BVerwG, 3. Senat — 3 C 16/22

Die Beteiligten streiten darum, ob vom Kläger bewirtschaftete Flächen bezogen auf das Antragsjahr 2018 als Dauergrünland zu bewerten sind und ob das Pflügen der Flächen einer Genehmigung bedarf.

Der Kläger gab im Zusammenhang mit dem Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018 eine Erklärung ab, wonach er die Flächen im maßgebenden Zeitraum umgepflügt habe, so dass der Status als Dauergrünland zu korrigieren gewesen sei. Zum Beleg für das Pflügen legte er innerhalb der in § 10a Abs. 1 InVeKoSV genannten Frist (11. Juni 2018) Rechnungen über den Erwerb von Saatgut vor. Die Beklagte teilte dem Kläger mit, die vorgelegten Unterlagen genügten nicht den an sie zu stellenden hohen Anforderungen. Betriebliche Aufzeichnungen, zu denen auch Rechnungen zählten, erfüllten die Anforderungen nicht. Deshalb bleibe es bei der Einstufung als Dauergrünland. Mit Bewilligungsbescheid vom Dezember 2018 gewährte die Beklagte dem Kläger antragsgemäß Direktzahlungen, wobei sie für die Flächen den Status "Dauergrünland" angab. Nach Fristablauf übersandte der Kläger Luftbilder und schriftliche Erklärungen von Zeugen, die das Umpflügen bestätigten. Die Beklagte teilte dem Kläger mit, die ergänzenden Angaben seien verfristet.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 31. März 2021 auf den Hilfsantrag festgestellt, dass die Flächen im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und bis zu einem genannten Zeitpunkt ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen. Hinsichtlich einer Fläche hat es auf den weiteren Hilfsantrag festgestellt, dass sie im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und das Stellen einer Ersatzfläche nicht Voraussetzung für die Erteilung einer Umbruchgenehmigung ist. Im Übrigen - nämlich soweit mit dem Hauptantrag eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten und mit dem Hilfsantrag weitergehende Feststellungen beantragt waren - hat es die Klage abgewiesen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage insgesamt abgewiesen. Bei den Flächen des Klägers handele es sich um Dauergrünland im Sinne des § 2a DirektZahlDurchfV. Die in § 10a Abs. 1 InVeKoSV geregelte Frist sei eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist. Die Ausschlussfrist und die Beschränkung der Beweismittel auf schriftliche Nachweise in § 10a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV seien sachlich gerechtfertigt und genügten dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die zuständige Behörde müsse aufgrund der vorgelegten schriftlichen Nachweise zur Überzeugung gelangen, dass die Flächen umgepflügt worden seien. Darüber hinaus ergebe sich keine Beschränkung der zugelassenen Beweismittel. Es sei unzulässig, schriftliche Erklärungen des Betriebsinhabers sowie von Personen, die in seinem Auftrag die Flächen umgepflügt haben sollten, als irrelevante Selbsterklärungen zu klassifizieren und ihnen von vornherein ohne Würdigung im Einzelfall jede Beweiswirkung abzusprechen. Aus dem Umstand, dass die Beklagte keine näheren Angaben zu ihrer Ansicht nach ausreichenden Beweismitteln gemacht habe, könne nicht geschlossen werden, dass sie verpflichtet gewesen sei, später nachgereichte Beweise noch zu berücksichtigen. Mit den schriftlichen Beweisen, die der Kläger bis zum 11. Juni 2018 eingereicht habe und die allein zulässig gewesen seien, habe er den erforderlichen Nachweis nicht geführt. Den Rechnungen fehle ein Bezug zu den in Rede stehenden Flächen. Wegen der Pauschalität seiner eigenen Erklärung sei es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte sie nicht für ausreichend erachtet habe.

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Revision trägt der Kläger vor, bei der in § 10a Abs. 1 InVeKoSV genannten Frist handele es sich nicht um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist mit dem Inhalt, dass nach ihrem Ablauf geeignete Nachweise im Sinne von § 10a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV, welche bereits vor Ablauf der Frist vorgelegte Nachweise ergänzten und die insoweit geltend gemachten Angaben bestätigten, von der zuständigen Behörde nicht mehr berücksichtigt werden könnten. Wenn ein Betriebsinhaber bis zum 11. Juni 2018 den Antrag gestellt, die Fläche konkret bezeichnet und angegeben habe, dass sie in der Vergangenheit gepflügt worden sei, sei das Prüfungsverfahren eröffnet. Für die Annahme, der Betriebsinhaber sei in diesem Verfahren mit ergänzenden Nachweisen präkludiert, gebe es keinen Grund. Auch § 7 Abs. 5 InVeKoSV räume dem Betriebsinhaber die Möglichkeit ein, weitere Angaben zu machen. Das allgemeine Fristenregime des Unionsrechts für die Einreichung von Sammelanträgen greife im vorliegenden Verfahren nicht. § 10a Abs. 1 InVeKoSV sei nur in Fällen anwendbar, in denen innerhalb der Frist gar kein Antrag eingereicht worden sei. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei auch mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Es widerspreche dem Rechtsstaatsprinzip, dass § 10a InVeKoSV die geeigneten Nachweise nicht benenne.

Die Beklagte verteidigt die angegriffene Entscheidung.

Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht führt in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft aus, bei der in § 10a Abs. 1 InVeKoSV genannten Frist handele es sich um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist, die dazu führe, dass nach ihrem Ablauf vorgelegte Nachweise im Sinne des § 10a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV auch dann nicht mehr berücksichtigt werden dürften, wenn sie rechtzeitig gemachte Angaben und beigefügte Unterlagen konkretisierten und ergänzten. Aus der Formulierung "im Zusammenhang mit dem Sammelantrag" in § 10a Abs. 1 InVeKoSV ergebe sich zwingend, dass das unionsrechtliche Fristenregime für die Einreichung des Sammelantrags mit seinen Verspätungsfolgen anzuwenden sei.

Die zulässige Revision des Klägers ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Die Feststellungsklage ist zulässig (1.). Sie ist aber nicht begründet. Das Berufungsgericht hat ohne Bundesrechtsverstoß (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) angenommen, dass die in § 10a Abs. 1 InVeKoSV bestimmte Frist eine Ausschlussfrist ist; sie schließt die Vorlage neuer Nachweise für das Umpflügen und deren Berücksichtigung auch dann aus, wenn die Nachweise rechtzeitig gemachte Angaben und beigefügte Unterlagen ergänzen (2.). In dieser Auslegung ist die Vorschrift mit höherrangigem Recht vereinbar (3.). Die Beklagte kann sich ohne Verstoß gegen Treu und Glauben auf die Fristversäumnis berufen (4.). Die Annahme des Berufungsgerichts, dass die nach Fristablauf vorgelegten Nachweise nicht zu berücksichtigen sind und der Kläger mit den innerhalb der Frist vorgelegten Unterlagen das Umpflügen nicht nachgewiesen hat, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden (5.).

1. Die Feststellungsklage ist zulässig.

a) Zwischen den Beteiligten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Sie streiten darum, ob die Flächen des Klägers im Antragsjahr 2018 als Dauergrünland im Sinne des auch als "Pflugregelung" bezeichneten § 2a Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Direktzahlungen-Durchführungsverordnung - DirektZahlDurchfV i. d. F. des Art. 1 Nr. 2 der Verordnung vom 23. März 2018, BAnz. AT 29. März 2018) anzusehen sind und im bezeichneten Zeitraum ohne Genehmigung gepflügt werden durften. Gemäß § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV gelten als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Direktzahlungen-Durchführungsgesetz - DirektZahlDurchfG i. d. F. des Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 16. Juli 2021, BGBl. I S. 2995) darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden.

b) Das berechtigte Feststellungsinteresse des Klägers besteht auch noch im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats. Die Einstufung der Flächen als Dauergrünland betrifft mit dem Antragsjahr 2018 zwar einen vergangenen Zeitraum; der Zeitraum, auf den sich die begehrte Feststellung des genehmigungsfreien Pflügens bezieht, ist ebenfalls abgelaufen. Die Einstufung als Dauergrünland im Antragsjahr 2018 kann aber für die gegenwärtigen Rechte und Pflichten des Klägers von Bedeutung sein, auch wenn er die Flächen im bezeichneten Zeitraum nicht gepflügt haben sollte. Ob und ggf. unter welchen Bedingungen die Umwandlung von Dauergrünland genehmigungsfähig ist, kann davon abhängen, wann es entstanden ist (vgl. § 16 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 und 3 DirektZahlDurchfG; für die neue Gemeinsame Agrarpolitik ab dem 1. Januar 2023: § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Durchführung der im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik geltenden Konditionalität <GAP-Konditionalitäten-Gesetz - GAPKondG> vom 16. Juli 2021 <BGBl. I S. 2996>, das am 22. November 2022 in Kraft getreten ist <BGBl. I S. 2262>; vgl. VG Stade, Urteil vom 31. März 2021 - 6 A 875/19 - juris Rn. 112). Sollte der Kläger die Flächen im bezeichneten Zeitraum mit oder ohne Genehmigung umgepflügt haben, können die Rechtsfolgen des Umpflügens davon abhängen, ob er hierzu ohne Genehmigung berechtigt war. In Betracht kommt auch ein Anspruch auf Aufhebung einer vorsorglich beantragten, nach Feststellung des fehlenden Dauergrünlandstatus aber nicht erforderlichen Genehmigung. Dementsprechend hat die durch Bescheid vom 8. April 2020 erteilte Genehmigung nach § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG das Feststellungsinteresse nicht entfallen lassen.

c) Der Kläger hätte seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, das einschlägige Landwirtschaftsrecht sehe keine Möglichkeit vor, durch Verwaltungsakt die Eigenschaft bzw. den Status einer Fläche als Ackerland und den Zeitraum genehmigungsfreien Umpflügens feststellen zu lassen (BA S. 12 f.). Auch die Beklagte sieht hierfür keine Grundlage. Ihre Mitteilungen, aufgrund der vorgelegten Nachweise erfolge keine Änderung des Flächenstatus, sind keine Verwaltungsakte. Ihnen fehlt die Regelungswirkung im Sinne des § 1 NVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG. Auch die fehlende Rechtsbehelfsbelehrung (§ 1 NVwVfG i. V. m. § 37 Abs. 6 Satz 1 VwVfG) spricht gegen eine Regelungsabsicht der Beklagten.

Aus dem Bewilligungsbescheid der Beklagten zu den Direktzahlungen für das Antragsjahr 2018 ergibt sich nichts Anderes. Allerdings enthält der Bescheid eine Anlage "Flächenübersicht 2018" mit der Spalte "Flächengruppe Greening", in der für die vom Kläger gemeldeten Flächen die Angabe "AL" (Ackerland/Ackerfläche) oder "DGL" (Dauergrünland) enthalten ist. Am Ende der Aufstellung wird u. a. die Gesamtsumme (ha) Dauergrünland ausgewiesen. Die streitigen Flächen sind hier mit dem Status "DGL" berücksichtigt. Dieser Ausweisung kommt indes keine Regelungswirkung im Sinne des § 1 NVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG zu. Für die Höhe der Direktzahlungen, gegen die der Kläger keine Einwände erhoben hat, ergibt sich aus der Angabe "AL" oder "DGL" kein Unterschied (vgl. Anlage "Flächen- und Beihilfeberechnung 2018" zum Bescheid). Sie werden je beihilfefähige Hektarfläche gewährt, unabhängig davon, ob die Fläche als Ackerland, Dauergrünland oder Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird (für die Basisprämie vgl. Art. 4 Abs. 1 Buchst. e, Art. 24 Abs. 2, Art. 32 Abs. 1 und 2 VO <EU> Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik <ABl. L 347 S. 608>). Für eine etwaige Kürzung der Zahlungen bei Verstoß gegen die für Dauergrünland geltenden Anforderungen (Art. 25 Abs. 1, Art. 28 der Delegierten Verordnung <EU> Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung <EU> Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance <ABl. L 181 S. 48>) ist die Einstufung einer Fläche als Dauergrünland lediglich Berechnungsgrundlage.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass die in § 10a Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS-Verordnung - InVeKoSV i. d. F. des Art. 2 Nr. 2 der Verordnung vom 23. März 2018, BAnz. AT 29. März 2018) bestimmte Frist eine Ausschlussfrist für die Vorlage von Nachweisen im Sinne des § 10a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV für das gemäß § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen ist. Sie schließt die Vorlage neuer Nachweise und deren Berücksichtigung auch dann aus, wenn die Nachweise rechtzeitig gemachte Angaben und beigefügte Unterlagen ergänzen.

Nach § 10a Abs. 1 InVeKoSV konnte der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Gemäß § 10a Abs. 2 InVeKoSV sind für den Nachweis folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen (Satz 1). Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll (Satz 2). Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben (Satz 3).

Ausschlussfristen sind vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Oktober 1993 - 6 C 10.92 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 111 S. 59 f., vom 18. April 1997 - 8 C 38.95 - Buchholz 454.71 § 27 2. WoGG Nr. 2 S. 5, vom 10. Dezember 2013 - 8 C 25.12 - Buchholz 451.178 EEG Nr. 2 Rn. 19 und vom 22. Januar 2015 - 10 C 12.14 - BVerwGE 151, 200 Rn. 16). § 10a Abs. 1 InVeKoSV bestimmt eine Ausschlussfrist in diesem Sinne auch für die Vorlage ergänzender Nachweise.

a) Nach dem Wortlaut des § 10a Abs. 1 InVeKoSV gilt die Frist nicht nur für den Antrag auf Neubewertung der Dauergrünlandeigenschaft, sondern auch für den Nachweis des Umpflügens der Fläche. Der Betriebsinhaber konnte den geeigneten Nachweis des Umpflügens im Zusammenhang mit dem Sammelantrag, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018 führen. Insbesondere der Zusatz "spätestens" spricht dafür, dass der Betriebsinhaber nach diesem Termin keine Nachweise mehr vorlegen konnte und nach Ablauf der Frist vorgelegte Nachweise nicht mehr zu berücksichtigen waren. Es erschließt sich nicht, was die Regelung der Frist im Hinblick auf Nachweise sonst sinnvollerweise ausschließen sollte.

Dass der Betriebsinhaber den Nachweis gemäß § 10a Abs. 1 InVeKoSV führen "kann", spricht nicht gegen die Annahme einer Ausschlussfrist. Der Begriff "Können" bezieht sich auf die Inanspruchnahme der durch § 2a DirektZahlDurchfV eingeführten "Pflugregelung", die es Betriebsinhabern ermöglichte, den Dauergrünlandstatus von Flächen zu korrigieren, wenn sie diese zwar seit mindestens fünf Jahren ohne Fruchtfolge für den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt, aber in der Zeit vom 1. Januar 2013 bis 28. Dezember 2017 umgepflügt hatten (vgl. § 2a Abs. 2 DirektZahlDurchfV). Wenn sie von dieser Möglichkeit Gebrauch machten, mussten sie die in § 10a Abs. 1 InVeKoSV bestimmte Frist einhalten.

b) Die systematische Auslegung führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Dass der Betriebsinhaber nach § 11 Abs. 3 Satz 1 InVeKoSV und § 15 Abs. 2 Nr. 2 InVeKoSV bestimmte Nachweise vorzulegen "hat", lässt Rückschlüsse auf die Auslegung von § 10a Abs. 1 InVeKoSV nicht zu. In den genannten Vorschriften geht es um Anspruchsvoraussetzungen für Zahlungen für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden bzw. für Junglandwirte und nicht - wie in § 10a InVeKoSV - um die Einstufung einer Fläche als Dauergrünland, die für den Anspruch auf Agrarförderung nicht relevant ist (vgl. dazu 1. c)). Auch gemäß § 10a Abs. 2 Satz 1 InVeKoSV "sind" im Übrigen für den Nachweis des Umpflügens bestimmte Angaben und Unterlagen beizufügen.

§ 7 Abs. 5 InVeKoSV ist für die Auslegung von § 10a Abs. 1 InVeKoSV ebenfalls unergiebig. Nach § 7 Abs. 2 InVeKoSV hat der Betriebsinhaber im Sammelantrag die in §§ 8 ff. InVeKoSV festgelegten Angaben zu machen; gemäß § 7 Abs. 5 InVeKoSV können die Landesstellen weitere Angaben fordern, soweit dies zur Überprüfung der Antragsangaben erforderlich ist. Nimmt ein Betriebsinhaber die "Pflugregelung" in Anspruch, um die Einstufung einer Fläche als Dauergrünland zu korrigieren, muss er nicht nur angeben, dass er die Fläche im maßgeblichen Zeitraum gepflügt hat, er muss dies auch nachweisen. Da er den Nachweis zu "führen" hat, besteht für ihn insoweit eine Bringschuld. Dass die Landesstelle zur Überprüfung seiner fristgerecht gemachten Angaben und vorgelegten Nachweise weitere Angaben fordern kann, ändert nichts daran, dass er seine Nachweise gemäß § 10a Abs. 1 InVeKoSV nur bis zum 11. Juni 2018 vorlegen konnte. § 10a Abs. 1 InVeKoSV trifft insoweit eine spezielle Regelung.

c) Auch der durch § 10a Abs. 1 InVeKoSV hergestellte Zusammenhang mit dem Sammelantrag und dadurch mit den Fristregelungen des Unionsrechts spricht für die dargelegte Auslegung als Ausschlussfrist. Der Sammelantrag für das Jahr 2018 war bis zum 15. Mai 2018 einzureichen (vgl. Art. 78 Buchst. b VO <EU> Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik <ABl. L 347 S. 549> i. V. m. Art. 13 der Durchführungsverordnung <EU> Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 <ABl. L 227 S. 69> i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 2 InVeKoSV). Art. 3 Nr. 1 Buchst. a der Verordnung (EU) 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 (ABl. L 350 S. 15) hatte die mit Wirkung vom 30. März 2018 eingeführte "Pflugregelung" gemäß § 2a Abs. 1 DirektZahlDurchfV ermöglicht. Weil diese Regelung mit Blick auf die Frist für den Sammelantrag relativ spät in Kraft trat, hat der Verordnungsgeber das Fristende für die Nachweisführung - verstanden als Berichtigung des vordefinierten Sammelantragsformulars (vgl. Art. 16 Durchführungsverordnung <EU> Nr. 809/2014) - in Anlehnung an Art. 12 Abs. 2, Art. 13 Abs. 3 Unterabs. 2 Satz 1 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 auf den 11. Juni 2018 bestimmt.

Die Unionsregelungen sehen ein strenges Fristenregime für die Einreichung des Sammelantrags und der mit ihm verbundenen Erklärungen vor. Nach Art. 13 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 wird - außer in Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände im Sinne von Art. 4 VO (EU) Nr. 640/2014 - bei Einreichung eines Beihilfe- oder Zahlungsantrags nach dem von der Kommission auf der Grundlage von Art. 78 Buchst. b der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 festgelegten Termin der Betrag, auf den der Begünstigte bei fristgerechter Einreichung des Antrags Anspruch gehabt hätte, um 1 % je Arbeitstag gekürzt (Unterabs. 1). Diese Regelung gilt auch für Stützungsanträge, Unterlagen, Verträge oder sonstige Erklärungen, die der zuständigen Behörde vorzulegen sind, sofern sie anspruchsbegründend für die Gewährung der betreffenden Beihilfe sind (Unterabs. 2). Beträgt die Fristüberschreitung mehr als 25 Kalendertage, so wird der Antrag als unzulässig angesehen und dem Begünstigten keine Beihilfe oder Stützung gewährt (Unterabs. 3). Die in § 10a Abs. 1 InVeKoSV geregelte Frist entspricht der nach Unionsrecht höchstzulässigen Frist für die Einreichung von Unterlagen und Erklärungen. Das spricht dafür, dass wie im Unionsrecht auch nach nationalem Recht die Vorlage weiterer Nachweise nach Fristablauf ausgeschlossen sein soll. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat zur Regelung des Art. 16 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1227/2000, wonach die Mitgliedstaaten der Kommission "spätestens" am 10. Juli jeden Jahres die in dieser Vorschrift angeführten Informationen übermitteln, ausgeführt, eine solche Formulierung verleihe dieser Frist "ohne jeden Zweifel" zwingenden Charakter (EuGH, Urteil vom 29. Juli 2010 - C-54/09 P [ECLI:​EU:​C:​2010:​451], Griechenland/​Kommission - Rn. 45 f.). Im Zusammenhang mit einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen hat der Senat bezogen auf Art. 10 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1765/92 angenommen, dass die dort geregelte Einreichungsfrist für Anträge keine Verfahrensfrist, sondern eine materielle Frist ist. Sie soll nicht lediglich das (Verwaltungs-)Verfahren ordnen, vielmehr ist ihre Einhaltung Tatbestandsvoraussetzung des Beihilfeanspruchs. Ihre Nichteinhaltung hat Auswirkungen auf das (ungeschmälerte) Bestehen des Beihilfeanspruchs (BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 27.03 - BVerwGE 121, 10 <11 f.>).

d) Schließlich sprechen auch Sinn und Zweck der Vorschrift für eine Ausschlussfrist im dargelegten Sinne. Der Verordnungsgeber hat die "Pflugregelung" als einmalige Möglichkeit der Nachweisführung verstanden (vgl. BR-Drs. 61/18 S. 21). Eine zeitliche Begrenzung der Nachweismöglichkeit führt zu einer schnellen Klärung des Dauergrünlandstatus. Voraussetzung für die Korrektur der Dauergrünlandeigenschaft einer Fläche war ihr Umpflügen vor Inkrafttreten der Regelung, das mit fortschreitender Zeit immer schwerer nachzuweisen war. Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, dass eine Ausschlussfrist schnell für Rechtsklarheit sorgen sollte.

e) § 10a Abs. 1 InVeKoSV hindert den Betriebsinhaber nicht, fristgerecht vorgelegte Nachweise nachträglich zu erläutern (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 8 C 11.15 - Buchholz 451.178 EEG Nr. 6 Rn. 19). Die Behörde hat derartige Erläuterungen bei ihrer Entscheidung über die Korrektur des Dauergrünlandstatus der Fläche zu berücksichtigen. Dabei ist indes nicht jeder nach Fristablauf vorgelegte Nachweis als Erläuterung der rechtzeitigen Angaben im Antrag anzuerkennen. Anderenfalls würde die Frist entgegen dem Auslegungsergebnis auf eine Antragsfrist reduziert. Die Abgrenzung zwischen einer zulässigen nachträglichen Erläuterung fristgerecht vorgelegter Nachweise und der nach Fristablauf unzulässigen Vorlage neuer Nachweise ist beweismittelbezogen vorzunehmen. Wird nach Fristablauf ein neues Beweismittel vorgelegt, ist dies keine Erläuterung eines fristgerecht vorgelegten, aber unzureichenden Nachweises. So kann z. B. die schriftliche Bestätigung eines Lohnunternehmers, die im Streit stehende Fläche umgepflügt oder neu eingesät zu haben, nicht als bloße Erläuterung der eigenen Angaben des Betriebsinhabers oder von rechtzeitig vorgelegten Rechnungen über den Erwerb von Saatgut oder Leistungen des Lohnunternehmers gewertet werden, wenn die Rechnungen einen Bezug zu der in Rede stehenden Fläche nicht erkennen lassen und deshalb als Nachweis nicht ausreichen.

3. In dieser Auslegung ist die in § 10a InVeKoSV bestimmte Frist mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie verstößt insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (zu den Voraussetzungen vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2023 - 3 CN 1.22 - NVwZ 2023, 1840 Rn. 29 ff.). Davon ist das Oberverwaltungsgericht ohne Verstoß gegen Bundesrecht ausgegangen (BA S. 24 ff.). Soweit es die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht im Übrigen bejaht hat (BA S. 22 ff.), ist ein Bundesrechtsverstoß weder geltend gemacht noch ersichtlich.

a) Die Fristregelung verfolgt einen legitimen Zweck. Sie soll in einem schnellen, einfachen und konzentrierten Verfahren Klarheit über die Dauergrünlandeigenschaft einer Fläche schaffen. Die Betriebsinhaber müssen wissen, ob sie für den Umbruch einer Fläche eine Genehmigung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG zu beantragen haben, die Behörden, ob sie ungenehmigte Umbrüche sanktionieren müssen. Der Genehmigungsvorbehalt für Grünlandumbrüche dient u. a. dem unionsrechtlich gebotenen Schutz von Dauergrünland (vgl. Art. 45 VO <EU> Nr. 1307/2013). Die Ausschlussfrist ist geeignet, dieses Ziel zu fördern, denn sie trägt zu einer Beschleunigung des Verfahrens bei. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung ist nicht ersichtlich.

b) Der mit der Regelung verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung stehen nicht außer Verhältnis zu den Belastungen des Betriebsinhabers.

aa) Für den Betriebsinhaber belastend wirken die Beweisschwierigkeiten, die sich daraus ergeben, dass er im Zeitpunkt des Pflügens nicht wissen konnte, dass er den Vorgang würde nachweisen müssen. Für ihn bestand jedenfalls vor Veröffentlichung der Verordnung (EU) 2017/2393 am 29. Dezember 2017, mit der durch Änderung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. h und Ergänzung von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 die "Pflugregelung" ermöglicht worden ist, kein Anlass für eine Sicherung von Nachweisen, z. B. durch die Anfertigung von Fotos der frisch gepflügten Fläche. Den Beweisschwierigkeiten kann im Rahmen der Beweiswürdigung durch Behörden und Gerichte Rechnung getragen werden, die an den Nachweis keine überzogenen Anforderungen stellen dürfen. Bei der Würdigung der Nachweise für das Umpflügen ist zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen, dass der Betriebsinhaber im Zeitpunkt des Umpflügens keinen Anlass für eine Nachweissicherung hatte. Der Nachweis des Umpflügens kann auch durch Unterlagen erbracht werden, die einzeln nur Indizwirkung haben, aber in der Gesamtbetrachtung die erforderliche Überzeugung für den Nachweis vermitteln.

Belastend für die Betriebsinhaber ist ferner, dass § 10a InVeKoSV nicht näher erläutert, welche Arten von Nachweisen "geeignet" sein können. Der Begriff "geeignete Nachweise" wird in der Verordnung allerdings auch sonst ohne nähere Erläuterung verwendet (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1, § 11a Abs. 2 Satz 2, § 21 Abs. 3 und 6 Satz 1, §§ 22, 24 Abs. 4 InVeKoSV; vgl. auch § 15 Abs. 2 Nr. 2, § 30 Abs. 4 Satz 3 InVeKoSV mit dem Zusatz "insbesondere" hinsichtlich einzelner Nachweisarten). Aus dem Gebot schriftlicher Nachweisführung ergibt sich, dass weder die Anhörung eines Beteiligten, die Vernehmung von Zeugen noch ein Augenschein in Frage kommen. Darüber hinaus ist der Kreis der Nachweise, mit denen ein Umpflügen belegt werden kann, nicht beschränkt. Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass auch eigene Erklärungen des Betriebsinhabers, betriebliche Aufzeichnungen wie z. B. Rechnungen und schriftliche Zeugenaussagen, die auch von Betriebsangehörigen stammen können, geeignet sein können, das Pflügen zu belegen. Diese Offenheit der Nachweismöglichkeiten ist für den Betriebsinhaber günstig.

Eine weitere Belastung des Betriebsinhabers ergibt sich daraus, dass er bei Fristablauf nicht sicher wissen konnte, ob die Landesstelle die von ihm vorgelegten Nachweise als ausreichend erachten würde. Im konkreten Einzelfall konnten die Nachweise erst nach deren Vorlage gewürdigt werden; die Prognose des Beweisergebnisses war mit Unsicherheiten verbunden. Dass die Vorlage von Nachweisen nach Fristablauf unmöglich oder jedenfalls schwierig sein würde, war hingegen deutlich (Nachweisführung "spätestens bis zum 11. Juni 2018"). Dass das Umpflügen der Flächen nachgewiesen werden muss, deren Dauergrünlandstatus korrigiert werden soll (vgl. § 10a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 InVeKoSV), und dass dieser Nachweis bei einem Betrieb mit einer Vielzahl von Flächen nicht allein durch Vorlage von Rechnungen über Saatgut oder Leistungen eines Lohnunternehmers ohne Bezug zu den in Rede stehenden Flächen geführt werden kann, liegt auf der Hand und musste daher auch den Betriebsinhabern klar sein. Es lag für sie deshalb nicht fern, sich bereits innerhalb der Frist des § 10a Abs. 1 InVeKoSV das Umpflügen von etwaigen Zeugen schriftlich bestätigen zu lassen oder zeitlich einzuordnende Luftbilder oder Fotos vorzulegen. Über die damit verbundene Mühe hinaus entstanden dem Betriebsinhaber dadurch keine Kosten.

bb) Den Belastungen des Betriebsinhabers steht das öffentliche Interesse an einer schnellen und effizienten Klärung des Dauergrünlandstatus der Flächen und der hieraus folgenden Rechte und Pflichten des Betriebsinhabers (vgl. unter a)) gegenüber. Dieses Interesse hatte angesichts der großen Zahl der durch die "Pflugregelung" begünstigten Betriebe und der betroffenen Flächen ein erhebliches Gewicht (vgl. BR-Drs. 61/18 S. 14, 16 zum Erfüllungsaufwand durch die Einführung des § 10a InVeKoSV).

cc) In einer Gesamtabwägung erweist sich die Ausschlussfrist in § 10a Abs. 1 InVeKoSV nicht als unangemessen. Geeignete Nachweise für das Umpflügen der bezeichneten Flächen innerhalb der bestimmten Frist vorzulegen, war den Betriebsinhabern auch ohne die Möglichkeit zumutbar, nach Fristablauf weitere Nachweise nachzureichen. Behörden und Gerichte müssen allerdings den dargelegten Schwierigkeiten der Betriebsinhaber bei der Nachweisführung Rechnung tragen; sie dürfen die Anforderungen an die Nachweise nicht überspannen.

4. Die Beklagte durfte sich ohne Verstoß gegen Treu und Glauben auf die Fristversäumnis berufen.

a) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass sich Behörden unter bestimmten engen Voraussetzungen nicht auf den Ablauf einer die weitere Rechtsverfolgung abschneidenden oder die Anspruchsberechtigung vernichtenden Ausschlussfrist berufen dürfen. Diese Ausnahmen lassen sich nicht allgemeingültig, sondern nur im Einklang mit dem Regelungsbereich, in dem die Ausschlussfrist wirkt, und mit Blick auf ihre dortige Funktion bestimmen. Eine solche Ausnahme kommt in Betracht, wenn die Versäumung der Frist auf staatliches Fehlverhalten bei der Anwendung von Rechtsvorschriften zurückzuführen ist, ohne deren korrekte Beachtung der Betroffene seine Rechte nicht wahren kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 8 C 11.15 - Buchholz 451.178 EEG Nr. 6 Rn. 21 f. m. w. N.). Davon kann hier nicht ausgegangen werden.

b) Die in den Antwortschreiben der Beklagten dargelegte Rechtsauffassung, betriebliche Aufzeichnungen einschließlich Rechnungen sowie Zeugenaussagen von Nachbarn und Betriebsangehörigen könnten kein geeigneter Nachweis des Umpflügens sein, war zwar unrichtig. Da die Schreiben aus der Zeit nach Ablauf der Frist stammen, sind sie für die Fristversäumung auf Klägerseite aber nicht kausal geworden.

c) Dass die Beklagte keinen erläuternden Hinweis zur Eignung von Nachweisen gegeben hat, stellt ebenfalls kein staatliches Fehlverhalten dar. Ein solcher Hinweis war der Beklagten ohnehin nur zur generellen Eignung von Nachweisen, nicht aber zu deren Würdigung im Einzelfall möglich. Andere Landesstellen - wie die Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen oder das Land Brandenburg - haben solche Hinweise gegeben. Die Betriebsinhaber konnten ihre Rechte aber auch ohne erläuternde Hinweise wahren. Wie bereits ausgeführt, liegt es auf der Hand, dass bei einem Betrieb mit einer Vielzahl von Flächen der Nachweis des Umpflügens bestimmter Flächen nicht allein durch Rechnungen über Saatgut oder Leistungen eines Lohnunternehmers geführt werden kann, wenn aus den Rechnungen nicht hervorgeht, dass das Saatgut für die in Rede stehenden Flächen verwendet bzw. die Leistungen des Lohnunternehmers auf diesen Flächen erbracht wurden. Erforderlich sind auf die konkreten Flächen und den angegebenen Zeitraum bezogene Nachweise des Umpflügens, wie z. B. entsprechende schriftliche Zeugenaussagen, Luftbilder oder Fotos.

5. Ausgehend hiervon verstößt die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Flächen seien im Antragsjahr 2018 Dauergrünland im Sinne von § 2a DirektZahlDurchfV gewesen und hätten im angegebenen Zeitraum nicht ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, nicht gegen Bundesrecht.

a) Die nach Fristablauf vorgelegten Nachweise für das Umpflügen hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht nicht berücksichtigt. Es handelt sich nicht um eine zulässige Erläuterung der rechtzeitig beigebrachten Angaben und Unterlagen im dargelegten Sinne, sondern um neue Nachweise.

b) Die fristgerecht vorgelegten schriftlichen Nachweise hat das Oberverwaltungsgericht nicht als ausreichend angesehen. Es hat festgestellt, der Kläger habe neben seiner Selbsterklärung Rechnungen über den Erwerb von Saatgut eingereicht, denen nicht zu entnehmen sei, für welche Flächen das Saatgut verwendet worden sei. Gegen die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zum Inhalt der vorgelegten Nachweise und gegen die Vollständigkeit der herangezogenen Erkenntnismittel hat der Kläger keine Verfahrensrügen erhoben. Insoweit ist der Senat an den festgestellten Sachverhalt gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Danach ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass das Berufungsgericht diese Nachweise nicht als ausreichend angesehen hat. Gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verstößt eine Beweiswürdigung des Tatsachengerichts nur dann, wenn es nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen tatsächlichen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze oder gesetzliche Beweisregeln verstoßen; seine Beweiswürdigung darf vom Revisionsgericht nicht daraufhin überprüft werden, ob sie überzeugend ist, ob festgestellte Einzelumstände mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die abschließende Würdigung des Sachverhalts eingegangen sind und ob solche Einzelumstände ausreichen, um die Würdigung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. Juni 2015 - 3 B 47.14 - juris Rn. 24 und vom 9. April 2018 - 6 B 36.18 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 92 Rn. 8 jeweils m. w. N.). Einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz hat der Kläger nicht - wie für einen Verfahrensmangel erforderlich (§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO) - gerügt. Unabhängig hiervon ist für einen solchen Verstoß auch nichts ersichtlich. Dass das Oberverwaltungsgericht bei seiner Beweiswürdigung von einem mit der dargelegten Auslegung des § 10a Abs. 1 InVeKoSV nicht vereinbaren rechtlichen Maßstab ausgegangen sein könnte, etwa weil es überzogene, insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbare Anforderungen an den Nachweis des Umpflügens gestellt hätte, ist ebenfalls weder geltend gemacht noch ersichtlich.

Über den bedingten Hilfsantrag war nicht zu entscheiden, da die Bedingung nicht eingetreten ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.