Verwaltungsgericht Köln, 22. Kammer — 22 K 5324/19

Die Klägerin wendet sich gegen einen Gebührenbescheid der Beklagten betreffend eine befristete glücksspielrechtliche Härtefallerlaubnis für eine Spielhalle (hier: Spielhalle 1, I. -T. -Straße 0).

Die Klägerin betreibt bundesweit zahlreiche Spielhallen, davon mehrere im Gemeindegebiet der Beklagten.

Am Standort I. -T. -Straße 0 in X. betreibt die Klägerin zwei Spielhallen, die sich in demselben Gebäude befinden (sogenannte Doppelspielhalle). Für diese erteilte ihr die Beklagte mit Bescheiden vom 20.07.2011 die gewerberechtlichen, unbefristeten Erlaubnisse nach § 33i Abs. 1 GewO. In der streitgegenständlichen Spielhalle 1 befinden sich 11 Geldspielgeräte, in der Spielhalle 2 befinden sich 12 Geräte. Im Umkreis von 350 Meter Luftlinie vom Standort der Spielhallen entfernt werden keine anderen Spielhallen betrieben. Das Verfahren betreffend die Spielhalle 2 in der I. -T. -Straße 0 wird unter dem Aktenzeichen 22 K 5330/19 geführt.

Zwei weitere Spielhallen mit jeweils 12 Geldspielgeräten betreibt die Klägerin ebenfalls als Doppelspielhalle in der Q.---straße 0 und eine Einzelspielhalle in der G. -G1. -Str. 00-00 mit 12 Geräten. Die Verfahren betreffend die insoweit ergangenen Gebührenbescheide werden unter den Aktenzeichen 22 K 5322/19, 22 K 5323/19 und 22 K 5331/19 geführt.

Am 15.12.2011 wurde der – zwischenzeitlich, mit Ablauf des 30.06.2021, außer Kraft getretene – Erste Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (im Weiteren: GlüStV) von allen Bundesländern mit Ausnahme von Schleswig-​Holstein unterzeichnet. Nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13.11.2012 trat der Staatsvertrag in Nordrhein-​Westfalen rückwirkend zum 01.07.2012 in Kraft. Zusätzlich erließ das Land Nordrhein-​Westfalen am 13.12.2012 das Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (AG GlüStV NRW), um die Ziele des GlüStV im Land Nordrhein-​Westfalen umzusetzen. Dieses trat am 01.12.2012 in Kraft.

Nachdem die Beklagte mit Schreiben vom 06.06.2013 darauf hingewiesen hatte, dass nach Ablauf einer „bis zum 30.11.2017“ bestehenden Übergangsfrist gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV für den Betrieb der Spielhallen neue Erlaubnisse erforderlich seien, informierte sie mit Schreiben vom 17.11.2016 insbesondere darüber, dass alle Spielhallen gegen den § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW verstießen, die Spielhalle in der G. -G1. -Straße gegen das Mindestabstandsgebot, da sie ca. 65 m entfernt von einer anderen Spielhalle liege, die Doppelspielhallen in der I. –T.°°°-Straße und in der Q.---straße gegen das Verbot der Mehrfachkonzessionen. Denn gemäß § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW sei die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sei, ausgeschlossen; ein Mindestabstand von 350 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle solle nicht unterschritten werden. Die Beklagte verwies daneben auf die allgemeinen Erlaubnisvorgaben des § 16 Abs. 2 Satz 3 AG GlüStV NRW und bat um Mitteilung, ob die Aufrechterhaltung des Standortes und die Beantragung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV (bezüglich der Doppelspielhallen für nur eine Spielhalle) beabsichtigt sei.

Unter dem 31.01.2017 beantragte die Klägerin für alle fünf Spielhallen die Erteilung unbefristeter, jedenfalls aber befristeter Erlaubnisse bis zum 30.06.2021 gem. § 24 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW und hilfsweise die Erteilung unbefristeter oder befristeter Ausnahmen bis zum 30.06.2021 von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gem. § 29 Abs. 4 GlüStV. Dazu wurde in allen Fällen insbesondere angegeben: Die Spielhallen sollten in der derzeitigen Form weiter betrieben werden. Die Anforderungen an den Spieler- und Jugendschutz würden seit Jahren erfüllt, Steuern und Abgaben pünktlich geleistet und es sei nie zu Zwischenfällen oder Auffälligkeiten gekommen. Das Sozialkonzept und die Schulungsnachweise lägen vor. Eine Befreiung von den Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW gem. § 29 Abs. 4 GlüStV sei zur Vermeidung unbilliger Härten geboten. Der Standort sei optimal für den Betrieb einer Spielhalle und könne kaum anderweitig genutzt werden, insbesondere ein weiterer Gastronomiebetrieb sei aufgrund der Konkurrenz in unmittelbarer Nähe nicht wirtschaftlich zu führen. Der über die Räumlichkeiten abgeschlossene Mietvertrag laufe noch weit über den 01.12.2017 hinaus. Eine Teilung der Räumlichkeiten sei in den Fällen der Doppelspielhallen nicht möglich. Die monatliche Miete zuzüglich Nebenkosten könne mit nur 12 Geräten nicht erwirtschaftet werden. Durch eine Untervermietung, insbesondere der Einzelspielhalle lasse sich der geschuldete Mietzins nicht erwirtschaften. Selbst wenn die Schließung einer Spielhalle des Unternehmens isoliert betrachtet noch nicht zur Unwirtschaftlichkeit des Gesamtbetriebes führen würde, so könne die Schließung einer weiteren Spielhalle diesen Effekt haben. Es müssten daher weitergehende Abstimmungen stattfinden. In die Aus- und Weiterbildung des Personals seien erhebliche Kosten investiert worden, ebenso in die Erstellung und Umsetzung der geforderten Sozialkonzepte. Auf Anforderung legte die Klägerin unter dem 18.11.2017 Mietverträge und betriebswirtschaftliche Auswertungen und Berechnungen (2014 bis 2016) für die Doppelspielhallen vor.

Mit Datum vom 24.11.2017 ergingen an die Klägerin zu allen fünf Spielhallen gesonderte Bescheide, mit dem Tenor:

„1. der Firma T1. B. GmbH (...) wird gemäß § 24 Abs. 1 Erster GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW (...) die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt in der (....) X. , eine Spielhalle zu betreiben.

2. Diese Erlaubnis wird gemäß § 24 Abs. 2 Erster GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW bis zum 30.06.2021 befristet.“

Zur Begründung führte die Beklagte zu den Doppelspielhallen aus, für den Betrieb einer Spielhalle bedürfe es nach § 24 Abs. 1 Erster GlüÄndStV i.V.m. § 16 AG GlüStV NRW einer Erlaubnis im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages. Gemäß § 25 Abs. 2 Erster GlüÄndStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW sei jedoch die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die – wie vorliegend – in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude untergebracht sei, ausgeschlossen. Der Betrieb einer sogenannten Doppelspielhalle stelle einen Versagungsgrund dar. Die mietvertragliche Bindung über die Räume der Spielhallen bis zum 30.06.2021 (I. -T. -Straße) bzw. 31.12.2022 (Q.---straße ) führe aber dazu, dass ein Härtefall angenommen werde. Die langjährige Tätigkeit der Klägerin und deren bisherige Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit führten nach Abwägung aller Belange dazu, dass ihr eine Befreiung von den Anforderungen nach § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW i.V.m. § 29 Abs. 4, befristet bis zum 30.06.2021, erteilt werde. Auch betreffend die Einzelspielhalle in der G. -G1. -Straße wurde unter Verweis auf die lange mietvertragliche Bindung ein Härtefall angenommen und die vorgenannte Befreiung erteilt.

Unter Ziff. 3 der Bescheide setzte die Beklagte hierfür jeweils eine Verwaltungsgebühr gemäß Tarifstelle 17.6. des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung für das Land NRW (AVerwGebO NRW) in Höhe von 5.000,00 Euro, für die hier streitgegenständliche Spielhalle 1 der I. -T. -Straße in Höhe von nur 3.875,00 Euro, fest.

Die Klägerin erhob am 22.12.2017 zunächst (nur) Klagen hinsichtlich Ziff. 1 und 2 der Bescheide, mit denen sie in der Hauptsache die jeweilige Feststellung begehrte, dass die Beklagte ihr mit den Bescheiden vom 24.11.2017 (je) eine glücksspielrechtliche Erlaubnis im Sinne des § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erteilt habe und keine Härtefallerlaubnis im Sinne des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW i.V.m. § 29 Abs. 4 GlüStV. Hilfsweise beantragte die Klägerin jeweils die Verpflichtung der Beklagten, ihr die Erlaubnis ohne Befristung bzw. hilfsweise befristet bis zum Außerkrafttreten des GlüStV und des AG GlüStV NRW zu erteilen und weiter hilfsweise die Härtefallerlaubnis ohne Befristung bzw. hilfsweise befristet bis zum Außerkrafttreten des GlüStV und des AG GlüStV NRW zu erteilen. Die so verstandenen Klagen wurden unter den Aktenzeichen 24 K 16142/17 und 24 K 16136/17 (I. -T. -Straße) sowie 24 K 16134/17 und 24 K 16135/17 (Q.---straße ) und 24 K 16143/17 (G. -G1. -Straße) geführt.

Die Klägerin erhob im Weiteren am 29.12.2017 separate Klagen gegen die Gebührenfestsetzungen unter Ziff. 3 der Bescheide vom 24.11.2017 soweit ein Betrag von mehr als 50,00 Euro festgesetzt wurde. Die Verfahren wurden unter den Aktenzeichen 25 K 16279/17, 25 K 16281/17, 25 K 16276/17, 25 K 16275/17 und 25 K 16280/17 geführt. Die Beklagte trat den Klagen zunächst entgegen und führte aus, seit Änderung des GlüStV seien für den Spielhallenbetrieb zwei Genehmigungen erforderlich, eine nach § 33i GewO und eine nach § 24 GlüStV. Für eine Entscheidung nach § 24 GlüStV nach der Tarifstelle 17.6 AGT betrage der Rahmen von 50,00 – 5.000,00 Euro. Unter Berücksichtigung des zu erwartenden Verwaltungsaufwandes (mindestens 10 Stunden für die Prüfung und Erteilung der glücksspielrechtlichen Genehmigung) und der wirtschaftlichen Bedeutung sei die Verwaltungsgebühr entsprechend der Anzahl der zulässigen Geldspielgeräte zu staffeln (Gesamtgebühr von 875,00 bis 5.000,00 Euro: 375,00 Euro für jedes Spielgerät, für die Spielhalle 1 in der I. -T. -Straße danach 3.375,00 Euro unter Berücksichtigung von seinerzeit nur 9 Geldspielgeräten, nebst Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes mit 500,00 Euro). Mit Schreiben vom 14.05.2019 erklärte die Beklagte sodann – vor dem Hintergrund gerichtlicher Hinweise zum Fehlen einer Ermessenausübung in den Bescheiden – die angefochtenen Bescheide aufzuheben. Die Verfahren wurden mit Beschlüssen vom 05.06.2019 eingestellt.

Mit Bescheiden vom 30.07.2019 setzte die Beklagte die Gebühren neu auf jeweils 2.559,20 Euro und (nur) für die hier streitgegenständliche Spielhalle 1 der I. –T.°°°-Straße (unter Berücksichtigung von nunmehr 11 Geräten) auf 2.044,40 Euro fest. Zur Begründung nahm sie Bezug auf die §§ 2, 3 und 16 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) und § 1 GebG NRW i.V.m. Tarifstelle 17.6 der AVerwGebO NRW. Dazu führte sie aus, die Gebühr setze sich zusammen aus dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand und dem wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung für den Gebührenschuldner. Es sei die Überprüfung der eingereichten Unterlagen auf Richtigkeit, Plausibilität und Vollständigkeit erfolgt sowie die Berücksichtigung sonstiger ordnungsrechtlicher Umstände (etwa die Lage). Hierzu seien verschiedene Fachbereiche zu beteiligen gewesen. Zudem habe eine Bewertung der organisatorischen und inhaltlichen Mindestanforderungen des vorgelegten Sozialkonzeptes vorgenommen werden müssen. Die Vorgaben des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW seien von den Fachbereichen Planung und Bauaufsicht überprüft und eine abschließende Bewertung der vorgelegten Ergebnisse durch die für die Erlaubnis zuständige Stelle durchgeführt worden. Des Weiteren seien der wirtschaftliche Wert und der Nutzen der Amtshandlung für den Betreiber berücksichtigt worden. Dieser sei durchaus beträchtlich, denn erst durch die Erlaubnis (mit vorhergehender Prüfung) werde der Spielhallenbetreiber in die Lage versetzt, seine Halle zu betreiben. Hierbei sei unter Beachtung des Äquivalenzprinzips berücksichtigt worden, dass die Erlaubnis befristet sei. Der Gebührenrahmen von 50,00 - 5.000,00 Euro für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV habe Berücksichtigung gefunden. Bei der Anzahl von 11 Geldspielgeräten in der Halle 1 in der I. –T-°°°-Straße (in den übrigen Fällen von 12 Geldspielgeräten) sei für den maßgeblichen Zeitraum vom 01.11.2017 bis 30.06.2021 (44 Monate) eine anteilige Gebühr in Höhe von 2.044,40 Euro (bzw. 2.559,20 Euro) nach pflichtgemäßer Ermessensausübung festgesetzt worden. Diese stelle sich wie folgt dar: 1.544,40 Euro (bzw. 2.059,20 Euro) Gebühr für die Zeit von 11/2017 bis 06/2021 zuzüglich 500,00 Euro Gebühr Verwaltungsaufwand = 2.044,40 Euro (bzw. 2.559,20 Euro).

Die Klägerin hat hiergegen am 30.08.2019 Klagen erhoben.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr der Höhe nach sei ermessensfehlerhaft erfolgt.

§ 3 Abs. 1 GebG NRW, wonach zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis zu bestehen habe, sei dahingehend auszulegen, dass eine Verwaltungsgebühr maximal in der Höhe der nachweislich entstandenen Kosten oder sonstigen Aufwendung erhoben werden dürfe. Ein angemessenes Verhältnis liege bei einer Gebühr, die betragsmäßig ca. 400 % über den Kosten für den Verwaltungsaufwand liege, jedenfalls nicht mehr vor. Insoweit werde gegen das Äquivalenzprinzip verstoßen. Denn die Beklagte dürfe über ihre getätigten Leistungen keine Einnahmeüberschüsse generieren, wie dies hier der Fall sei.

Die Beklagte habe zudem hinsichtlich des angesetzten Verwaltungsaufwandes in Höhe von 500,00 Euro keine hinreichende Begründung abgegeben. Die im Gebührenbescheid lediglich benannten Tätigkeiten seien nicht erforderlich gewesen und die angeblichen Kosten daher unverhältnismäßig. Alle erforderlichen Parameter, insbesondere die Lage, seien bereits bekannt gewesen, da sich die Voraussetzungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Wesentlichen mit den Erteilungsvoraussetzungen nach der GewO deckten. Die Prüfung der Anforderungen des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW könne den genannten Aufwand nicht verursacht haben. Der Verweis der Beklagten auf eine fehlende rechtliche Konkretisierung, die eine umfassende Überprüfung erforderlich gemacht habe, rechtfertige die Abwälzung des insoweit entstehenden Aufwandes auf den Bürger nicht. Soweit die Beklagte Zeitaufwand für Außentermine in die Kalkulation mit einbezogen habe, handele es sich nicht um Maßnahmen betreffend die vorliegenden Fälle. Zudem werde zu bedenken gegeben, dass der Betrag bei den Doppelkonzessionen zu reduzieren sei. Im Übrigen sei die Bemessung der Gebühr schematisch anhand der Dauer der Erlaubnis fehlerhaft. Die Berücksichtigung einer Gebühr pro Gerät, aufsummiert anhand der Anzahl der erlaubten Geldspielgeräte pro Spielhalle, sei ebenfalls rechtlich nicht haltbar, da sich die Erlaubnis auf eine zusammenhängende wirtschaftliche Einheit – die Spielhalle – und nicht auf das Aufstellen von einzelnen Geldspielgeräten beziehe und nur der insoweit entstandene Aufwand Berücksichtigung finden könne. Die Klägerin verweist dazu auf eine abweichende Praxis der Gebührenermittlung in anderen Kommunen, bei der die Gebühr anhand eines konkret ermittelten Verwaltungsaufwandes berechnet werde.

Die Klägerin beantragt im vorliegenden Verfahren schriftsätzlich

(sinngemäß),

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 30.07.2019 (Spielhalle 1,

I. -T. -Straße 0) aufzuheben,

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass sie ihr Rahmenermessen fehlerfrei ausgeübt habe.

§ 3 Abs. 1 GebG NRW erlaube bezogen auf den Verwaltungsaufwand Pauschalierungen und Typisierungen und verlange keine mathematisch genaue Berechnung. Ausreichend sei es, wenn die Gebühren nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der behördlichen Leistung stünden. Es seien die eingereichten Unterlagen auf Richtigkeit, Plausibilität und Vollständigkeit sowie hinsichtlich weiterer ordnungsrechtlicher Umstände – etwa die Lage – überprüft worden. Des Weiteren seien insbesondere die Vorgaben des § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW bearbeitet worden. Die fehlende Konkretisierung in den rechtlichen Vorgaben habe eine umfassende Prüfung erforderlich gemacht.

Auf gerichtliche Nachfrage wurde ergänzend dazu vorgetragen, dass interne Rücksprachen ergeben hätten, dass bei der Ermittlung des pauschalen Betrages i.H.v. 500,00 Euro zeitlich der Aufwand von einem Arbeitstag (7,48 Stunden) pauschal je Genehmigung angesetzt worden sei. Der Verwaltungsaufwand sei wie folgt „berechnet“ worden: 7,48 Stunden x 70,00 Euro = 523,60 Euro, abgerundet auf 500,00 Euro. Berücksichtigt worden sei, dass für die Tätigkeit der zuständigen Sachbearbeiterin ein Stundensatz in Höhe von 70,00 Euro heranzuziehen sei. Die Tätigkeiten hätten nicht nur die Fertigung der Genehmigungen, sondern u.a. das Aufsuchen der Spielhallen im Rahmen von Außenterminen und umfangreiche Kontrollen bzw. Überprüfungen (Abstände der Spielgeräte, Anzahl der vorhandenen Spielgeräte, Schulungsnachweise des anwesenden Personals, TÜV-Plaketten und Zulassungszeichen aller einzelnen Geldspielgeräte, Vorhandensein von Infomaterial über Suchtrisiken und die Gewährleistung des Spielerschutzes) mit umfasst. Der Aufwand habe sich durch ein direktes Nebeneinander von zwei Spielhallen nicht verändert. Zudem hätten die Außentermine lediglich einen Teil der Amtshandlung dargestellt. Aufzeichnungen zum Verwaltungsaufwand gebe es nicht. Auch seien aktuell keine weiteren Erlaubnisse erteilt worden, so dass es auch nicht möglich sei, hierüber einen entsprechenden Aufwand abzuleiten. Ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip, sei jedoch nicht erkennbar, erst recht keine Bereicherung durch Einnahmeüberschuss. Aufgrund der etwas umfangreicheren Prüfung, die sich aus der Begründung des Bescheides vom 30.07.2019 ergebe und im Hinblick auf die festgesetzten Gesamtgebühren seien die vorliegenden Fälle als „mittlerer Fall“ eingestuft worden. Denn einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis komme auch eine besondere wirtschaftliche Bedeutung zu. Durch den einzuhaltenden Mindestabstand könne der Betroffenen eine Alleinstellung an einem attraktiven Standort vermittelt werden. Da die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse zu befristen seien, könne auch die Länge der Frist für die Wertfestsetzung Bedeutung haben. Die Anzahl der Spielgeräte könne bei der Wertberechnung ebenfalls Berücksichtigung finden. Ausgehend von der Obergrenze des Gebührenrahmens von 5.000,00 Euro, der Anzahl der Spielgeräte und dem Verhältnis der Laufzeit zur maximal möglichen Gesamtlaufzeit des Glücksspielstaatsvertrages „(01.07.2012 bis 30.06.2021), also 8,9 Jahre (106,8 Monate)“ sei der Gebührensatz pro Spielgerät pro Monat in Höhe von 3,90 Euro (= 5.000,00 Euro / (106,8 x12)) ermittelt worden. Die befristete Laufzeit der Erlaubnis von 44 Monaten sei gebührenmindernd für die Halle 1 der I. –T.°°°-Straße wie folgt berücksichtigt worden: 44 Monate x 11 Geräte x 3,90 Euro = 2.044,40 Euro bzw. entsprechend für die übrigen Spielhallen mit 12 Geräten.

Die 24. Kammer des erkennenden Gerichts wies die Klagen betreffend die Entscheidungen der Beklagten vom 24.11.2017 über die Erlaubnisanträge der Klägerin für die Spielhallen in der I. –T.°°°-Straße und der Q.---straße durch Urteile vom 17.06.2020 in den Verfahren 24 K 16142/17 und 24 K 16136/17 sowie 24 K 16134/17 und 24 K 16135/17 vollumfänglich ab. In den Entscheidungsgründen hat die 24. Kammer zum Hauptantrag jeweils ausgeführt, die Beklagte habe in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sie den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis abgelehnt und auf den hilfsweise gestellten Antrag hin eine Härtefallerlaubnis gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Befreiung von dem Verbot der Mehrfachkonzessionen des § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 AG GlüStV NRW befristet bis zum 30.06.2021 erteilt habe. Dies ergebe auch die Auslegung des Bescheides. Weiter heißt es dort zum Hilfsantrag, die Beklagte habe sich mit Schriftsatz vom 04.03.2020 verpflichtet, der Klägerin für den Betrieb der Spielhalle 1 in der Q.---straße bzw. der Spielhalle 2 in der I. -T. -Straße eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW zu erteilen. Die Beklagte hat dementsprechende Erlaubnisse – nach Lage der Akten – im Folgenden nicht erteilt. Im Verfahren 24 K 16143/17 betreffend die Einzelspielhalle in der G. -G1. -Straße ist die Beklagte durch Urteil der 24. Kammer vom 05.02.2020 auf ihren Hilfsantrag unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 24.11.2019 verpflichtet worden, der Klägerin eine bis zum 30.06.2021 befristete Erlaubnis nach § 24 GlüStV, § 16 Abs. 2 Satz 2 AG GlüstV NRW zu erteilen. Im Übrigen wurde diese Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat die 24. Kammer ausgeführt, dass die Beklagte eine Auswahlentscheidung zwischen den echten Konkurrenten unterlassen habe, der es im Entscheidungszeitpunkt nicht mehr bedürfe, da die gegenüber der Konkurrenz ergangene Ablehnung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zwischenzeitlich bestandskräftig geworden sei. Der durch Urteil ausgesprochenen Verpflichtung zur Erlaubniserteilung ist die Beklagte mit Bescheid vom 08.07.2020, ersetzt durch Bescheid vom 22.07.2020, nachgekommen. Zugleich hat sie mit Bescheid vom 22.07.2020 die Härtefallerlaubnis vom 24.11.2017 gem. § 48 Abs. 1 VwVfG NRW aufgehoben. Eine neue Gebührenfestsetzung ist insoweit bislang nicht erfolgt. Die Klägerin hat gegen den Erlaubnisbescheid vom 22.07.2022 wiederum Klage erhoben (24 K 4394/20).

In den Verfahren 24 K 16134/17, 24 K 16135/17, 24 K 16142/17, 24 K 16136/17 und 24 K 16143/17 hat die Klägerin Anträge auf Zulassung der Berufung beim OVG NRW gestellt, die unter den Aktenzeichen 4 A 898/20, 4 A 1949/20, 4 A 1950/20, 4 A1951/20 und 4 A 1952/20 geführt wurden. Die Verfahren sind Ende 2021 durch Hauptsachenerledigungserklärungen beendet und eingestellt worden.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch die Berichterstatterin einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakten der zugehörigen Verfahren 22 K 5322/19, 22 K 5323/19, 22 K 5330/19 und 22 K 5331/19 sowie 25 K 16279/17, 25 K 16281/17, 25 K 16276/17, 25 K 16275/17, 25 K 16280/17 und die Entscheidungen in den Verfahren 24 K 16134/17, 24 K 16135/17, 24 K 16142/17, 24 K 16136/17, 24 K 16143/17 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung und durch die Berichterstatterin entscheiden, da sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben, §§ 101 Abs. 2, 87a Abs. 2, 3 VwGO.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 30.07.2019 (hier betreffend die Spielhalle 1, I. -T. -Straße 0) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Der Gebührenbescheid der Beklagten ist zwar formell rechtmäßig.

Das Fehlen der auch vor Erlass eines Gebührenbescheides gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW durchzuführenden und nicht bereits gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW entbehrlichen Anhörung dürfte hier jedenfalls als gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW durch Nachholung geheilt anzusehen sein. Die Beklagte hat sich in ihren Klageerwiderungen mit dem Vorbringen der Klägerin auseinandergesetzt und ihre Gebührenfestsetzung bestätigt.

Der Gebührenbescheid ist jedoch materiell rechtswidrig.

Die Erhebung von Gebühren ist zwar nicht dem Grunde, wohl aber der Höhe nach rechtswidrig. Die Beklagte hat das ihr zustehende Rahmenermessen – auch in Ansehung ihrer ergänzenden Ausführungen im Klageverfahren – fehlerhaft ausgeübt.

Die Gebührenfestsetzung beruht auf den §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 und 9 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) vom 23.08.1999 (GV. NRW. 1999 S. 524), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 08.12.2015 (GV. NRW. S. 836), i. V. m. § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) vom 03.07.2001 (GV. NRW. 2001 S. 262) in der hier maßgeblichen Fassung der 39. Verordnung vom 30.04.2019 (GV. NRW. S. 216).

Für die behördliche Entscheidung über die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle sieht die Tarifstelle 17.6 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVerwGebO NRW einen Gebührenrahmen von 50,00 bis 5.000,00 Euro vor.

Die Kammer hat danach keine Bedenken, dass die Beklagte dem Grunde nach zur Erhebung von Gebühren für die der Klägerin mit Bescheid vom 24.11.2017 erteilte glücksspielrechtliche Härtefallerlaubnis nach § 29 GlüStV berechtigt ist. Die Gebührenpflicht wird dem Grunde nach auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen, sie wendet sich ausschließlich gegen die Höhe der Gebühr.

Die Gebührenfestsetzung begegnet jedoch der Höhe nach Bedenken.

Die Tarifstelle 17.6 AGT sieht eine Rahmengebühr in Höhe von 50,00 bis 5.000,00 Euro vor. Hinsichtlich der Normierung dieses Gebührenrahmens hat die Kammer keine Bedenken. Die Ausübung des Rahmenermessens durch die Beklagte stellt sich jedoch als fehlerhaft dar.

Bei der Bemessung der Gebührensätze, mithin auch bei der Bestimmung eines Gebührenrahmens, hat der Verordnungsgeber gemäß § 3 GebG NRW zu beachten, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis zu bestehen hat. Die Vorschrift konkretisiert das bereits aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip abgeleitete und damit der Gebühr immanente Äquivalenzprinzip, indem sie bestimmt, dass kein Missverhältnis zwischen der Höhe der Gebühr und der Leistung der Behörde – einschließlich ihres Verwaltungsaufwands, zu dessen Deckung die Gebühr erhoben wird – bestehen darf. Sie legt aber zugleich abschließend die zulässigen Gebührenzwecke und damit die Kriterien fest, an denen sich die Bemessung der Gebührensätze orientieren kann. Verwaltungsgebühren können danach zum Zwecke der Abgeltung des mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwands erhoben werden und außerdem dem Ausgleich eines dem Kostenschuldner durch die Amtshandlung zu Gute gekommenen wirtschaftlichen oder sonstigen Vorteils dienen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 02.02.2009 – 9 B 1788/08 –, juris, Rn. 5 und Urteil vom 14.02.2017 – 9 A 2655/13 – , juris, Rn. 77; VG Köln, Urteil vom 27.11.2019 – 24 K 283/18 –, juris, Rn. 125.

Bei der Anwendbarkeit des Äquivalenzprinzips verfügt der Verordnungsgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Das Kostendeckungsprinzip, wonach die Gebühren die voraussichtlichen Kosten der in Anspruch genommenen Leistung decken, aber nicht übersteigen sollen, ist für die Verwaltungsgebühr nicht verbindlich. Aus diesem Grunde ist in § 3 GebG NRW ausschließlich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr der Verwaltungsaufwand „berücksichtigt“ wird. Eine äußerste Grenze ergibt sich nur insofern, als die Gebührenhöhe nicht völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung und damit von den Kosten des Verwaltungsaufwandes festgesetzt werden darf. Das gilt auch dann, wenn es sich nicht um einen Fall der Eingriffsverwaltung handelt und daher bei der Bemessung der Gebühr auch der wirtschaftliche Wert der Amtshandlung in Rechnung gestellt wird. Das einzuhaltende Verhältnis wird dabei eher großzügig gesehen.

vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.2003 – 6 C.02 –, juris, Rn. 13; OVG NRW,

Urteil vom 23.06.2009 – 9 A 3541/06 –, juris, Rn. 22 ff.

Ein Verbot der Kostenüberdeckung findet danach ebenfalls generell keine Anwendung, sondern ist nur bei entsprechender gesetzlicher Vorgabe zu beachten. Verlangt wird vielmehr nur, dass der Verwaltungsaufwand bei der Festsetzung der Gebühr nicht völlig außer Acht gelassen wird.

Vgl. VG Köln Urteil vom 16.11.2018 – 9 K 16288/17 –, juris, Rn. 556 und

Urteil vom 27.11.2019 – 24 K 283/18 –, juris, Rn. 129 ff. m. w. N.

Anhaltspunkte dafür, dass diese Grundsätze bei der Festsetzung des Gebührenrahmens für die Entscheidung über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis durch den Verordnungsgeber missachtet worden wären, sind nicht ersichtlich.

Für eine Auslegung des § 3 Abs. 1 GebG NRW dahingehend, dass – wie die Klägerin vorträgt – die Gebühr maximal in der Höhe zu erheben sei, in der nachweislich Kosten oder sonstige Aufwendungen entstanden seien, ist angesichts des klaren Wortlautes der Vorschrift kein Raum. Ein Verbot der Kostenüberdeckung ist mangels gesetzlicher Vorgabe hier nicht gegeben. Eine Begrenzung der Verwaltungsgebühr auf den Verwaltungsaufwand ist nur für den Fall eines Verwaltungsaktes der Eingriffsverwaltung, bei dem die Amtshandlung für den Kostenschuldner von vornherein kein Vorteil begründet, anerkannt. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die glücksspielrechtliche Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlückStV NRW vermittelt ebenso wie die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW für die betroffene Betreiberin einer Spielhalle einen (eigenständigen) wirtschaftlichen Wert. Führt die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV zur materiellen Legalität des Spielbetriebes und verschafft der Betreiberin zudem aufgrund des in § 25 Abs. 1, 3 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW normierten Mindestabstandsgebotes von in der Regel 350 m zwischen zwei Spielhallen und des Verbundverbotes aus § 25 Abs. 2 GlüStV eine monopolartige Wettbewerbsstellung, weil andere Spielhallen dort grundsätzlich nicht (mehr) betrieben werden dürfen, so dient eine Härtefallerlaubnis dem Zweck, der Spielhallenbetreiberin zu ermöglichen, den Spielbetrieb aus Billigkeitsgesichtspunkten für einen gewissen Zeitraum – in unveränderter Weise – ohne die erforderliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV zu ermöglichen, ohne den aus der materiellen Illegalität der Spielhalle folgenden (straf- und ordnungs)rechtlichen Folgen ausgesetzt zu sein. Diese wirtschaftlichen Vorteile konnte und kann die Erlaubnis nach § 33i GewO nicht vermitteln.

Siehe hierzu bereits VG Köln, Urteil vom 16.11.2018 – 9 K 16288/17 –, juris, Rn. 546 - 571 mit ausführlicher Begründung zu Tarifstelle 17.6 AGT der AVerwGebO NRW; außerdem VG Köln, Urteile vom 27.11.2019 – 24 K 283/18 –, juris, Rn. 127 ff. und Urteil vom 17.06.2020 – 24 K 16134/17 –.

Die vorgenommene Gebührenfestsetzung ist jedoch rechtswidrig, weil die Beklagte das ihr zustehende Rahmenermessen fehlerhaft ausgeübt hat.

Die Ausübung des Rahmenermessens ist immer dann notwendig, wenn – wie hier – nicht lediglich die Mindestgebühr festgesetzt wird.

So das OVG NRW, Beschluss vom 24.03.2017 – 9 E 197/17 –, juris, Rn. 8; Beschluss vom 12.04.2017 – 9 B 384/17 –, juris, Rn. 7, und Beschluss vom 12.04.2019 – 16 E 322/18 –, juris, Rn. 4, jeweils m. w. N.

Die Behörde kann dieses Rahmenermessen einzelfallbezogen oder typisierend durch den Erlass von ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften ausüben. Das Gericht ist nach § 114 Satz 1 VwGO bei der Überprüfung von behördlichen Ermessens-entscheidungen auf die Feststellung etwaiger Ermessensfehler beschränkt. Es ist nicht befugt, eigenes Ermessen auszuüben und/oder gerichtliches Ermessen an die Stelle des Ermessens der Behörde zu setzen. Es hat jeweils nur zu prüfen, ob das Ermessen überhaupt ausgeübt worden ist bzw. ob es dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt worden ist und ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens beachtet worden sind.

Dies ist hier nicht der Fall.

Bei der Festsetzung einer Gebühr ist, wenn für den Ansatz der Gebühr durch die Gebührenordnung ein Rahmen bestimmt ist, durch die Behörde bei der Festsetzung der Gebühr in Anwendung von § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und – sofern es sich wie hier nicht um einen reinen Akt der Eingriffsverwaltung handelt – auch die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für die Gebührenschuldnerin sowie auf Antrag deren wirtschaftliche Verhältnisse „zu berücksichtigen“.

Die Beklagte hat vorliegend das ihr zustehende Rahmenermessen zwar erkannt und auch ausgeübt. Dies lässt sich der Begründung des angefochtenen Bescheides vom 30.07.2019 entnehmen. Dabei hat die Beklagte nicht auf eine antizipierte Ermessensausübung in Gestalt einer Verwaltungsvorschrift bzw. Dienstanweisung abgestellt, sondern hat eine Einzelfallermessensausübung vorgenommen. Im Rahmen des Klageverfahrens hat die Beklagte ihre Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO dem Grunde nach in zulässiger Weise ergänzt.

Die Beklagte hat dabei in im Ausgangspunkt zutreffender Anwendung von § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW auf der Grundlage einer kombinierten Betrachtung des Verwaltungsaufwandes sowie des mit der behördlichen Regelung einhergehenden wirtschaftlichen Vorteils der Klägerin eine Gebühr im Einzelfall festgelegt.

Die Berücksichtigung des wirtschaftlichen Vorteils begegnet danach dem Grunde nach keinen Bedenken. Die diesbezüglichen Ausführungen der Klägerin, dass die Festsetzung der Gebühr schon wegen der durch die Berücksichtigung des Nutzens bedingten Überschreitung des Verwaltungsaufwandes ermessensfehlerhaft sei, da dadurch unter Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip „Einnahmeüberschüsse“ erzielt würden, überzeugen (auch) in Ansehung der eindeutigen Regelung der Gebührenbemessung im Fall von Rahmensätzen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW nicht. Auf die obigen Ausführungen zum Gebührenrahmen wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen. (Auch) Die konkret festzusetzende Verwaltungsgebühr für eine Spielhallenerlaubnis ist nicht auf die Höhe begrenzt, in der der Behörde Kosten oder sonstige Aufwendungen entstanden sind.

Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 28.05.2022 – 4 A 293/20 –, juris, Rn. 25 ff.

Allerdings hat die Beklagte bereits fehlerhaft den hier einschlägigen Gebührenrahmen von 50,00 bis 5.000,00 Euro nicht eingehalten. Sie hat mit der von ihr gewählten Vorgehensweise formal die obere Grenze des Gebührenrahmens überschritten.

Ist die Festsetzung einer Rahmengebühr – wie hier – unter Berücksichtigung des Aufwandes und des wirtschaftlichen Nutzens der Amtshandlung vorzunehmen, dann ist der Gebührenrahmen nur einmal heranzuziehen und nicht gesondert für jeden der gebührenrechtlichen Faktoren. Dies hat die Beklagte bei der von ihr gewählten Berechnungsmethode nicht beachtet.

Die Beklagte hat sich bei der Neufestsetzung der Gebühren entschieden, den wirtschaftlichen Nutzen unter Berücksichtigung zweier wertbildender Kriterien, der Anzahl der Spielgeräte und der Laufzeit der Erlaubnis, abzubilden. Dazu hat sie als Bezugsgröße auf die obere Grenze des Gebührenrahmens abgestellt, indem sie diese obere Grenze des Gebührenrahmens in Höhe von hier 5.000,00 Euro (Dividend) geteilt hat durch einen Divisor, gebildet aus der angenommenen maximal möglichen Laufzeit einer Erlaubnis multipliziert mit der maximal möglichen Anzahl der Geldspielgeräte pro Spielhalle.

5.000,00 Euro

106,8 Monate x 12 Geräte

Den sich daraus ergebenden Quotienten in Höhe von rund 3,90 Euro pro Spielgerät und Monat hat die Beklagte dann im Einzelfall mit der in der jeweiligen Spielhalle konkret vorhandenen Geräteanzahl und der konkreten Laufzeit der erteilten Erlaubnis (Dauer der Befristung) multipliziert und so den wirtschaftlichen Nutzen im Einzelfall ermittelt.

Durch die zur Ermittlung des Quotienten gewählte Bezugsgröße in Gestalt der oberen Grenze des Gebührenrahmens hat die Beklagte den Gebührenrahmen schon allein durch die Berücksichtigung des wirtschaftlichen Nutzen vollständig ausgeschöpft und durch die daneben erfolgte Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes (hier mit 500,00 Euro) den Gebührenrahmen schließlich insgesamt fehlerhaft überschritten, auch wenn die konkret festgesetzte Gebühr noch innerhalb des Rahmens liegt.

Dieser Fehler in der Ermessensausübung führt für sich genommen schon zur Fehlerhaftigkeit der Gebührenfestsetzung.

Zur Ausübung des Rahmenermessens ist darüber hinaus aber aus Gründen der Klarstellung Folgendes zur Berücksichtigung von Verwaltungsaufwand und Nutzen der Amtshandlung anzumerken:

Hinsichtlich der von der Beklagten vorgenommenen Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes für die Gebührenerhebung im Einzelfall begegnet es zunächst einmal keinen Bedenken, dass die Beklagte wohl eine typisierende Festlegung eines aufwandsbezogenen Gebührenanteils vornehmen wollte. Denn anders als bei Zeitgebühren nach § 4 GebG NRW ist die Behörde im Falle einer Rahmengebühr nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GebG NRW nicht gehalten, der Gebührenerhebung die im Einzelfall konkret aufgewendete Zeit zugrunde zu legen. Vielmehr ist gerade eine typisierende und pauschalierende Betrachtung vorzunehmen. Denn der Verwaltungsaufwand bezogen auf eine Amtshandlung ist gerade nicht mathematisch exakt zu ermitteln, sondern nur „zu berücksichtigen“. Erfolgt die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes ausschließlich nach dem konkreten Zeitaufwand berechnet, wäre dies ermessensfehlerhaft,

so das OVG NRW, Beschluss vom 27.06.2017 – 9 A 776/15 –, juris, Rn. 17 zu einem Fall der Eingriffsverwaltung.

Das bedeutet, dass – wie schon zur Ausgestaltung des Gebührenrahmens ausgeführt – auf der einen Seite lediglich verlangt wird, dass der Verwaltungsaufwand bei der Festsetzung der Gebühr nicht außer Acht gelassen wird und auf der anderen Seite die Gebühren in keinem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen dürfen.

Das OVG NRW nimmt für den Fall einer ausschließlich anhand des Verwaltungsaufwandes zu bestimmenden Rahmengebühr bekanntermaßen weiter an, dass die Feststellung des Aufwandes bei der Rahmengebühr im konkreten Fall lediglich der Anknüpfungspunkt für die Einordnung in den Gebührenrahmen mit Blick darauf ist, ob sich die Amtshandlung im konkreten Fall als einfach, durchschnittlich oder aufwändig darstellt.

OVG NRW, Urteil vom 14.02.2017 – 9 A 2655/13 –, juris, Rn. 108 und Beschluss vom 27.06.2017 – 9 A 776/15 –, juris, Rn. 15 ff.

Um eine solche Einordnung eines konkreten Falles in einen Gebührenrahmen sachgerecht vornehmen zu können, bedarf es aber zunächst einmal der behördlichen Feststellung des Aufwandes in einem durchschnittlichen von der Tarifstelle erfassten Fall, also eines Referenzwertes. Ohne die Ermittlung eines solchen und dessen anschließende Zuordnung zu einem mittleren Gebührenwert des Rahmens dürfte eine – dann nur noch – typisierende Einordnung des konkreten Falles in Fallgruppen entsprechend den Vorgaben des OVG NRW nicht möglich sein.

Zieht man diese Rechtsprechung auch für den vorliegenden Fall der Bestimmung eines aufwandsbezogenen Gebührenanteils heran, so ist hier nicht ersichtlich, ob und wenn ja, von welchem durchschnittlich aufwändigen Fall die Beklagte hier ausgegangen ist. Die Ausführungen der Beklagten lassen sich insoweit nicht nachvollziehbar einordnen.

Zum einen hat die Beklagte (unterschiedliche) Zeitangaben betreffend des Aufwandes gemacht. Während im Verfahren 25 K 16275/17 zur ersten Fassung des Gebührenbescheides von „zu erwartenden mindestens 10 Stunden für die Prüfung und Erteilung der glücksspielrechtlichen Genehmigung“ ausgegangen wurde, wurde zum vorliegenden Verfahren ausgeführt, dass pauschal ein Arbeitstag mit 7,48 Stunden für die konkret erteilte Härtefallerlaubnis angesetzt worden sei, der bei einem Stundensatz von 70,00 Euro zu einem errechneten Aufwand von 523,60 Euro, abgerundet 500,00 Euro, geführt habe. Dazu hat die Beklagte im Rahmen ihrer Klageerwiderung ausgeführt, es sei aufgrund der dem Gebührenbescheid zu entnehmenden etwas umfangreicheren Prüfung für die Erteilung der Härtefallerlaubnisse und im Hinblick auf die festgesetzten Gesamtgebühren die Einstufung als „mittlerer Fall“ vorgenommen worden. In welcher Weise die Beklagte insoweit von ihrem Rahmenermessen hier Gebrauch gemacht hat bzw. Gebrauch machen wollte, ist danach für die Kammer letztlich nicht nachvollziehbar. Es ist aber jedenfalls nicht ersichtlich, dass die Beklagte zunächst den durchschnittlichen Aufwand für eine der Tarifstelle 17.6 AGT unterfallende Amtshandlung ermittelt und sich an diesem orientiert hat, und nicht vielmehr für die hier erteilten Härtefallerlaubnisse nur einen im konkreten Fall ermittelten oder im Nachhinein für diesen nur angenommenen Aufwand angesetzt und fallgruppenmäßig etikettiert hat. Für eine Herangehensweise vom Ergebnis her betrachtet spricht, dass die Beklagte dazu über keinerlei Aufzeichnungen verfügt. Überprüft werden kann eine Einzelfallermessensentscheidung grundsätzlich aber nur insoweit, wie sie sich aus einem Bescheid bzw. gegebenenfalls aus ergänzenden Ausführungen und behördlichen Aufzeichnungen nachvollziehbar entnehmen lässt.

Allerdings weist die Kammer dazu ausdrücklich darauf hin, dass damit nicht infrage gestellt werden soll, dass die hier berücksichtigten 500,00 Euro das Ergebnis einer sachgerechten Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes im vorgenannten Sinne und damit insgesamt einer sachgerechten Ausübung des Rahmenermessens sein könnten. Ein aufwandsbezogener Gebührenanteil in dieser Höhe erscheint der Kammer keinesfalls von vornherein übersetzt, zumal insbesondere bei einer Erteilung einer Härtefallerlaubnis ein auf § 16 Abs. 3 AG GlüStV bezogener besonderer Prüfungsaufwand anfallen dürfte. Diesbezügliche gegenteilige Ausführungen der Klägerin vermögen nicht zu überzeugen, hat doch die Klägerin in ihrem Erlaubnisantrag selbst umfassend dargelegt, welche zahlreichen Aspekte in den Blick zu nehmen seien. Soweit die Klägerin insbesondere rügt, dass Synergieeffekte bei den Doppelspielhallen nicht berücksichtigt worden seien, ist anzumerken, dass sich solche, selbst wenn sie sich im konkreten Fall ergeben hätten und von der Beklagten in den Blick genommen würden, im Rahmen einer typisierenden Einordnung der Fälle in den Gebührenrahmen im Ergebnis nicht zwingend auswirken müssten, wenn sie nicht hinreichend gewichtig wären, um eine Differenzierung innerhalb des Rahmens zu begründen.

Im Hinblick auf den anzunehmenden wirtschaftlichen Nutzen von Erlaubnissen und auch Härtefallerlaubnissen nach dem GlüStV erscheint es der Kammer zudem vertretbar, bei der Ausübung des Rahmenermessens die Abbildung des wirtschaftlichen Nutzens im Verhältnis zum Verwaltungsaufwand in den Vordergrund zu stellen bzw. stärker als diesen zu gewichten. Denn der Gebührentarif 17.6 AGT knüpft zulässigerweise ganz maßgeblich an den Wert der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Betroffene Spielhallenbetreiberin an.

Vgl. dazu VG Köln, Urteil vom 16.11.2018 – 9 K 160288/17 –, juris, Rn. 567.

Nur völlig außer Acht gelassen werden darf der Verwaltungsaufwand im Rahmen der Ermessensausübung nicht. Das OVG Niedersachsen hat insoweit denkbare Gewichtungen benannt,

OVG Niedersachsen, Beschluss vom 16.06.2020 – 11 LC 138/19 –, juris, Rn. 63.

Die Kammer sieht von konkreten „Vorgaben“ insoweit ab.

Die dem Grunde nach zutreffende Berücksichtigung auch des wirtschaftlichen Nutzens begegnet in der hier vorgenommenen Weise weiteren Bedenken.

Dabei ist jedoch zunächst einmal nicht zu beanstanden, dass die Beklagte – wie zuvor ausgeführt – die Anzahl der Glücksspielgeräte und die Dauer der Laufzeit (Befristung) der Erlaubnis als Kriterien für die Berücksichtigung des wirtschaftlichen Vorteils im konkreten Einzelfall herangezogen hat.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 29.02.2016 – 4 A 809/15 –, juris Rn. 10; VG Köln, Urteil vom 27.11.2019 – 24 K 283/18 –, juris, Rn. 138 und Urteil vom 16.11.2018 – 9 K 16288/17 –, juris, Rn. 567 zu den wertbildenden Faktoren des Gebührenrahmens und Rn. 577 ff. zur Ermessensausübung im Einzelfall; so auch VG München, Urteil vom 13.10.2015 – M 16 K 14.4009 –, juris, Rn. 18 und VG Bremen Urteil vom 17.03.2020 – 5 K 2875/18 –, juris Rn. 95, 100 m.w.N.

Insoweit hat die Beklagte nachvollziehbar und beanstandungsfrei nicht nur die Anzahl der in der betreffenden Spielhalle konkret vorhandenen Geldspielgeräte (hier unstreitig 11) und die Dauer der Laufzeit der konkret erteilten Erlaubnis (hier für die Zeit vom 01.11.2017 bis 31.06.2021, d.h. 44 Monate) in den Blick genommen, sondern auch den Umstand, dass die Anzahl der Geldspielgeräte pro Spielhalle begrenzt und die Dauer der Laufzeit befristet ist. Denn gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeiten (Spielverordnung – SpielV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.01.2006 (BGBl. I S. 280), zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 61 des Gesetzes vom 18.07.2016 (BGBl. I S. 1666), darf die Gesamtzahl von Geld- oder Warenspielgeräten in Spielhallen 12 Geräte nicht übersteigen. Zudem durfte eine Erlaubnis nach dem GlüStV in der hier maßgeblichen Fassung längstens bis zum Außerkrafttreten dieses GlüStV und des AG GlüStV NRW in der hier maßgeblichen Fassung, d. h. längstens bis zum 30.06.2021 erteilt werden. Sie war also – anders als die gewerberechtliche Erlaubnis – zwingend zu befristen. Dies ist in der Rechtsprechung des OVG NRW geklärt,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12.11.2021 – 4 A 898/20 – m.w.N.

Allerdings stellt sich die Berücksichtigung einer maximal möglichen Gesamtlaufzeit einer Erlaubnis von hier „106,8 Monaten (8,9 Jahren)“ als fehlerhaft dar. Die Beklagte benennt als maximale Laufzeit einer Erlaubnis den Zeitraum vom 01.07.2012, d. h. ab Beginn des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages vom 15.11.2012 bis einschließlich 30.06.2021. Dieser Zeitraum umfasst rechnerisch jedoch insgesamt 9 Jahre und damit 108 Monate und nicht nur 106,8 Monate. Dieser Fehler hat – nach dem von der Beklagten gewählten Berechnungssystem – die Reduzierung des Wertes pro Spielgerät und Monat und damit im Ergebnis eine Rechtsverletzung der Klägerin zur Folge.

Und schließlich lässt sich der Ermessensentscheidung der Beklagten nicht entnehmen, dass sie richtigerweise auch gebührenrechtlich in den Blick genommen hat, dass sie der Klägerin – nach dem erklärten und auch gewollten Inhalt ihres Bescheides vom 24.11.2017 – (nur) eine Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 3 AG GlüStV NRW und keine Erlaubnis nach § 24 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erteilt hat. Denn die Beklagte hat im streitgegenständlichen Gebührenbescheid ausdrücklich auf die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV abgestellt und im Rahmen ihrer Klageerwiderung insoweit ergänzend ausgeführt, dass durch den einzuhaltenden Mindestabstand der Betroffenen eine Alleinstellung an einem attraktiven Standort vermittelt werden könne. Solch eine Alleinstellung an einem attraktiven Standort unter Ausschaltung der Konkurrenz konnte jedoch nur die Folge einer Drittschutz vermittelnden Erlaubnis nach 24 GlüStV in der hier maßgeblichen Fassung sein und nicht die einer Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, die wie bereits ausgeführt nur geeignet war, der Spielhallenbetreiberin den Spielbetrieb aus Billigkeitsgesichtspunkten für einen gewissen Zeitraum, bis zu einer dann vorzunehmenden Schließung, weiterhin zu ermöglichen. Die Beklagte hat zudem wohl insgesamt bei glücksspielrechtlichen Erlaubnissen eine Gebühr festgesetzt, ohne eventuelle weitere wertmäßige Unterschiede zwischen den Erlaubniskonstellationen (Erlaubnis oder Härtefallerlaubnis bzw. unechte oder echte Konkurrenzsituation) in den Blick zu nehmen bzw. darzulegen, weshalb sich diese im Verhältnis zum durchschnittlichen Fall wertmäßig nicht auswirken. Das lassen die Gebührenfestsetzungen in den parallel geführten Verfahren vermuten und hier insbesondere die gleichermaßen erfolgte Handhabung bei der Einzelspielhalle in der G. -G1. -Straße, die in echter Konkurrenz zu einer anderen Spielhalle stand. Dabei obliegt es der Beklagten im Rahmen ihres Ermessens zu entscheiden, ob sie in Bezug auf den wirtschaftlichen Nutzen wertmäßig hinsichtlich der unterschiedlichen Rechtspositionen differenziert, die eine Erlaubnis und eine Härtefallerlaubnis vermitteln und/oder hinsichtlich der der Spielhallenbetreiberin aufgrund der erteilten Erlaubnis möglichen Nutzziehung. Eine Fortführung des Betriebes und damit eine Fortführung der Nutzziehung ist der Spielhallenbetreiberin sowohl bei einer Erlaubnis als auch bei einer Härtefallerlaubnis während der Laufzeit der jeweiligen Erlaubnis möglich; im Fall einer Erlaubniserteilung nach § 24 Abs. 1 GlüStV unter gleichzeitigem Ausschluss eines oder mehrerer echter Konkurrenten dürfte diese dann für die Erlaubnisinhaberin mit einer erheblich verbesserten Gewinnerzielung möglich sein.

Vgl. dazu VG Köln, Urteil vom 16.11.2018 – 9 K 16288/17 –, juris, Rn. 579.

Ob in dem jeweils zu entscheidenden Einzelfall Abweichungen vom Durchschnitt vorliegen und ob diese zu einer wertmäßig vom Durchschnitt bzw. Referenzwert abweichenden Einstufung führen, ist aber aus Gründen der Gebührengerechtigkeit in jedem Fall in den Blick zu nehmen.

Der angefochtene Gebührenbescheid war danach vollumfänglich aufzuheben.

Ein Aufrechterhalten des Gebührenbescheides lediglich in Höhe der Mindestgebühr kommt nicht in Betracht.

Zwar wirkt sich nach bislang vertretener Auffassung des OVG NRW insbesondere der vorstehend festgestellte Ermessensfehler nicht auf die Mindestgebühr in Höhe von 50,00 € aus, so dass ein Aufhebungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO danach wohl nur insoweit gegeben wäre, als der Gebührenbescheid der Beklagten mehr als 50,00 € festsetzt, denn nur insoweit wäre die Klägerin in ihren Rechten verletzt.

Vgl. in diesem Sinne etwa das obiter dictum im Urteil des OVG NRW vom 14. Februar 2017 – 9 A 2655/13 –, juris, Rn. 108 und OVG NRW, Beschluss vom 24.03.2017 – 9 E 197/17 –, juris, Rn. 8.

Dem folgt die Kammer allerdings nicht. Denn eine Gebührenfestsetzung lediglich in Höhe der Mindestgebühr wäre objektiv rechtswidrig, da die Beklagte nicht zuletzt aus rechtsstaatlichen Gründen gehalten ist, Gebühren zu erheben, wenn die Voraussetzungen eines Gebührentatbestandes erfüllt sind. Ein Absehen von einer Gebührenerhebung ist nur in den gesetzlich vorgesehenen Fällen zulässig. Würde das Gericht somit den Gebührenbescheid nur teilweise aufheben, würde es dem Beklagten einen objektiv rechtswidrigen Rest-Gebührenbescheid gleichsam „aufdrängen“, obwohl nicht ersichtlich und absehbar ist, welche Gebühr die Beklagte – nach einer neuen Einzelfallermessensausübung oder aber nach Erarbeitung einer antizipierten Ermessensausübung in Gestalt einer Dienstanweisung – hier letztlich ansetzen würde. Die Ausübung des Rahmenermessens ist und bleibt Sache der Beklagten und die einzig richtige Gebühr gibt es in diesem Fall grundsätzlich nicht. Daher erscheint es der Kammer schon aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit – auch bei Annahme eines nur objektiv rechtswidrigen Rest-Gebührenbescheides in Höhe der Mindestgebühr – vorzugswürdig, dass die Beklagte die Gelegenheit erhält, die Gebühr unter Berücksichtigung der Ausführungen des Gerichts insgesamt neu festzusetzen.

So VG Köln, Urteil vom 02.11.2020 – 22 K 2379/20 –, juris, Rn. 47 und Urteil vom 23.03.2021 – 22 K 1957/20 –.

Nichts anderes ergibt sich letztlich, wenn man dem OVG Niedersachsen folgend, (auch) die Frage der Festlegung der Mindestgebühr als eine originär von der Behörde und nicht von den Gerichten zu treffenden Ermessensentscheidung ansieht,

Beschluss vom 16. Juni 2020 – 11 LC 138/19 –, juris, Rn. 57 m.w.N.,

wofür gleichermaßen gute Gründe sprechen.

Das OVG Niedersachsen hat dazu ausgeführt, dass insofern in derartigen Konstellationen auch keine sogenannte Ermessensreduzierung auf null vorliege, die das Gericht in Ausnahmefällen berechtigen könne, eine fehlerhafte materielle Entscheidungsbegründung unter Aufrechterhaltung des Ergebnisses durch eine fehlerfreie zu ersetzen. Vielmehr habe die Behörde aufgrund der gerichtlichen Feststellung, dass die von ihr getroffene Ermessensentscheidung rechtswidrig ist, eine neue, einheitliche und umfassende Ermessensentscheidung über die Kostenfestsetzung zu treffen. Hielte das Gericht einen ermessensfehlerhaften Gebührenbescheid in Höhe der Mindestgebühr aufrecht, würde dies zu einer Aufteilung der behördlichen Ermessensentscheidung in einen zulässigen und einen unzulässigen Teil führen. Eine Ermessensentscheidung sei jedoch nicht teilbar. Gegen eine teilweise Aufrechterhaltung eines ermessensfehlerhaften Gebührenbescheids spreche zudem, dass die Behörde im Anschluss an die gerichtliche Entscheidung darauf beschränkt wäre, eine die Mindestgebühr übersteigende Gebühr festzusetzen. Und schließlich fehle es bei einer teilweisen Aufrechterhaltung eines ermessensfehlerhaften Gebührenbescheids entgegen den in § 39 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VwVfG normierten Vorgaben – wonach die Behörde die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe, einschließlich der Gesichtspunkte, von denen sie bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist, mitzuteilen habe – an jeglicher (behördlichen) Begründung des aufrecht erhaltenen Teils der Gebührenfestsetzung. Auch dies sei mit den an einen rechtmäßigen Gebührenbescheid zu stellenden Anforderungen nicht vereinbar.

Da die Beklagte (allein) aufgrund der tenorierten Aufhebung des Gebührenbescheides zur Rückzahlung des streitgegenständlichen Betrages in Höhe von 2.559,20 Euro an die Klägerin verpflichtet ist, bedurfte es keines dahingehenden weiteren Ausspruches im Tenor dieser Entscheidung. Der darauf gerichtete schriftsätzlich formulierte Klageantrag wurde daher auf das erforderliche Maß beschränkt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit oder § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

2.044,40 €

festgesetzt.

Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.