zwischen einem unantastbaren Bereich privater Lebens- und Informationsgestaltung und dem Recht des Bundesrechnungshofs auf Information verläuft.

Vgl. Engels, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Haushaltsrechtliche Gerichtsentscheidungen, IX/3.20, VG Wiesbaden, Beschluss vom 8. Juni 1998 – 8 G 525/98(2) –, Stand: Mai 2005.

Wegen der Möglichkeit der Übermittlung nicht anonymisierter, nicht allgemein zugänglich gemachter sensibler Gesundheitsdaten auf der Grundlage der §§ 69 Abs. 5, 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X sind grundsätzlich strenge Anforderungen an die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu stellen.

Vgl. Bieresborn, in: von Wulffen/Schütze, SGB X, Kommentar, 8. Aufl. 2014, vor §§ 67–85a, Rn. 7; Murswiek, in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 2, Rn. 104.

Zugleich wirkt es sich auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung aus, dass eine wirksame und effektive Finanzkontrolle nur gewährleistet ist, wenn der Bundesrechnungshof weitgehend autonom über das Prüfungsverfahren entscheidet („Herr des Prüfungsverfahrens“). Hierzu ist unabdingbar, dass ihm hinsichtlich des Umfangs der Prüfung gegenüber der zu prüfenden Stelle Ermessen eingeräumt ist. Die Einschätzung, ob die Übermittlung bestimmter Daten zu Prüfungszwecken verhältnismäßig ist, obliegt demnach grundsätzlich dem Bundesrechnungshof. Dieses verfassungsrechtliche Leitbild des Art. 114 Abs. 2 GG kommt einfachgesetzlich in § 89 Abs. 2, § 94, § 95 BHO zum Ausdruck.

Vgl. von Mutius/Nawrath, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Art. 114 GG, Rn. 9 ff., 36, Stand: Juni 1999; Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 1 (Zitat ebd.), 13, 19, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004, § 95 BHO, Rn. 3, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004, Rn. 7, Stand: 32. Erg.-Lfg. Juli 2001.

Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung kann auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Beweiserhebungsrecht von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen rekurriert werden.

Vgl. Engels, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Haushaltsrechtliche Gerichtsentscheidungen, IX/3.20, VG Wiesbaden, Beschluss vom 8. Juni 1998 – 8 G 525/98(2) –, Stand: Mai 2005; Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 95 BHO, Rn. 10, Stand: 32. Erg.-Lfg. Juli 2001, Rn. 20, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004.

Demnach stehen sich der verfassungsrechtlich verankerte Untersuchungsauftrag eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses und der rechtlich verbürgte Datenschutz grundsätzlich gleichrangig gegenüber. Ihr Verhältnis ist je nach den Umständen des Einzelfalles im Wege der Abwägung festzulegen. Dabei darf der Zugriff auf grundsätzlich geheimhaltungsbedürftige Unterlagen regelmäßig nicht verwehrt werden, wenn ansonsten die Wirksamkeit der Kontrolle gefährdet würde und den Belangen des Geheimnisschutzes durch Schutzvorkehrungen gegen eine zweckwidrige Weitergabe der Informationen Rechnung getragen werden kann.

BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 1996 – 1 BvR 1226/89 –, juris, Rn. 6.

Bei der Abwägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auf der einen und der verfassungsrechtlich gesicherten Stellung des Bundesrechnungshofs im Prüfungsverfahren auf der anderen Seite kommt es demnach neben der Art der zu versendenden Daten auf die Art der Benutzung der Daten bei der empfangenden Stelle an.

Vgl. Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Kommentar, Band 1, 4. Aufl. 1999, Art. 2 Abs. 1, Rn. 111 f.

Die streitgegenständlichen Vorschriften § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X erweisen sich bei Zugrundelegung dieses Maßstabs als verhältnismäßig.

Die Datenübermittlung nach § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X dient einer lückenlosen, gegenwartsnahen und wirksamen Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof und damit einem legitimen, verfassungsrechtlich verfestigten Zweck (siehe hierzu die Ausführungen oben unter II. 3. c) aa). Die Allgemeinheit hat an der Gesetzmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung, die durch die Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs gesichert werden soll, ein erhebliches Interesse.

Die grundsätzlich uneingeschränkte Möglichkeit der Übermittlung von (besonders schutzwürdigen) Daten ist geeignet, eine umfassende Prüfungskompetenz des Rechnungshofs sicherzustellen.

Es ist für eine effektive Durchführung des Prüfungsauftrages auch erforderlich, dass ein uneingeschränkter Zugriff auf die Daten der überprüften Stelle mit Bezug zum jeweiligen Prüfungsgegenstand besteht. Der Bundesrechnungshof muss alle Dokumente anfordern können, die er im Einzelfall zu Prüfungszwecken für erforderlich hält (vgl. § 95 Abs. 1 BHO). Es gehört zum Wesen der Prüfung, dass sich vielfach erst bei der Einsichtnahme feststellen lässt, ob die Vorlage tatsächlich erforderlich war. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Vorlage von anonymisierten Kopien der Originalakten für die Prüfung durch den Bundesrechnungshof nicht ausreichend, weil nicht gewährleistet ist, dass die Kopie mit der Originalakte übereinstimmt. Es ist insoweit nicht von Relevanz, ob Akten in Papierform oder elektronisch vorgehalten werden. In beiden Fällen erfordert die Anonymisierung die Anfertigung einer Kopie des Originaldokuments mit der Folge, dass Veränderungen des Originaldokuments, die über die zwingend erforderliche Anonymisierung hinausgehen, nicht in jedem Fall ersichtlich sind. Es ist außerdem nicht auszuschließen, dass das Anonymisieren einer größeren Zahl von Gutachten einen nicht zumutbaren Zeit- und Verwaltungsaufwand verursachen würde (so auch die Antragstellerin in dem vorliegenden Verfahren). Allenfalls im Einzelfall kommt eine Verweigerung der Datenübermittlung zu Prüfungszwecken durch die zu prüfende Stelle unter dem Hinweis auf die mangelnde Erforderlichkeit in Betracht (siehe zu einer solchen – hier nicht in Betracht kommenden – Ausnahme die Ausführungen unter II. 3. d) cc).

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Mai 1984 – 8 A 23/83 –, NJW 1984, S. 2652, 2653 f.; Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 95 BHO, Rn. 2, Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004, Rn. 7, 13, Stand: 32. Erg.-Lfg. Juli 2001. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz hat in seinem Zehnten Tätigkeitsbericht gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 BDSG (Bundestagsdrucksache 11/1693, S. 60 ff.) die Auffassung vertreten, dass der verfassungsmäßige Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshof aus Art. 114 GG das notwendige Zugriffsrecht auch auf Vorgänge und Daten umfasst, die einer besonderen Geheimhaltung unterliegen. Hierzu Bieresborn, in: von Wulffen/Schütze, SGB X, Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz, Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 69, Rn. 39.

Die uneingeschränkte Möglichkeit der Übermittlung von (besonders schutzwürdigen) Daten ist auch unter Berücksichtigung des Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht derer, über die die übermittelten Daten Auskunft geben, angemessen. Die gesetzliche Ausgestaltung der Prüfung durch den Bundesrechnungshof wahrt ein hinreichendes Datenschutzniveau. Es ist in Rechnung zu stellen, dass nicht nur die übermittelnde Stelle, sondern auch der Bundesrechnungshof als Empfänger der Daten dem Sozialgeheimnis unterliegt, § 35 Abs. 1 Satz 4 a.E. SGB I i.V.m. § 67c Abs. 3 SBG X. Es besteht ein hinlänglicher Schutz gegen die zweckwidrige Weitergabe des Akteninhalts, da die Beziehungen zwischen Prüfern und betroffenen Patienten anonym und die Prüfer ihrerseits zur Verschwiegenheit verpflichtet sind. Die Prüfberichte selbst enthalten nur anonymisierte Daten.

BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. April 1996 – 1 BvR 1226/89 –, juris, Rn. 7.

bb) Es bestehen keine Anhaltspunkte für eine Europarechtswidrigkeit der §§ 69 Abs. 5, 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X. Der Antragstellerin ist insbesondere nicht insoweit zu folgen, als diese wegen der fehlenden Wahrung des Wesensgehalts des Rechts auf Datenschutz einen Verstoß gegen Art. 9 Abs. 1, Abs. 2 lit. g DSGVO annimmt.

Gemäß Art. 9 Abs. 1, Abs. 2 lit. g DSGVO gilt das grundsätzliche Verbot der Verarbeitung von Gesundheitsdaten (Abs. 1) nicht, wenn die Verarbeitung auf der Grundlage des Rechts eines Mitgliedstaats, das in angemessenem Verhältnis zu dem verfolgten Ziel steht, den Wesensgehalt des Rechts auf Datenschutz wahrt und angemessene und spezifische Maßnahmen zur Wahrung der Grundrechte und Interessen der betroffenen Person vorsieht, aus Gründen eines erheblichen öffentlichen Interesses erforderlich ist.

Die fehlende Wahrung des Wesensgehalts des Rechts auf Datenschutz kommt entgegen dem Vortrag der Antragstellerin nicht wegen des Fehlens von kernbereichsschützenden Regelungen (Art. 1 GRC) in Betracht. Ein Eingriff in den Kernbereich des europarechtlich geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist aus den bereits dargestellten Gründen abzulehnen. Darüber hinaus ist anerkannt, dass mit der Wesensgehaltsgarantie des Art. 9 Abs. 2 lit. g DSGVO Fälle wie eine umfassende anlasslose Überwachung oder eine pauschale Beschränkung der Betroffenenrechte nicht vereinbar sind.

Vgl. Weichert, in: Kühling/Buchner, Datenschutzgrundverordnung, Bundesdatenschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2018, Art. 9 DSGVO, Rn. 91a.

Hiermit ist die Datenübertragung an den Bundesrechnungshof nicht vergleichbar. Dies gilt bereits mit Blick darauf, dass die Übertragung zu einem bestimmten Zweck erfolgt (Überprüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung) und bei der Verwendung der Daten durch den Bundesrechnungshof ein hinreichendes Datenschutzniveau sichergestellt ist.

cc) Die Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 SGB X liegen vor. Die Zulässigkeit der Übermittlung hängt weder von der Erforderlichkeit bzw. Verhältnismäßigkeit der Datenübertragung noch von der Vorlage eines hinreichenden Sicherheitskonzepts betreffend den Umgang mit den betreffenden Daten durch den Bundesrechnungshof ab.

Die Zulässigkeit der Übermittlung nach § 69 Abs. 5 SGB X bestimmt sich entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin nicht danach, ob die Datenübermittlung zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Antragstellerin durch den Bundesrechnungshof erforderlich ist. Ebensowenig ist in eine weitergehende Verhältnismäßigkeitsprüfung und Abwägung mit dem Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin bzw. dem mittelbar betroffenen informationellen Selbstbestimmungsrecht der Versicherten einzutreten.

In der Literatur wird zum Teil ohne nähere Begründung vertreten, § 69 Abs. 5 SGB X sei im Lichte des Erforderlichkeitsgrundsatzes auszulegen: Eine Datenübermittlung sei nur dann zulässig, wenn ansonsten keine sachgerechte Ausübung von Prüfungs-, Aufsichts-, Kontroll- oder Disziplinarbefugnissen möglich sei. Der Grundsatz der Erforderlichkeit gebiete es insbesondere, dass vor einer Übermittlung die Möglichkeiten einer Anonymisierung geprüft würden.

Marschner, in: Pickel/Marschner, SGB X, Kommentar zum Sozialgesetzbuch Zehntes Buch, § 69 SGB X, Rn. 45, 5 ff., 205. Aktualisierung (August 2017); Binne, Das neue Recht des Sozialdatenschutzes, NZS 1995, S. 97 (105).

Im Wortlaut des § 69 Abs. 5 SGB X klingt die Notwendigkeit einer Erforderlichkeitsprüfung und ggf. weitergehend einer umfassenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zwar an („Die Übermittlung von Sozialdaten ist zulässig für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Rechnungshöfe [...]“, Kursivsetzung durch Verf.). Die Systematik der Erhebungs- und Übermittlungsbefugnisse im Zehnten Sozialgesetzbuch macht jedoch deutlich, dass im Rahmen des § 69 Abs. 5 SGB X anders als in § 69 Abs. 1, § 69 Abs. 3 und § 75 Abs. 1 SGB X gerade keine Erforderlichkeitsprüfung vorgesehen ist und im Gegensatz zu § 67a Abs. 2 Satz 2 Nr. 1c, § 67a Abs. 2 Satz 2 Nr. 2b letzter Halbsatz und § 75 Abs. 1 SGB X grundsätzlich auch nicht in eine Abwägung mit beeinträchtigten schutzwürdigen Interessen der übermittelnden Stelle bzw. betroffenen Personen einzutreten ist.

Auch nach Marschner, der die Erforderlichkeit der Datenübertragung in den § 69 Abs. 5 SGB X „hineinliest“, ist es der übermittelnden Stelle verwehrt, die Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen der Betroffenen zu prüfen. Ders., in: Pickel/Marschner, SGB X, Kommentar zum Sozialgesetzbuch Zehntes Buch, § 69 SGB X, Rn. 45, 9, 205. Aktualisierung (August 2017).

Ein Umkehrschluss zu § 75 Abs. 3 Satz 2 SGB X ergibt insbesondere, dass auf der Grundlage des § 69 Abs. 5 SGB X nicht nur so weit als möglich anonymisierte Daten übertragen werden dürfen.

Hierfür spricht auch, dass die von der Antragstellerin in Bezug genommenen § 78a SGB X und § 78b SGB X durch Art. 24 des Gesetzes zur Änderung des Bundesversorgungsgesetzes und anderer Vorschriften vom 17. Juli 2017 gestrichen worden sind. § 78a Satz 1 SGB X regelte, dass die in § 35 SGB I genannten Stellen, die selbst oder im Auftrag Sozialdaten erheben, verarbeiten oder nutzen, die technischen und organisatorischen Maßnahmen einschließlich der Dienstanweisungen zu treffen haben, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften des Zehnten Sozialgesetzbuches zu gewährleisten. Nach § 78b SGB X hatten sich die Gestaltung und Auswahl von Datenverarbeitungssystemen an dem Ziel auszurichten, keine oder so wenig Sozialdaten wie möglich zu erheben, zu verarbeiten oder zu nutzen. Insbesondere von den Möglichkeiten der Anonymisierung und Pseudonymisierung war Gebrauch zu machen, soweit dies möglich war und der Aufwand in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck stand. Nach der Gesetzesbegründung zum Dritten Abschnitt des Zehnten Sozialgesetzbuches (Besondere Datenverarbeitungsarten) wurden die Normen aufgehoben, weil der Inhalt inzwischen durch Art. 5 Abs. 1 lit. e sowie Art. 32, Art. 5 Abs. 1 lit. c der Verordnung (EU) 2016/679 geregelt wird.

Bundestagsdrucksache 18/12611, S. 114.

In der Datenschutzgrundverordnung ist jedoch von einer soweit als möglichen Anonymisierung von (Sozial-)Daten bei der Datenverarbeitung nicht explizit die Rede.

Der Verzicht auf das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit bzw. weitergehend der Verhältnismäßigkeit in § 69 Abs. 5 SGB X erklärt sich auch dadurch, dass nach § 67d SGB X die übermittelnde Stelle für die Zulässigkeit der Übermittlung von Sozialdaten verantwortlich ist. Träte die übermittelnde Stelle, vorliegend die Antragstellerin, aber in eine umfassende Erforderlichkeits- bzw. Verhältnismäßigkeitsprüfung ein, würde konterkariert, dass der Bundesrechnungshof über die Erforderlichkeit der Prüfung nach eigenem Ermessen entscheidet (vgl. § 89 Abs. 2, § 94, § 95 BHO) und diese besondere Stellung im Prüfungsverfahren auch verfassungsrechtlich abgesichert ist.

Vgl. Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 94 BHO, Mai 2004, Rn. 1, 13, 19; zur verfassungsrechtlich gesicherten Position des Bundesrechnungshofs siehe die Ausführungen oben unter II. 3. c) aa) und d) aa).

§ 69 Abs. 5 SGB X stellt klar, dass die Rechte der Rechnungshöfe wie das Auskunftsrecht des Bundesrechnungshofs nach § 95 BHO durch die Datenschutzvorschriften des Zehnten Sozialgesetzbuches nicht beschränkt werden.

Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 95 BHO, Rn. 19 m.w.N., Stand: 37. Erg.-Lfg. Mai 2004.

Mit diesem Ziel wurde bereits bei der parlamentarischen Beratung des Sozialgesetzbuchs die Aufzählung in § 35 Abs. 1 SGB I auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses um die rechnungsprüfungsberechtigten Behörden ergänzt.

Bericht über die 491. Sitzung des Bundesrats vom 18. Juli 1980 – Beratung des Antrags des Vermittlungsausschusses, Drucksache 421/80; Unterrichtung durch den Bundesbeauftragten für den Datenschutz, Zehnter Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG), Bundestagsdrucksache 11/1693, S. 61.

Im Wege einer verfassungskonformen Auslegung des § 69 Abs. 5 SGB X kann allenfalls dahingehend argumentiert werden, dass die Datenübermittlung nicht offensichtlich unverhältnismäßig sein darf. Die Antragstellerin könnte demnach die Übermittlung von nicht-anonymisierten sozialmedizinischen Gutachten verweigern, wenn der Bundesrechnungshof deren Vorlage offensichtlich nicht für erforderlich halten durfte. Ein solcher Fall wäre beispielsweise dann anzunehmen, wenn die Unterlagen unter keinem denkbaren Gesichtspunkt für die Erfüllung des konkreten Prüfungsauftrages des Bundesrechnungshofs von Bedeutung sein können, oder wenn die angeforderten Unterlagen zwar zur Erfüllung seines Prüfungsauftrages geeignet wären, es jedoch einen – keine wesentlichen Erschwernisse verursachenden – Weg gäbe, auf dem er sich die benötigten Informationen auf eine das Persönlichkeitsrecht der Versicherten weniger belastende Weise beschaffen könnte.

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Mai 1984 – 8 A 23/83 –, NJW 1984, S. 2652, 2653 f.; Klostermann, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, § 94 BHO, Rn. 8, Stand: 31. Erg.-Lfg. Januar 2001; vgl. auch die Ausführungen unter II. 3. d) aa).

Hierfür bestehen im vorliegenden Fall aber keine Anhaltspunkte.

Die Zulässigkeit der Übermittlung hängt entgegen dem Vortrag der Antragstellerin auch nicht davon ab, dass der Bundesrechnungshof ein Sicherheitskonzept betreffend den Umgang mit den übermittelten Daten vorlegt. Eine entsprechende Verpflichtung des Bundesrechnungshofs bzw. korrespondierende Überprüfungspflicht der Antragstellerin lässt sich weder § 69 Abs. 5 noch § 67d Abs. 1 Satz 1 SGB X entnehmen.

e) Die Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Antragstellerin durch die streitgegenständliche Prüfungsanordnung erweist sich auch als verhältnismäßig (vgl. bereits die Ausführungen oben unter II. 3. d) aa).

Die Prüfungsanordnung dient insbesondere einem legitimen, verfassungsrechtlich verfestigten Zweck, nämlich einer lückenlosen, gegenwartsnahen und wirksamen Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof. Mittelbar trägt die Prüfung durch den Bundesrechnungshof zur Funktionsfähigkeit des verfassungsrechtlich gewährleisteten Sozialversicherungssystems (Art. 120 Satz 4, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 87 Abs. 2 GG) bei.

Vgl. Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 120, Rn. 22 m.w.N.

Es greift auch nicht der Einwand der Antragstellerin durch, die Prüfung der Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen sei zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des Bundesrechnungshofs bereits nicht geeignet, da in Auftrag gegebene Gutachten keinen Aufschluss über ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung gäben. Unabhängig von der Frage, inwieweit die Antragstellerin gegenüber dem Bundesrechnungshof die Ungeeignetheit der Prüfung geltend machen kann, ist ihr entgegenzuhalten, dass die durch den Bundesrechnungshof zu prüfende Haushalts- und Wirtschaftsführung weit zu verstehen ist. Es fallen hierunter auch Vorgänge, bei denen gegebenenfalls im Zusammenwirken mit anderen Entscheidungen des Prüfungsunterworfenen finanzielle Auswirkungen konkret in Betracht kommen, es am Eintritt der finanziellen Wirksamkeit aber noch fehlt.

Vgl. von Mutius/Nawrath, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung, Art. 114 GG, Rn. 24, Stand: Juni 1999.

Die von der Prüfungsanordnung in Bezug genommenen sozialmedizinischen Begutachtungen können finanzielle Auswirkungen entfalten, da sie Grundlage der Entscheidung der Antragstellerin über eine Leistungsgewährung sind. Vor diesem Hintergrund ist etwa die Qualität der Gutachten, das Erfordernis mehrerer Begutachtungen desselben Falles oder die Konzentration auf bestimmte Ärzte bei der Begutachtung für eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung relevant. Weitere Fragen, denen der Bundesrechnungshof nachzugehen beabsichtigt, sind als Schwerpunkte der Prüfung im angegriffenen Bescheid niedergelegt (S. 3).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

2.500,00 €

festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG; dabei wurde die Hälfte des für ein Hauptsacheverfahren maßgeblichen Auffangstreitwertes von 5.000,00 € festgesetzt.

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.