Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 1. Senat — 1 C 297/20

Die … geborene Antragstellerin ist Rechtsanwältin und seit … 2015 Pflichtmitglied des antragsgegnerischen Versorgungswerks. Sie wendet sich gegen die am 23.10.2019 durch die Vertreterversammlung des Versorgungswerks beschlossene Reform der Alters- und Berufsunfähigkeitsrente (§ 15 der Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwaltskammer des Saarlandes – VwS).

Nach der zuvor gültigen Fassung des § 15 VwS1 errechnete sich die Rente – vereinfacht gesagt – als Produkt des Rentensteigerungsbetrags, des durchschnittlichen Beitragsniveaus und der Zahl der geleisteten Beitragsjahre. Der Rentensteigerungsbetrag betrug vom 1.7.2007 bis zum 31.12.2019 einheitlich 101 Euro. Diese Rentenformel bewirkte, dass ein Mitglied des Versorgungswerks für jedes Beitragsjahr, in dem es den vollen Regelbeitrag errichtet hat, grundsätzlich eine (monatliche) Rentenanwartschaft von 101 Euro erwarb.

In der am 23.10.2019 beschlossenen Fassung ist in § 15 VwS eine Unterscheidung zwischen „altem“ und „neuem“ Rentensteigerungsbetrag für Beiträge vor bzw. ab dem 1.1.2020 angelegt. Zudem wurde ein sog. „Generationenfaktor“ eingeführt. Die Vorschrift hat seither folgenden Wortlaut:2

„1. Die Höhe der Alters- und Berufsunfähigkeitsrente wird von folgenden Faktoren bestimmt:

a) dem Rentensteigerungsbetrag alt (S1) für die bis zum 31.12.2019 gezahlten Beiträge

b) dem Rentensteigerungsbetrag neu (S2) für die ab dem 01.01.2020 gezahlten Beiträge

c) dem durchschnittlichen Beitragsniveau (N1) bis zum 31.12.2019

d) dem durchschnittlichen Beitragsniveau (N2) ab dem 01.01.2020

e) dem durchschnittlichen Beitragsniveau für Zurechnungszeiten (NZ)

f) der Zahl der bis einschließlich 2019 geleisteten Beitragsjahre (J1), der Zahl der ab 2020 geleisteten Beitragsjahre (J2) und unter den Voraussetzungen des §15 Ziffer 6 den Zurechnungszeiten (Z)

g) dem Generationenfaktor (G)

2. Die monatliche Rente errechnet sich nach der Formel:

R = [(J1 x N1 x S1) +(J2 x N2 x S2) +(Z x NZ x S2)] x G.

3. 1Dabei bezeichnen J1 die Zahl der anrechenbaren Jahre (Beitragsjahre) bis einschließlich 2019, J2 die Zahl der anrechenbaren Jahre ab 2020 (Beitragsjahre), N1 das durchschnittliche Beitragsniveau bis zum 31.12.2019, N2 das durchschnittliche Beitragsniveau ab dem 01.01.2020, S1 den für bis zum 31.12.2019 gezahlte Beiträge geltenden Rentensteigerungsbetrag und S2 den für ab dem 01.01.2020 gezahlte Beiträge jeweils geltenden Rentensteigerungsbetrag. 2Die Zahl der Beitragsjahre errechnet sich aus der Summe der mit Beiträgen belegten Monate geteilt durch zwölf. 3G bezeichnet den in § 15 Ziffer 7 geregelten Generationenfaktor.

4. 1Die Rentensteigerungsbeträge S1 und S2 sind die Beträge, die für jedes Jahr der Zahlung des Regelbeitrages (§ 24 Ziffer 2) als monatliche Rente (Vollrente) gewährt werden, getrennt nach Beitragszeiten bis zum 31.12.2019 und ab 01.01.2020. 2Die Rentensteigerungsbeträge sind dynamisch. 3Der Rentensteigerungsbetrag S1 bleibt jedoch so lange unverändert, bis der Rentensteigerungsbetrag S2 denselben Wert erreicht hat. 4Laufende Renten werden im gleichen Umfang wie Anwartschaften der Veränderung des jeweiligen Rentensteigerungsbetrages angepasst. 5Auch hier erfolgt eine getrennte Dynamisierung für Rentenbestandteile, die auf Beitragszahlungen bis zum 31.12.2019 bzw. ab dem 01.01.2020 beruhen. 6Die Rentensteigerungsbeträge werden durch Beschluss der Vertreterversammlung auf der Grundlage der versicherungstechnischen Bilanz des Versorgungswerks zum 31. Dezember des Vorjahres mit Wirkung zum 1. Januar des auf die Vertreterversammlung folgenden Jahres fortgeschrieben.

[…]

7. 1Zum Ausgleich der steigenden Lebenserwartung wird der Rentenbetrag um einen Generationenfaktor (G) vermindert, der in Abhängigkeit des Kalenderjahres der ersten tatsächlichen Rentenzahlung festgelegt wird. 2Bei Rentenbeginnen bis einschließlich des Kalenderjahres 2022 beträgt der Generationenfaktor 1,0000. 3Danach verringert er sich pro Kalenderjahr um jeweils 0,25 %-Punkte bis zum Minimalbetrag von 0,8500. 4Der Generationenfaktor ermittelt sich somit nach der Formel:

G = max (1,0000 - (JRB-2022) * 0,0025; 0,8500)

wobei JRB das Kalenderjahr der ersten tatsächlichen Rentenzahlung ist.

[…]“

Ebenfalls am 23.10.2019 entschied die Vertreterversammlung des antragsgegnerischen Versorgungswerks durch einfachen Beschluss, den Rentensteigerungsbetrag für bis zum 31.12.2019 geleistete Beiträge bei 101 Euro zu belassen und für Neubeiträge auf 74 Euro zu reduzieren.

Die Satzungsänderung wurde am 19.12.2019 nebst ministerieller Genehmigung im Amtsblatt des Saarlandes Teil II (S. 867–869) veröffentlicht.

Mit ihrem am 21.10.2020 eingegangenen Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin geltend, die Satzungsänderung sei bereits formell rechtswidrig, da sie nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden sei. Zwar sehe § 3 Abs. 3 ABlG vor, dass die Bekanntmachung im Amtsblatt des Saarlandes Teil II zu erfolgen habe. Diese Vorschrift sei indes verfassungswidrig. Das Rechtsstaatsprinzip gebiete, dass sich der Normunterworfene verlässlich und in zumutbarer Weise vom Inhalt einer Vorschrift Kenntnis verschaffen könne. Die Bekanntmachung im nicht allgemein und nur kostenpflichtig zugänglichen zweiten Teil des Amtsblatts genüge dem nicht. Zudem sei § 3 Abs. 3 ABlG nicht hinreichend bestimmt, da die Vorschrift nicht erkennen lasse, über welche Veröffentlichungen sich der Bürger im Einzelnen durch einen Bezug des Amtsblattes Teil II informieren könne.

Die Satzungsänderung sei zudem materiell-rechtlich zu beanstanden. Sie verstoße gegen Art. 14 GG. Die Eigentumsgarantie erstrecke sich auf Versorgungsansprüche und Anwartschaften. Der einzelne „Eigentümer“ befinde sich in umlagefinanzierten Versorgungssystemen in einer Solidargemeinschaft mit den übrigen Mitgliedern. Die Eigentumsgarantie verhindere Anpassungen an veränderte Bedingungen nicht, die im Interesse der Erhaltung der Funktions- und Leistungsfähigkeit des Versorgungssystems unerlässlich seien. Wenngleich rentenrechtliche Berechtigung und Beitragsleistung einander nicht entsprechen müssten, verenge sich die Gestaltungsfreiheit des Normgebers in dem Maße, in dem Rentenansprüche und -anwartschaften durch eigene Leistungen der Versicherten geprägt seien. Fallbezogen sei zu sehen, dass sich die Bedingungen, unter denen das Versorgungswerk seinen gesetzlichen Auftrag erfüllen müsse, gravierend verändert hätten. Die Zahl der aktiven Rechtsanwälte sei mit der Folge eines deutlich verminderten Beitragsvolumens rückläufig. So sei etwa im Jahr 2018 die Zahl der Mitglieder des Versorgungswerks von 1549 auf 1542 gesunken, während die Zahl der Versorgungsempfänger um 47 auf 469 gestiegen sei. Es sei nicht zu erwarten, dass sich dieser Trend umkehre. Dieses Ungleichgewicht sei 2018 besonders deutlich zu Tage getreten, als das Versorgungswerk Rücklagen in Höhe von etwa 6 Mio. Euro habe einbringen müssen, um eine Finanzierungslücke auszugleichen. Zudem habe der durch den Antragsgegner beauftragte Aktuar der Heubeck AG in der Vertreterversammlung vom 17.7.2019 unter anderem ausgeführt, der intern zugrunde gelegte Rechnungszins von 4 % sei in den letzten fünf Jahren verfehlt worden. Die Ausgleichsmechanismen des Versorgungswerks seien nur darauf ausgelegt, kurz- bis mittelfristige Schwankungen auszugleichen. Die Niedrigzinsphase dauere jedoch bereits mehr als zehn Jahre an, ohne dass ein Ende in Sicht sei.

Es bestehe bei dieser Sachlage, so die Antragstellerin, kein vernünftiger Zweifel daran, dass es unerlässlich sei, Maßnahmen zu treffen, um die Funktionsfähigkeit der Rechtsanwaltsversorgung im Saarland zu gewährleisten. Dieses Ziel sei indes – wie sich aus der Stellungnahme der Beratungsfirma Willis Tower Watson (WTW) vom 22.2.2019 ergebe – nur zu erreichen, wenn die Versorgungsempfänger und die rentennahen Anwärter in die Reform einbezogen würden. Eine völlige Verschonung dieser Gruppen mache eine effektive Senkung der Ausgabenlast unmöglich. Die Berechnungen der Heubeck AG, auf denen die angefochtene Rentenformel beruhe, seien nicht belastbar. Der Versicherungsmathematiker gehe von einem jährlichen Zugang von 19 beitragszahlenden Mitgliedern aus. Diese Annahme sei fern der Realität, wenn man sich die Mitgliederentwicklung der vergangenen Jahre anschaue. Nicht nachvollziehbar sei zudem, dass die Kalkulation unterstelle, dass der zu erwartende Neuzugang 55 % des vollen Beitrags entrichten werde. Dafür müsse ein Junganwalt über ein Bruttoeinkommen von mehr als 50.000 Euro verfügen, was im Saarland lebensfremd sei.

In der Sache sei zu beanstanden, dass für die Reform des Rentensystems fast ausschließlich die jüngere Generation zur Kasse gebeten werde. Bestandsrentner und rentennahe Anwärter hätten weiterhin eine Verzinsung ihrer Beiträge in Höhe von 4 % zu erwarten, während der Generation der rentenfernen Rechtsanwälte durch die Herabsetzung des Rentensteigerungsbeitrags für Versorgungsanwartschaften zum 1.1.2020 von 101 Euro auf 74 Euro und durch die Anwendung des „Generationenfaktors“ ein Sonderopfer auferlegt werde. Sie sei damit doppelt belastet, während Bestandsrentner gar nicht (es unterbleibe lediglich eine Dynamisierung der Renten) und Rechtsanwälte fortgeschrittenen Alters vergleichsweise gering für die Solidargemeinschaft einzutreten hätten. WTW habe in seiner Stellungnahme vom 22.2.2019 demgegenüber festgehalten, dass eine Differenzierung des Rechnungszinses zwischen Neuzugang und Bestand weder sachgerecht noch zielführend sei, und auch ein Eingriff in bereits erworbene Ansprüche „aktuariell angebracht“ sei. Zudem sei zu sehen, dass die Heubeck AG sich schon 2009 dahingehend geäußert habe, dass das Versorgungswerk eine Niedrigzinsphase von höchstens zehn Jahren verkraften könne und dass bezüglich des Rechnungszinses auf Leistungsebene „etwas passieren müsse“. In der Zwischenzeit habe das Versorgungswerk über seine Verhältnisse gelebt.

Die Heranziehung der Bestandsrentner und rentennahen Anwärter durch Eingriffe in bestehende Rentenansprüche sei, wie die Antragstellerin näher ausführt, rechtlich zulässig und verstoße insbesondere nicht gegen Vertrauensschutzgesichtspunkte. Der Antragsgegner habe es versäumt, frühzeitig auf die Niedrigzinsphase zu reagieren. Zudem seien die Bestandsrentner und rentennahen Anwärter für die finanzielle Schieflage mitverantwortlich. Sei (wie hier) grundlegend infrage gestellt, ob ein Versorgungswerk seinem Auftrag noch nachkommen könne, bestehe keine uneinschränkbare Garantie des Fortbestands aller auf Grundlage des bisherigen Satzungsrechts gewachsenen Erwartungen.

Dem Befund, dass jüngere und künftige Mitglieder des antragsgegnerischen Versorgungswerks durch die Satzungsänderung über Gebühr belastet würden, könne auch nicht entgegengehalten werden, dass künftige Überschussverteilungen primär zugunsten jüngerer Generationen zu erfolgen hätten (vgl. § 15 Nr. 4 Satz 3 VwS). Zum einen handele es sich um eine reine Absichtserklärung, nicht aber um einen Rechtsanspruch. Zum anderen sei davon auszugehen, dass eine Nettorendite von 4 % künftig nicht realistisch sei. Die Überschussverteilung sei damit ein leeres Versprechen.

Der Eingriff in Art. 14 GG wiege nach alldem schwer, zumal die Antragstellerin keine Wahl habe, ob sie Mitglied des Versorgungswerks werde, obwohl sie im Alter als gesetzlich Rentenversicherte besser stünde.

Die angeführte Doppelbelastung junger bzw. künftiger Mitglieder des Versorgungswerks durch die Absenkung des Rentensteigerungsbetrags und die Einführung des „Generationenfaktors“ verstoße ferner gegen Art. 3 GG. Sie, die Antragstellerin, habe nunmehr eine im Vergleich zu einer Renteninformation aus dem Jahr 2019 um etwa 900 Euro … reduzierte monatliche Altersrente zu erwarten.3 Ihr drohe das soziale Abgleiten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebiete das soziale Schutzprinzip jedoch, dass dem Versicherten im Alter ein angemessener Einkommensersatz gewährt werde. Eine private Absicherung sei damit alternativlos. Die Bestandsrentner und rentennahen Anwärter leisteten demgegenüber alleine dadurch einen Beitrag, dass eine Steigerung ihrer Renten unterbleibe. Mit Blick auf die Tatsache, dass das Versorgungswerk als Solidargemeinschaft angelegt sei, könne diese Ungleichbehandlung keinen Bestand haben. Wären die Bestandsrentner und rentennahen Anwärter in das Maßnahmenpaket einbezogen worden, wäre es unter Umständen möglich gewesen, auf die Einführung des Generationenfaktors zu verzichten.

Die Antragstellerin beantragt,

§ 15 der Satzung des Versorgungswerks der Rechtsanwaltskammer des Saarlandes in der Fassung der Bekanntmachung der Satzungsänderung vom 23.10.2019 im Amtsblatt des Saarlandes Teil II vom 19.12.2019 (S. 867–869) für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er führt aus, die Satzungsänderung sei formell rechtmäßig zustande gekommen. Insbesondere genüge die in Übereinstimmung mit § 3 ABlG erfolgte Bekanntmachung im Amtsblatt Teil II verfassungsrechtlichen Vorgaben. Einen Rechtssatz des Inhalts, dass das Publikationsmedium kostenlos zugänglich sein müsse, gebe es nicht. Das zeige sich schon daran, dass auch das Amtsblatt Teil I bis 2009 ausschließlich in Papierform und gegen Zahlung zu beziehen gewesen sei (und nicht etwa kostenfrei online). Das Amtsblatt Teil II kostenpflichtig im Internet oder kostenlos in öffentlichen Bibliotheken einzusehen, sei jedenfalls Rechtsanwälten zumutbar.

Die Satzungsänderung verstoße nicht gegen Art. 14 GG.

Die Einschnitte in das Leistungsrecht seien erforderlich. Das Versorgungswerk bediene sich des Offenen Deckungsplanverfahrens (§ 5 Nr. 1 VwS). Dabei handele es sich um ein grundsätzlich kapitalgedecktes Finanzierungssystem, bei dem die künftigen Leistungsansprüche (Anwartschaften) der Mitglieder im Wesentlichen durch entsprechende Kapitalrückstellungen gedeckt sein müssten. Dem Verfahren liege jedoch die Annahme zugrunde, dass ein ewiger Zugang neuer (Pflicht-) Mitglieder erfolge, so dass das System in gewissem Umfang Elemente eines Umlagefinanzierungsverfahrens aufweise. Eine ausreichende Kapitaldeckung sei nur gewährleistet, wenn sich der Wert der Kapitalanlage (Netto-Rendite) so entwickele, dass eine – gemessen am festgelegten Rechnungszins – hinlängliche Deckungsrückstellung gebildet werden könne. Die im Falle des antragsgegnerischen Versorgungswerks erforderliche Netto-Rendite von 4 % habe in den letzten fünf Jahren vor der streitgegenständlichen Satzungsänderung am Kapitalmarkt nicht erzielt werden können. Auf absehbare Zeit sei ein Kapitalanlageergebnis von mehr als 2,0 % bis 2,5 % nicht zu erwarten. Die Heubeck AG habe, wie näher ausgeführt wird, in mehreren Schreiben und Berechnungen darauf hingewiesen, dass wegen der Niedrigzinsphase aus versicherungsmathematischer Sicht der Kapitalbedarf des Versorgungswerks gesenkt werden müsse. So weise das versicherungsmathematische Gutachten vom 24.7.2019 für 2018 einen bilanziellen Verlust von rund 6,7 Mio. Euro aus. Die Nettoverzinsung habe im Jahr 2018 -1,1 % betragen. Die erwirtschaftete Kapitalverzinsung habe im Durchschnitt der letzten drei Jahre auf brutto 2,2 % und netto 0,8 % belaufen. Mit Schreiben vom 11.9.2018 und 11.6.2019 habe die Heubeck AG erneut festgehalten, dass aus aktuarieller Sicht spürbare Maßnahmen in Bezug auf die Sicherheit des Rechnungszinses dringend erforderlich seien und hierzu verschiedene Vorschläge unterbreitet, unter anderem die temporäre Absenkung des Rentensteigerungsbetrags für alle Beiträge ab dem Jahr 2019 auf 74 Euro und die leistungsdämpfende Einführung eines ansteigenden „Demographiefaktors“ in Höhe von 0,25 % pro Jahr, maximal 15,0 % zur dauerhaften Absenkung des Rechnungszinses für Neueintritte ab dem 1.1.2019 auf 2,5 %.

Er, der Antragsgegner, habe die Beratungsgesellschaft WTW mit einer zweiten Meinung beauftragt. Auch das Gutachten dieser Gesellschaft vom 22.2.2019 komme zu dem Ergebnis, dass der aktuelle Rechnungszins „nicht mehr finanzierbar“ sei und schlage vor, ihn dauerhaft auf 2,5 % abzusenken. Es sei, so WTW, nach einer Prüfung der Kapitalanlage des Versorgungswerks von einer langfristigen Rendite von 2,6 % auszugehen. Ein Eingriff (mindestens) in künftige Steigerungen sei unerlässlich. Am sinnvollsten erscheine eine Kürzung des Rentensteigerungsbetrags für künftige Beitragszeiten; der erforderliche Einschnitt belaufe sich vermutlich auf mehr als 50 % des bisherigen Betrages. Um die unterschiedliche Behandlung von Beitragszeiten vor und nach dem Stichtag abzumildern, möge, so WTW weiter, der Antragsgegner erwirtschaftete Überschüsse zunächst ausschließlich dazu verwenden, um die Leistungen aufgrund der Beitragszeiten mit reduzierter Anwartschaftserhöhung zu verbessern.

WTW gehe damit, so der Antragsgegner, anders als die Heubeck AG davon aus, dass Eingriffe in bereits erworbene Ansprüche „aktuariell angebracht“ seien. Diese Betrachtung lasse jedoch verschiedene Faktoren außen vor, namentlich die aus den Altbeiträgen gebildeten Rückstellungen, zu erwartende Gewinne aus der Beitragsdynamik und die sehr konservativen Annahmen der Heubeck AG zu Lebenserwartung und Neuzugang.

Die in Rede stehende Rentenformel trage dem Vertrauensschutz Rechnung, indem ein Eingriff in bereits erworbene Anwartschaften unterbleibe. Die Satzungsänderung reduziere unterschiedslos künftige Leistungsansprüche, indem – den Empfehlungen der Heubeck AG folgend – der Rentensteigerungsbetrag für Beiträge ab dem 1.1.2020 auf 74 Euro reduziert werde. Wirtschaftlich habe diese Regelung zur Folge, dass aktive Mitglieder, die noch Beiträge entrichteten, von der Kürzung umso stärker betroffen seien, je weiter sie vom Renteneintritt entfernt seien. Denn rentennahe Jahrgänge zahlten lediglich für eine kürzere Zeit Beiträge auf Grundlage der neuen Rentenformel. Der zugleich eingeführte „Generationenfaktor“ bewirke, dass die zu gewährende Leistung abhängig vom Jahr des Renteneintritts mit einem Abschlag von 0,25 Prozentpunkten je Kalenderjahr, höchstens jedoch 15 %, versehen werde. Diese Regelung trage der ansteigenden Lebenserwartung Rechnung und führe zu einer langfristigen Entlastung des Versorgungswerks.

Andere Maßnahmen, die gleichermaßen geeignet seien, um bei unveränderter Leistungshöhe den Kapitalbedarf des Versorgungswerks zu decken, kämen – wie der Antragsgegner näher ausführt – nicht in Betracht. So würde etwa eine Beitragserhöhung die Gleichwertigkeit mit der gesetzlichen Rentenversicherung und damit die Befreiungsmöglichkeit gefährden und würde zudem solche Mitglieder, die nur geringe Einkommen erzielen und daher einkommensbezogene Beiträge zahlten, besonders hart treffen. Auch eine Erhöhung des Renteneintrittsalters sei kein gleich wirksames Mittel. Zudem habe er, der Antragsgegner, bereits vor über zehn Jahren das Renteneintrittsalter auf 67 Jahre erhöht.

Die Eingriffe in das Leistungsrecht seien verhältnismäßig und „generationengerecht“. Die Zweiteilung in Alt- und Neuanwartschaften gewährleiste, dass Bestandsrentner nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 14 GG verletzt würden. Zugleich werde ein gleitender Übergang vom früheren Rentenniveau auf Grundlage des alten Rentensteigerungsbetrags zum abgesenkten Leistungsanspruch aus Neubeiträgen geschaffen. Die Absenkung des Rentensteigerungsbetrags sei bei der gebotenen Gesamtbetrachtung zudem im Zusammenhang mit dem in § 15 Nr. 4 VwS rechtsverbindlich verankerten Vorrang der Neubeiträge bei der Rentendynamisierung zu sehen. Die Regelung stelle sicher, dass die Dynamisierung für die von Kürzungen verschont gebliebenen Bestandsrentner übergangsweise ausgesetzt sei und sich die Anwartschaften aus Alt- und Neubeiträgen mittelfristig wieder annäherten. Diesen Ansatz habe der erkennende Senat in seiner Entscheidung über die Zulässigkeit satzungsrechtlicher Einschnitte in die Altersversorgung der Notare gebilligt.4 Die in Streit stehende Rentenformel sei gegenüber der damals für rechtens befundenen „Abschmelzungsregelung“ sogar weniger einschneidend, da die Absenkung nicht dauerhaft sei, sondern die Schere zwischen den Rentensteigerungsbeträgen geschlossen werden solle. Versicherungsmathematisch werde diese Regelung dadurch flankiert, dass das auf Neuanwartschaften entfallende Kapitalanlageergebnis intern nur noch mit einem Rechnungszins von 2,5 % kalkuliert werde. Das führe dazu, dass Überschüsse unter erleichterten Bedingungen erzielt und zur Erhöhung der Rentenanwartschaft für jüngere Mitglieder verwendet werden könnten.

Für die Generationengerechtigkeit der angefochtenen Satzungsänderung streite zudem, dass die Bestandsrentner und Inhaber von Alt-Anwartschaften mit ihren bis zum Stichtag (31.12.2019) gezahlten Beiträgen in der Vergangenheit einen erheblichen bilanziellen Beitrag zur Stabilisierung des Versorgungswerks geleistet hätten. Dabei sei in Rechnung zu stellen, dass der Rentensteigerungsbetrag zwölf Jahre nicht erhöht worden sei, obwohl eine Anhebung gesetzlich zulässig gewesen wäre. Besonders hervorzuheben sei in diesem Zusammenhang die 2007 periodenfremd gebildete Rückstellung von mehr als 26 Mio. Euro für die Umstellung auf eine generationenbezogene Sterbetafel, durch die die höhere Lebenserwartung jüngerer Generationen in erheblichem Umfang aus Altbeiträgen finanziert worden sei. Seither habe das Versorgungswerk auf Erhöhungen des Rentensteigerungsbetrags und damit faktisch auf die Realwertsicherung der entstandenen Ansprüche und Anwartschaften verzichtet.

Da die Dynamisierung der Rente für Bestandsrentner ausgesetzt sei, leiste die ältere Generation einen erheblichen Beitrag zur Reduzierung des Kapitalbedarfs des Versorgungswerks. Es dürfe nicht verkannt werden, dass in Versorgungssystemen des Offenen Deckungsplanverfahrens nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die grundsätzlich vorzunehmende Dynamisierung und der damit verbundene Realwertschutz von der Eigentumsgarantie erfasst seien.

Auch in der Person der Antragstellerin sei eine unverhältnismäßige Belastung durch die Satzungsänderung nicht zu erkennen. Einen Rechtssatz, wonach das Leistungsniveau berufsständischer Versorgungseinrichtungen die Höhe der gesetzlichen Rente erreichen müsse, gebe es nicht. Im Übrigen habe die Antragstellerin nach der Satzungsänderung, wie anhand einer Vergleichsberechnung näher ausgeführt wird5, entgegen ihrer Behauptung auch eine Altersrente zu erwarten, die in etwa der gesetzlichen Rentenhöhe bei vergleichbarer Beitragszahlung (…) entspreche.

§ 15 VwS verstoße nicht gegen Art. 3 GG.

Es sei bereits fraglich, ob mit der Satzungsreform überhaupt eine Ungleichbehandlung einhergehe. Die unterschiedliche Höhe des Rentensteigerungsbetrags knüpfe „personenneutral“ ausschließlich daran an, ob ein Lebenssachverhalt (die Beitragszahlung) vor oder nach einem Stichtag (31.12.2019) liege. Eine Benachteiligung wegen des Alters oder wegen der zuvor gezahlten Beiträge sei damit nicht verbunden. Die sich faktisch ergebende Ungleichbehandlung – der abgesenkte Rentensteigerungsbetrag wirke sich für jüngere Mitglieder des Versorgungswerks auf die Dauer ihres Erwerbslebens stärker aus – sei in der Sache nicht zu beanstanden. Die unterschiedliche Belastungsintensität für – einerseits – Bestandsrentner und rentennahe Jahrgänge und – andererseits – rentenferne Generationen berücksichtigte, dass die erstgenannte Gruppe sich auf Leistungskürzungen nicht bzw. kaum mehr einstellen könne. Für jüngere Mitglieder des Versorgungswerks bestehe hingegen die Möglichkeit, Vorsorge zu treffen und die Lebensführung auf die geänderte Rentenerwartung einzustellen. In der verfassungs- und höchstrichterlichen Rechtsprechung sei anerkannt, dass der Satzungsgeber zu einem differenzierenden und generationengerechten Interessensausgleich verpflichtet sei. Dabei sei auf die Nähe des Versicherten zum Eintritt in den Ruhestand Rücksicht zu nehmen. Sei der Versorgungsfall eingetreten, dürfe der Leistungsempfänger auf den Fortbestand der ihm satzungsrechtlich zustehenden Rente vertrauen. Es sei legitim, in eine abgeschlossene Versicherungsbiografie nicht mehr einzugreifen. Die stärkere Belastung der jüngeren Generation sei damit nicht nur sachlich gerechtfertigt, sondern zwingend geboten. Jüngere Mitglieder des Versorgungswerks seien zudem weniger schutzwürdig, da sie ihre künftigen Beiträge absehbar in einer Phase deutlich schlechterer Kapitalertragslage zahlten. Es gebe kein schutzwürdiges Vertrauen auf Kapitalerträge, die früheren Generationen unter anderen Rahmenbedingungen versprochen worden seien.

Der „Generationenfaktor“ sei überdies durch die ansteigende Lebenserwartung gerechtfertigt. Zudem ermögliche die Regelung ein sehr langsames, auf 60 Jahre angelegtes Abschmelzen der Leistungsansprüche. Die gewählte Progressionsrate habe zur Folge, dass sogar jüngere Mitglieder des Versorgungswerls noch nicht von der maximalen Kürzung (0,85) betroffen seien, sondern erst künftige Rechtsanwälte. So belaufe sich der Faktor etwa im Fall der Antragstellerin auf 0,9125.

Mit Schriftsatz vom 9.8.2022 bekräftigt die Antragstellerin ihre Ansicht, es sei nicht nachgewiesen, dass die streitgegenständliche Satzungsänderung auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruhe. Aus dem Schreiben der Heubeck AG vom 20.8.2018 ergebe sich, dass der Antragsgegner die Anweisung erteilt habe, die Bestandsrentner und rentennahen Anwärter bei der Reform möglichst nicht zu belasten. Damit habe weder der Antragsgegner noch der beauftragte Versicherungsmathematiker eine objektive Prüfung und Bewertung alternativer Handlungsmöglichkeiten vorgenommen. Die Satzungsänderung sei zudem formell fehlerhaft zustande gekommen, da der Antragsgegner nicht alle Zuschriften der Mitglieder des Versorgungswerks im Vorfeld des satzungsändernden Beschlusses hinreichend berücksichtigt bzw. umfassend beantwortet habe. Exemplarisch habe das Versorgungswerk am 16.10.2019 eine Anfrage des Rechtsanwalts … zu Unrecht dahingehend beantwortet, dass ein versicherungsmathematisches Gutachten der Heubeck AG nicht vorliege. Richtig sei, dass dem Antragsgegner das Gutachten vom 24.7.2019 zu diesem Zeitpunkt schon zur Verfügung gestanden habe. Eine Angleichung der Rentensteigerungsbeträge durch einen Vorrang der Neubeiträge finde in der Realität nicht statt. Aus dem versicherungsmathematischen Gutachten vom 10.8.2021 ergebe sich, dass der im Jahr 2020 geltende Rechnungszins von 3,0 bzw. 2,5 % bei einer Nettoverzinsung von 2,46 % verfehlt worden sei. Das Gutachten lege nahe, eine grundsätzlich denkbare Leistungserhöhung auf 74,50 Euro aus Sicherheitsgründen zu verschieben. Noch im Jahr 2020 habe man dagegen eine Erhöhung auf 75 Euro für grundsätzlich denkbar gehalten (aber unterlassen). Es sei davon auszugehen, dass das Versorgungswerk sich eine Anhebung des Rentensteigerungsbetrags zu keinem Zeitpunkt habe leisten können.

Der Antragsgegner erwidert mit Schriftsatz vom 31.10.2022, die streitgegenständliche Reform beruhe versicherungsmathematisch im Wesentlichen auf den Stellungnahmen der Heubeck AG vom 20.8.2019 und 11.9.2018, die nicht zu beanstanden seien. Er habe dem zu Rate gezogenen Aktuar zu keiner Zeit Anweisungen erteilt. Richtig sei, dass das Versorgungswerk aus Rechtsgründen solche Alternativen nicht weiterverfolgt habe, die zu Kürzungen bereits erworbener Leistungsansprüche geführt hätten. Denn Eingriffe in laufende Rentenansprüche müssten besonders hohe verfassungsrechtliche Hürden nehmen. Es mache weder Sinn noch sei es rechtlich erforderlich, Rentenkürzungen für Bestandsrentner versicherungsmathematisch zu beleuchten, wenn sie im Interesse der Generationengerechtigkeit nicht gewollt und rechtlich nicht durchsetzbar seien. Anders als die Antragstellerin meine, folge aus dem WTW-Gutachten vom 22.2.2019 auch nicht, dass Eingriffe in Bestandsrenten erforderlich seien. Im Ergebnis halte auch das angesprochene Gutachten die streitgegenständliche Herangehensweise für geeignet und schlage sogar eine weitergehende Kürzung der Neuanwartschaften vor (um „vermutlich mehr als 50 %“). In diese Betrachtung habe indes der (erst später konzipierte) „Generationenfaktor“ noch nicht einfließen können, der nach den Berechnungen der Heubeck AG zu einer weiteren Entlastung führe. Was die Antragstellerin im Weiteren gegen das Zustandekommen der Satzungsänderung vorbringe, verfange nicht. Zum einen seien alle Zuschriften der Mitglieder im Vorfeld der Vertreterversammlung vom 23.10.2019 beantwortet bzw. berücksichtigt worden. Im Übrigen seien die Ausführungen der Antragstellerin unerheblich. Denn für den Beschluss der Satzung sei alleine die Vertreterversammlung des Versorgungswerks zuständig, dem insbesondere das versicherungsmathematische Gutachten vom 24.7.2019 vorgelegen habe. Schließlich treffe zwar zu, dass der Rentensteigerungsbetrag für Neubeiträge bislang nicht angehoben worden sei. Darauf komme es für die Wirksamkeit der Satzungsänderung aber nicht an. Maßgeblich sei alleine die ex ante-Sicht. An der (damaligen) Richtigkeit der Annahme, dass langfristig ein Rechnungszins von 2,5 % erwirtschaftet werden könne, gebe es keine Zweifel. Erhöhungen des Rentensteigerungsbetrags seien in den letzten beiden Jahren rechnerisch möglich gewesen. So errechne das versicherungsmathematische Gutachten vom 29.7.2022 etwa eine unter Einhaltung der Solvabilitätsanforderungen mögliche Erhöhung um 3,26 % auf 76,41 Euro. Davon habe die Vertreterversammlung indes aus Gründen der Vorsicht abgesehen, um den andauernden Unsicherheiten auf dem Kapitalmarkt infolge des Ukraine-Konflikts und der Inflation Rechnung zu tragen. Die Überschüsse würden in bilanzielle Rücklagen überführt und stünden für eine Erhöhung grundsätzlich zur Verfügung.

Der Senat hat den Aktuar der Heubeck AG, der das Versorgungswerk im Vorfeld der Satzungsänderung versicherungsmathematisch beraten hat, in der mündlichen Verhandlung im Einverständnis der Beteiligten informatorisch angehört. Wegen des Ergebnisses der Anhörung wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsunterlagen (zwei Ordner), der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

A. Der fristgerecht gestellte Antrag, die am 23.10.2019 beschlossene Änderung der Satzung des Versorgungswerks einer Überprüfung ihrer Gültigkeit zu unterziehen, ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 18 AGVwGO) und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) der Antragstellerin rührt aus Art. 14 und Art. 3 GG, nachdem sie substantiiert geltend macht, die angefochtene Rentenreform greife in ihre Rentenaussicht (Anwartschaft) ein und belaste sie im Vergleich zu Bestandsrentnern bzw. zu rentennahen Mitgliedern des Versorgungswerks über Gebühr.

Gegenstand des Antrags sind mit Blick auf die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO alleine der im Zuge der Satzungsänderung eingeführte „Generationenfaktor“ (§ 15 Nr. 7 i.V.m. § 15 Nr.1 lit. g), Nr. 2 und Nr. 3 Satz 3 VwS) sowie die in § 15 Nr. 4 i.V.m. § 15 Nr. 1 lit. a) und b), Nr. 2 und Nr. 3 Satz 1 VwS vorgesehene Staffelung des Rentensteigerungsbetrags in „alt“ (S 1) und „neu“ (S 2) ab dem 1.1.2020.

Dass die Vertreterversammlung am 23.10.2019 zugleich – nicht satzungsförmig – beschlossen hat, den (alten) Rentensteigerungsbetrag für Beiträge bis zum 31.12.2019 bei 101 Euro zu belassen und für Neubeiträge ab dem 1.1.2020 auf 74 Euro zu reduzieren,6 ist nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens. Lediglich auf Grundlage des Satzungsrechts (vgl. § 3 Nr. 6 lit. f) und § 15 Nr. 4 Satz 6 VwS) gefasste Beschlüsse der Mitgliederversammlung sind keine „Normen“ im Sinne des § 47 Abs. 1 VwGO und daher einer Normenkontrolle nicht zugänglich.7

B. Der Antrag hat nach Maßgabe des Tenors in der Sache teilweise Erfolg.

Das Normenkontrollverfahren ist ein objektives Prüfverfahren, das zum Erfolg führt, wenn die angefochtene Regelung gegen zwingendes höherrangiges formelles oder materielles Recht verstößt. Eine Verletzung subjektiver Rechte ist nicht erforderlich.8

Die verfahrensgegenständliche Satzungsänderung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden (dazu I.). Der „Generationenfaktor“ hält einer materiell-rechtlichen Kontrolle nicht stand (dazu II.), während sich die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags als mit höherrangigem Recht vereinbar erweist (dazu III.).

I. Die Satzungsänderung ist in formeller Hinsicht nicht mangelbehaftet.

1. Der Einwand der Antragstellerin, die Regelungen seien formell rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bekanntgemacht worden seien, verfängt nicht.

Die am 23.10.2019 beschlossene Satzungsänderung wurde nebst Genehmigung des Ministeriums der Justiz im Amtsblatt des Saarlandes Teil II vom 19.12.2019 (S. 867) veröffentlicht. Diese Form der Bekanntmachung entspricht § 15 Abs. 2 RAVG9 i.V.m. § 3 Abs. 3 ABlG. Die Satzung des antragsgegnerischen Versorgungswerks gehört nicht zu den in § 3 Abs. 2 ABlG aufgezählten Regelungen und Bekanntmachungen, so dass die Veröffentlichung nach der Auffangvorschrift des § 3 Abs. 3 ABlG im Amtsblatt Teil II zu erfolgen hatte.

Diese einfachgesetzlichen Vorgaben unterliegen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Antragstellerin ist nicht in ihrer Ansicht zu folgen, es verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip bzw. das Publizitätsgebot, dass die Satzungsänderung nicht allgemein und kostenfrei zugänglich war, sondern (nur) in einem kostenpflichtigen Bekanntgabemedium veröffentlicht wurde.

Die Bekanntmachung hat eine Rechtsschutzfunktion („Anstoßfunktion“). Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Die Verkündung stellt einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtsetzung dar, ist also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit darf nicht in unzumutbarer Weise erschwert werden. Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorgangs im Einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unmittelbar nicht.10

Zugleich ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass das Gebot „einfach“ zugänglicher Bekanntmachung keine absolute Geltung beansprucht und keinen Anspruch auf die bestmögliche Befriedigung des Rechtsschutzinteresses ohne Rücksicht auf andere Verfassungsprinzipien verschafft. Für die Ausgestaltung von Bekanntmachungsvorschriften hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass sie in einem Spannungsfeld zwischen dem individuellen Rechtsschutzinteresse einerseits und den Belangen einer effektiven Verwaltung sowie dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit andererseits stehen.11

Ob die Möglichkeit, sich vom Inhalt einer Norm zuverlässig Kenntnis zu verschaffen, durch die Art und Weise der Veröffentlichung unzumutbar erschwert wird, hängt von den jeweiligen Umständen ab, die sich einer Verallgemeinerung über den konkreten Fall hinaus entziehen. Bei dieser Würdigung ist auf den konkreten Adressatenkreis der Regelung abzustellen.12

Hieran gemessen ist die im Amtsblatt des Saarlandes Teil II erfolgte Bekanntmachung der streitbefangenen Satzungsänderung nicht zu beanstanden. Adressat der Änderung sind professionelle Rechtsanwender,13 die mit der Verkündung einer Vorschrift in diesem Bekanntmachungsorgan vertraut sein müssen. Eine unzumutbar hohe Hürde ist darin nicht zu sehen, zumal das elektronische Jahresabonnement mit (nur) 30 Euro14 zu Buche schlägt. Im Übrigen waren die Mitglieder des Versorgungswerks – obwohl die Antragstellerin die Informationspolitik des Antragsgegners im Übrigen als intransparent kritisiert – nach Lage der Akten jedenfalls darüber informiert, dass ein Beschluss über die Reform der Alters- und Berufsunfähigkeitsrente auf der für die Mitglieder des Versorgungswerks öffentlichen (§ 3 Nr. 10 VwS) Vertreterversammlung am 23.10.2019 beabsichtigt war.15

Der Antragstellerin kann ferner nicht darin gefolgt werden, § 3 Abs. 3 ABlG sei nicht hinreichend bestimmt. Sie macht geltend, der als Auffangtatbestand ausgestalteten Norm sei nicht eindeutig zu entnehmen, welche Rechtsakte ihr unterfielen. Das überzeugt nicht. Gerade aus der detaillierten Aufzählung in § 3 Abs. 2 ABlG geht im Umkehrschluss hervor, dass die nicht im Einzelnen benannten Veröffentlichungen und Zustellungen in Teil II des Amtsblatts bekanntzumachen sind.16

2. Die mit Schriftsatz vom 9.8.2022 weiter vorgebrachte Rüge, die Satzungsänderung sei nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, da der Antragsgegner nicht alle Zuschriften der Mitglieder des Versorgungswerks im Vorfeld des satzungsändernden Beschlusses hinreichend berücksichtigt bzw. umfassend beantwortet habe, verfängt nicht. Das gilt auch für das (nicht näher substantiierte) Vorbringen der Antragstellerin, der Vertreterversammlung seien für die Entscheidung über die Reform des Rentensystems relevante Unterlagen (Gutachten) nicht zugänglich gemacht worden. Es ist nicht erkennbar, dass die formalen Anforderungen an das Zustandekommen eines Beschlusses der einzig zur Entscheidung über die streitgegenständliche Satzungsänderung berufenen Vertreterversammlung verletzt worden wären (vgl. § 4 Abs. 4 und 7 RAVG und § 3 Nr. 5 ff. VwS). Insbesondere wurde der Beschluss in einer für die Mitglieder des Versorgungswerks öffentlichen Sitzung (§ 3 Nr. 10 VwS) gefasst. Ob einzelne Mitglieder des Versorgungswerks sich im Vorfeld der Sitzung vom 23.10.2019 hinreichend Gehör verschaffen konnten, ist demgegenüber nicht entscheidend.

II. Die Einführung des „Generationenfaktors“ (§ 15 Nr. 7 i.V.m. § 15 Nr.1 lit. g), Nr. 2 und Nr. 3 Satz 3 VwS) hält einer Überprüfung am Maßstab des Art. 14 GG nicht stand.

1. Die Regelung bewirkt einen Eingriff in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie.

Die in berufsständischen Versorgungswerken erworbenen Anwartschaften auf Leistungen der Altersversorgung unterfallen dem Schutz des Art. 14 GG.17 Die Anwartschaft auf eine Altersrente ist dem einzelnen Mitglied als vermögenswerte Rechtsposition privatnützig zugeordnet; ferner beruht sie im Wesentlichen auf Eigenleistung und dient der Sicherung einer von der Höhe der Beiträge abhängigen (angemessenen) Versorgung im Altersfall. Gegenstand des Schutzes ist dabei die Anwartschaft, wie sie sich insgesamt aus der jeweiligen Gesetzeslage ergibt.

In diese Rechtsposition greift der „Generationenfaktor“ ein.

§ 15 Nr. 7 Satz 1 VwS sieht vor, dass der zunächst nach Maßgabe des § 15 Nr. 2 VwS – vereinfacht ausgedrückt – aus den Faktoren Rentensteigerungsbetrag, Beitragsniveau und Zahl der Beitragsjahre gebildete Rentenanspruch in einem zweiten Schritt um einen „Generationenfaktor“ gekürzt wird, dessen Höhe anhand des Rentenbeginns festgelegt wird. Für alle Mitglieder des Versorgungswerks, die spätestens im Kalenderjahr 2022 in Rente gehen, beträgt der Faktor noch 1,0. Er verringert sich in der Folge jährlich um 0,25 Prozentpunkte (Faktor 0,0025) auf maximal 0,85 (§ 15 Nr. 7 Satz 2 und 3 VwS). Diese Regelung bewirkt, dass (Alters-)Renten, die bis zum 31.12.2022 angetreten werden, von einer Kürzung nach Maßgabe des „Generationenfaktors“ verschont bleiben. Demgegenüber führt der Faktor ab dem Stichtag zu einem jährlich um 0,25 Prozentpunkte anwachsenden Abschlag, maximal (nach 60 Jahren) 15 %. Er wirkt sich dabei nach der Rentenformel des § 15 Nr. 2 VwS pauschal auf den gesamten Rentenanspruch aus und entwertet damit auch solche Anwartschaften, die bereits vor Inkrafttreten der Satzungsänderung erworben worden sind.

2. Der so bewirkte Eingriff in die Eigentumsgarantie ist fallbezogen nicht gerechtfertigt.

a) Als rechtlicher Maßstab gilt, dass Art. 14 GG die Umgestaltung erworbener Rentenanwartschaften nicht grundsätzlich ausschließt. Die konkrete Reichweite des Schutzes ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine Kürzung erworbener Rentenanwartschaften als Inhalts- und Schrankenbestimmung mit Eingriffscharakter gerechtfertigt sein kann, wenn sie einem gewichtigen Gemeinwohlziel dient, verhältnismäßig ist und Vertrauensschutzaspekte wahrt.18 Rentenrechtliche Anwartschaften sind dabei als Korrelat eigener Leistungen eigentumsrechtlich schutzwürdig. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass in ihnen von Beginn an die Möglichkeit der Änderung in gewissen Grenzen angelegt ist. Eine Unabänderlichkeit der bei ihrer Begründung bestehenden Bedingungen widerspräche dem Versorgungsverhältnis, das – wie das gesetzliche Rentenversicherungsverhältnis – nicht auf dem reinen Versicherungsprinzip, sondern wesentlich auch auf dem Gedanken der Solidarität und des sozialen Ausgleichs beruht.19 Insbesondere Regelungen, die dazu dienen, die Funktions- und Leistungsfähigkeit eines Versorgungssystems im Interesse aller zu erhalten, können Eingriffe in bestehende Anwartschaften rechtfertigen.20 Bei der Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Eigentums kommt dem Normgeber im Grundsatz ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der sich in dem Maße verengt, in dem Rentenanwartschaften durch den personalen Anteil eigener Leistungen geprägt sind.21

In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist zudem geklärt, dass Eingriffe in die Höhe der Rentenanwartschaft zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit und Finanzierung des Versorgungssystems verfassungsrechtlich zulässig sind, wenn sie (gerade) an einen für die finanzielle Situation kausalen Umstand anknüpfen.22

b) Diesen Anforderungen wird der „Generationenfaktor“ nicht gerecht.

aa) Zwar verfolgt der Satzungsgeber mit der angefochtenen Rentenreform einen hinreichend gewichtigen Gemeinwohlzweck. Er durfte einen Eingriff in erworbene Anwartschaften im Grundsatz für erforderlich halten, um die durch das langjährige Verfehlen des Rechnungszinses von 4 % am Kapitalmarkt bedrohte Funktions- und Leistungsfähigkeit des Versorgungswerks sicherzustellen.

Das antragsgegnerische Versorgungswerk finanziert sich nach dem sog. „Offenen Deckungsplanverfahren“ (vgl. § 5 Nr. 1 VwS), einer Mischung aus Kapitaldeckungs- und Umlageverfahren. Das System zeichnet sich dadurch aus, dass versicherungsmathematisch keine exakte Äquivalenz zwischen einem Beitrag des Einzelnen und der zugeordneten (künftigen) Leistung verlangt wird. Erforderlich ist vielmehr eine kollektive Äquivalenz im gesamten Bestand, wobei auch die zukünftigen Beitragsleistungen als Vermögenswert berücksichtigt werden. Die dauernde Leistungsfähigkeit eines Versorgungswerks wird im Offenen Deckungsplanverfahren dadurch sichergestellt, dass die versicherungsmathematische Bilanz die künftigen Leistungen (sog. Leistungsbarwert) dem im gleichen Zeitraum vorhandenen Vermögen und den zu erwartenden Beiträgen (sog. Beitragsbarwert) gegenüberstellt.23 Aus der Differenz aus Leistungs- und Beitragsbarwert (abzüglich der Verwaltungskosten) errechnet sich die zu bildende Deckungsrückstellung.

Ein wesentlicher Faktor für die Gegenüberstellung der zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben ist dabei (neben der Lebenserwartung und der künftigen Entwicklung der Beiträge) der Rechnungszins, eine interne, im Fall des Antragsgegners nicht satzungsrechtlich festgelegte Rechengröße, mit der künftige Beiträge und Leistungen im Rahmen der versicherungsmathematischen Kalkulation abgezinst werden. Wird der Rechnungszins (dauerhaft) unterschritten, wirft dieser Befund im Offenen Deckungsplanverfahren – wie der in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehörte Versicherungsmathematiker der Heubeck AG näher ausgeführt hat – bei im Übrigen gleichbleibenden Rahmenbedingungen versicherungsmathematisch die Notwendigkeit auf, „mehr zurückzulegen“ (die Deckungsrückstellung zu erhöhen), um künftige Verpflichtungen verlässlich erfüllen zu können. Sind die Zinsannahmen, die dem (ursprünglichen) satzungsmäßigen Leistungsversprechen zugrunde liegen, auf Dauer nicht erreichbar, ist dieser Umstand im Grundsatz geeignet, Handlungsbedarf auf Seiten des Versorgungswerks zu begründen.24

Nach dieser Funktionsweise des Offenen Deckungsplanverfahrens befand sich das antragsgegnerische Versorgungswerk nach den zur Akte gereichten Unterlagen und den ergänzenden Ausführungen des Versicherungsmathematikers in der mündlichen Verhandlung zum Zeitpunkt der Satzungsänderung in einer finanziell angespannten Lage, die ein Gegensteuern seitens des Satzungsgebers angezeigt erschienen ließ.

Der bisherigen Versorgungszusage lag (unstreitig) ein versicherungsmathematischer Rechnungszins von 4 % zugrunde.25 Diesen Zielwert hatte das Versorgungswerk am Kapitalmarkt aufgrund der anhaltenden Niedrigzinsphase vor der Satzungsänderung mehrfach deutlich verfehlt. So betrug der erzielte Netto-Zins der Jahre 2014–2018 durchschnittlich (nur) 1,78 %.26 Der Aktuar der Heubeck AG hat hierzu in der mündlichen Verhandlung – in Übereinstimmung mit der WTW-Stellungnahme vom 22.2.2019 – auf Nachfrage des Senats nachvollziehbar erläutert, das Versorgungswerk sei bei dieser Sachlage gehalten gewesen, einzugreifen, um seine Leistungsfähigkeit dauerhaft sicherzustellen. Die aus aktuarieller Sicht gebotene und durch die streitgegenständliche Reform auch umgesetzte Absenkung des Rechnungszinses auf temporär 3,0 % für Alt-Beiträge bzw. – für Beiträge ab dem 1.1.2020 – auf dauerhaft 2,5 % habe dazu geführt, dass die Deckungsrückstellung um etwa 120 Mio. Euro erhöht werden müsse.27 Bereits zuvor (seit 2010) habe das Versorgungswerk wegen der sich abzeichnenden Niedrigzinsphase, gewissermaßen im Vorgriff auf einen dauerhaften Handlungsbedarf, eine pauschale Deckungsrückstellung gebildet. Dass im Jahr 2018 noch keine bilanzielle Unterdeckung des Versorgungswerks entstanden sei, sei alleine darauf zurückzuführen, dass der versicherungsmathematischen Betrachtung noch der (unrealistische) Rechnungszins von 4 % zugrunde gelegen habe. Hätte man damals bereits einen geringeren Rechnungszins veranschlagt, wäre schon zu diesem Zeitpunkt mit einer bilanziellen Unterdeckung zu rechnen gewesen. Die schlechte Lage am Kapitalmarkt habe sich im Jahr 2018 dahingehend ausgewirkt, dass das Versorgungswerk über keine ausreichenden Eigenmittel zur Bedeckung der erforderlichen28 Solvabilitätsspanne verfügt habe (Bedeckungsgrad von 67,25 %),29 so dass ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gedroht habe. Zudem habe es keine Anhaltspunkte für eine Entspannung des Kapitalmarkts gegeben.

In Ansehung dieser Umstände war das antragsgegnerische Versorgungswerk – was auch die Antragstellerin nicht in Abrede stellt – gehalten, Maßnahmen zur Verbesserung seiner Finanzsituation zu ergreifen.

bb) Ein (mittelbar) an das Alter der Mitglieder anknüpfender, gestaffelter Bemessungsfaktor („Generationenfaktor“) mag im Grundsatz ein geeignetes und angemessenes Mittel sein, um einem demographisch veranlassten zusätzlichen Finanzbedarf eines Versorgungswerks entgegenzuwirken.30 Denn in dem Maße, in dem die statistisch steigende Lebenserwartung gerade jüngerer und künftiger Rechtsanwälte ein Anwachsen der Ausgabenlast des Versorgungswerks bewirkt, erscheint es jedenfalls im Grundsatz nicht unbillig, diese Personengruppe an der Sanierungslast stärker zu beteiligen.31

In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch – wie eingangs dargestellt – geklärt, dass Eingriffe in erworbene Rentenanwartschaften zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Versorgungssystems verfassungsrechtlich (nur) zulässig sind, wenn sie (gerade) an einen für die finanzielle Situation kausalen Umstand anknüpfen.32 Das gewählte Instrument zur Verbesserung der Finanzsituation muss, anders ausgedrückt, an der Wurzel des offenbar gewordenen zusätzlichen Finanzbedarfs ansetzen und darf nur solche Umstände als Grundlage für eine Verkürzung eigentumsrechtlich geschützter Rechtspositionen wählen, die für die Sanierungsbedürftigkeit ursächlich sind.

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Die zu Tage getretene Notwendigkeit, die Deckungsrückstellung zu erhöhen, folgte (wie ausgeführt) maßgeblich daraus, dass die Kapitalanlage des Versorgungswerks über mehrere Jahre – altersunabhängig33 – eine im Lichte des intern zugrunde gelegten Rechnungszinses ungenügende Rendite erzielt hatte, was die Frage der Tragfähigkeit der auf Grundlage der überholten Zinsannahme getroffenen Versorgungszusage aufwarf. Es überzeugt demgegenüber nicht, wenn § 15 Nr. 7 Satz 1 VwS für sich in Anspruch nimmt, die Regelung diene dem „Ausgleich der steigenden Lebenserwartung.“ Dagegen spricht mit Gewicht die Tatsache, dass das antragsgegnerische Versorgungswerk schon angesichts der im März 2007 vorgelegten neuen berufsständischen Sterbetafeln die Notwendigkeit erkannte, die ständig steigende Lebenserwartung zu finanzieren. Zu diesem Zweck wurde ausweislich des Protokolls der 8. Sitzung der Vertreterversammlung vom 26.9.200734 auf Empfehlung der beauftragten Wirtschaftsprüfer in der Jahresrechnung 2006 eine außerordentliche Zuführung zur Deckungsrückstellung in Höhe von rund 26,14 Mio. Euro vorgenommen. Diese „periodenfremde“ Zuführung erfolgte im Wesentlichen (rund 21,8 Mio. Euro) aus vorhandenen Rückstellungen und wurde im Übrigen dem positiven Jahresergebnis 2007 entnommen. Der damals zu Rate gezogene Wirtschaftsprüfer führte hierzu in der Vertreterversammlung vom 26.9.2007 aus, die komfortable Situation des Jahres 2006 habe es dem antragsgegnerischen Versorgungswerk als einem der wenigen Versorgungswerke in Deutschland erlaubt, diese versicherungsmathematische Last („Damoklesschwert“) auf einen Schlag aus vorhandenen Ressourcen zu beseitigen. Damit wurde, wie der Bevollmächtigte des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung betont und der Versicherungsmathematiker bestätigt hat, die steigende Lebenserwartung damals aus Rücklagen gegenfinanziert.

Dass mit Blick auf die steigende Lebenserwartung der Mitglieder des Versorgungswerks zum Zeitpunkt der Satzungsänderung gleichwohl ein erneuter Handlungsbedarf bestand, hat der Antragsgegner nicht zur Überzeugung des Senats dargetan.

Zwar hat der Aktuar der Heubeck AG hierzu in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Erhöhung der Deckungsrückstellung im Jahr 2007 habe „natürlich“ auf dem damaligen Rechnungszins von 4 % basiert. Berücksichtige man die Absenkung des Rechnungszinses zum Jahr 2020, löse diese Betrachtung anteilig gesehen einen erneuten Rückstellungsbedarf aus. Er hat jedoch zugleich darauf hingewiesen, dass dieser Bedarf sich nicht proportional zu der wegen der Änderung der Zinsannahme erforderlichen Erhöhung der Deckungsrückstellung um 120 Mio. Euro berechnen lasse, da zwischenzeitlich umfangreiche Rentenzahlungen erfolgt seien. Dass im Zeitpunkt der Satzungsänderung ein merklicher Bedarf bestanden hätte, die im Jahr 2007 erbrachte bilanzielle Absicherung der steigenden Lebenserwartung wegen des nunmehr abgesenkten Rechnungszinses weiter zu erhöhen, liegt auch sonst fern. Dagegen spricht insbesondere die Tatsache, dass der Satzungsgeber nach umfassender Gegenfinanzierung der neuen Sterbetafeln (2007) zusätzlich das Renteneintrittsalter im Jahr 2009 von zuvor 65 auf 67 erhöht hat,35 was zweifelsohne eine weitere Entlastung mit sich brachte. Im Übrigen hat der Versicherungsmathematiker in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, in die Richttafeln zur Lebenserwartung von 2006, die jährlich überprüft würden und noch realistisch seien, sei damals schon eine weitere Verlängerung der Lebenserwartung eingepreist worden. Durch die Erhöhung der Deckungsrückstellung des Jahres 2007 um rund 26 Mio. Euro habe man aus damaliger Sicht vollumfänglich Vorsorge getroffen. Es sei ein „echter Wertausgleich“ erfolgt, der den kalkulierten Zusatzbedarf abgedeckt habe.36

Dafür, dass der „Generationenfaktor“ Teil eines Maßnahmenpakets war, das alleine aus Anlass der Niedrigzinsphase erfolgte, spricht ferner mit Gewicht der Befund, dass in der Vertreterversammlung vom 23.10.2019 als Ursache für den Reformbedarf alleine das Unterschreiten des Rechnungszinses, nicht aber eine gestiegene Lebenserwartung der Mitglieder des Versorgungswerks angeführt wurde.37 In diese Richtung deutet ebenso die „Entstehungsgeschichte“ der streitgegenständlichen Rentenreform. Noch mit Schreiben vom 20.8. und 11.9.2018 schlug die Heubeck AG zur Finanzierung des Kapitalbedarfs infolge der Absenkung des Rechnungszinses neben der Hebung stiller Reserven alleine eine Absenkung des Rentensteigerungsbetrags vor, ohne die Notwendigkeit eines „Generationenfaktors“ aus demographischen Gründen auch nur zu erwähnen. Erst mit Zuschrift vom 11.6.2019 wurde, erneut unter Verweis auf das Verfehlen des Rechnungszinses am Kapitalmarkt, die Einführung eines „Demographiefaktors“ als „flankierende Maßnahme“ zur Absenkung des Rentensteigerungsbetrags empfohlen. Dass das Schreiben vom 11.6.2019 unter Hinweis auf eine Entlastungswirkung des „Generationenfaktors“ von etwa 14 Mio. Euro einen merklich höheren Rentensteigerungsbetrag (74 Euro) als (noch) vertretbar erachtet als etwa die aktuarielle Empfehlung vom 11.9.2018 (61 Euro bzw. 67 Euro), legt dabei den Schluss nahe, dass der „Generationenfaktor“ nicht etwa eine demographisch bedingte Erhöhung der Ausgabenlast abfedern, sondern im Wege einer Querfinanzierung eine weitere Absenkung des Rentensteigerungsbetrags vermeiden sollte.

Dient der (zumindest mittelbar) altersbezogene „Generationenfaktor“ nach alledem nicht der Bereinigung eines „altersbedingten“ Finanzbedarfs des Versorgungswerks, knüpft die Regelung zugleich nicht im Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an einen für die finanzielle Situation kausalen Umstand an. Es ist aber erkennbar unbillig, ein „allgemeines“ Finanzierungsbedürfnis des Versorgungswerks jedenfalls in Teilen durch eine Regelung wie § 15 Nr. 7 VwS zu beheben, die unter Hintanstellung der Frage der Kausalität gerade jüngere und künftige Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte erheblich – der maximale pauschale Abschlag beläuft sich auf 15 % (§ 15 Nr. 7 Satz 3 VwS ) – belastet.

Demzufolge ist die Satzungsänderung, soweit sie die Einführung eines „Generationenfaktors“ zum Gegenstand hat, unwirksam.

III. Die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags in § 15 Nr. 4 i.V.m. § 15 Nr. 1 lit. a) und b), Nr. 2 und Nr. 3 Satz 1 VwS steht mit den Vorgaben höherrangigen Rechts in Einklang.

1. In Bezug auf den gerichtlichen Kontrollauftrag ist dabei zu sehen, dass die streitgegenständliche Satzungsänderung lediglich abstrakt vorgibt, dass Beiträge, die vor dem 1.1.2020 entrichtet worden sind, auf Grundlage des alten Steigerungsbetrags in die Berechnung des Rentenanspruchs einfließen (ihre Rentenwirksamkeit also im Grundsatz behalten), während seither gezahlte Beiträge nach Maßgabe des neuen Steigerungsbetrags zu Buche schlagen. Die Festlegung der konkreten Höhe der Rentensteigerungsbeträge überantwortet die Satzung einer jährlich zu treffenden Entscheidung der Vertreterversammlung (vgl. § 15 Nr. 4 Satz 6 und § 3 Nr. 6 lit. f) VwS). Ergänzend regelt die Satzung des Versorgungswerks, dass die Rentensteigerungsbeträge dynamisch fortzuschreiben sind, wobei der alte Steigerungsbetrag solange unverändert bleibt, bis der neue Betrag zu ihm aufgeschlossen hat (§ 15 Nr. 4 Satz 2, 3 VwS).

Die Entscheidung, den (alten) Rentensteigerungsbetrag für Beiträge bis zum 31.12.2019 bei 101 Euro zu belassen und für neue Beiträge auf 74 Euro zu reduzieren,38 ist dabei, wie ausgeführt, als solche nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens, nachdem sie durch nicht satzungsförmigen Beschluss der Vertreterversammlung gefasst wurde. Gleichwohl sind ihre Auswirkungen bei der rechtlichen Bewertung der angefochtenen Regelung in den Blick zu nehmen. Denn die Absenkung des Rentensteigerungsbetrags für Beiträge ab dem 1.1.2020 ist satzungsrechtlich angelegt und stellte nach dem dahinter stehenden Sanierungskonzept von Beginn an – auch in ihrer konkreten, substantiellen Spannweite von rund 26,7 % – einen zentralen Pfeiler der Rentenreform dar.39 Zudem ergibt sich die Höhe des Rentenanspruchs nach der gewählten Rentenformel (§ 15 Nr. 2 VwS) erst aus mehreren, aufeinander bezogenen (satzungsmäßig vorgegebenen) Faktoren, wozu der (konkrete) Rentensteigerungsbetrag zählt, der sich im Übrigen nicht „beliebig“ ändern lässt, sondern nach § 3 Nr. 8 Satz 1 VwS der (ebenfalls satzungsändernden) Zweidrittelmehrheit unterliegt. Damit lässt sich die Verteilung der Sanierungslast durch die Satzungsänderung erst adäquat abbilden, wenn die Tatsache Berücksichtigung findet, dass mit der Staffelung des Steigerungsbetrags zugleich eine substantielle Absenkung der Rentenwirksamkeit neuer Beiträge bewirkt werden sollte.

2. Die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags ist nicht bereits deswegen für unwirksam zu erklären, weil der Satzungsgeber es – wie andere Versorgungswerke auch40 – unterlassen hat, die konkrete Höhe der Rentensteigerungsbeträge in der Satzung festzulegen, sondern die Entscheidung darüber auf die Vertreterversammlung übertragen hat (§ 15 Nr. 4 Satz 6 und § 3 Nr. 6 lit. f) VwS).

Der Senat lässt dahinstehen, ob diese „Subdelegation“ auf die Ebene unterhalb des Satzungsrechts einer Überprüfung im Normenkontrollverfahren (noch) zugänglich ist, obwohl sie (jedenfalls) seit dem Jahr 2001 bzw. 2006 in dieser Form satzungsrechtlich vorgesehen ist.41 Dafür könnte sprechen, dass der Festlegung des konkreten Rentensteigerungsbetrags seit der streitgegenständlichen Satzungsänderung ein anderes (gesteigertes) Gewicht zukommt, nachdem die Vertreterversammlung seither nicht mehr nur dazu berufen ist, einen einheitlichen Steigerungsbetrag zu bestimmen. Vielmehr muss sie die satzungsrechtlich angelegte Staffelung im Einzelnen vollziehen und hat damit zugleich über die weitreichende und grundrechtsrelevante Frage der Verteilung der Sanierungslast zu entscheiden. Damit könnte das Problem der Zulässigkeit einer Regelung durch einfachen Beschluss erneut aufgeworfen sein.

Dieser Punkt bedarf indes keiner abschließenden Erörterung. Denn jedenfalls begegnet die „Subdelegation“ fallbezogen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

a) Zum einen findet sich eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Entscheidung des Satzungsgebers, die für seine Mitglieder leistungsrelevante Frage der Höhe der Rentensteigerungsbeträge auf die Ebene unterhalb des Satzungsrechts „auszulagern“.42

Zwar sieht § 15 Abs. 1 Satz 1 RAVG vor, dass „die Angelegenheiten des Versorgungswerks“, soweit sie nicht gesetzlich bestimmt sind, durch Satzung geregelt werden. Aus § 7 Abs. 1 RAVG folgt zudem, dass (unter anderem) die Altersrente „nach Maßgabe der Satzung“ gewährt wird. Gegen die Annahme, dass die Höhe der Altersrente bzw. ihre Bemessungsfaktoren nach dem Willen des Landesgesetzgebers damit zwingend (umfassend) im Wege einer Satzung zu regeln sind, spricht jedoch mit Gewicht, dass § 4 Abs. 5 Satz 1 RAVG einerseits den Beschluss über „Erlass und Änderungen der Satzung“ in die Zuständigkeit der Vertreterversammlung stellt (Nr. 1), das Organ aber zugleich – ohne Vorgabe der Rechtsform der Satzung – dazu ermächtigt, die „Bemessung der Leistungen des Versorgungswerks und ihre Berechnungsfaktoren“ zu beschließen (Nr. 6). Wäre der Berechnungsfaktor „Rentensteigerungsbetrag“ nach den Vorstellungen des Gesetzgebers zwingend im Wege der Satzung (§ 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 RAVG) festzulegen, bräuchte es diese (weitere) Kompetenzzuweisung nicht. In diese Richtung deutet zudem § 4 Abs. 6 Satz 3 RAVG, der die erforderliche Mehrheit für „Änderungen der Satzung“ und für Beschlüsse über die Bemessung der Leistungen des Versorgungswerks und ihre Berechnungsfaktoren gesondert (wenn auch inhaltlich identisch) regelt.

b) Auch die Wesentlichkeitslehre steht der Vorgabe einer Entscheidung über die konkrete Höhe der Rentensteigerungsbeträge durch einen „einfachen“ Beschluss nicht entgegen. Das Bundesverwaltungsgericht43 hat entschieden, dass die Einrichtung funktionaler Selbstverwaltung nicht dazu führen darf, dass der Gesetzgeber sich seiner Regelungsverantwortung entäußert. Überlässt er öffentlich-rechtlichen Körperschaften bestimmte Aufgaben zur Regelung in Autonomie, darf er ihnen insbesondere bei Regelungen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind, die Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung überlassen. Wählt der parlamentarische Gesetzgeber für bestimmte öffentliche Aufgaben eine Organisationsform der Selbstverwaltung, muss er institutionelle Vorkehrungen zur Wahrung der Interessen der von ihr betroffenen Personen treffen. Organisation und Verfahren müssen Gewähr dafür bieten, dass die verfolgten öffentlichen Aufgaben innerhalb der Anstalt für die Personen, die der Satzungsgewalt unterworfen sind, unter Berücksichtigung ihrer Interessen angemessen wahrgenommen werden. Die Bildung der Organe, ihrer Aufgaben und Handlungsbefugnisse müssen in ihren Grundstrukturen in einem parlamentarischen Gesetz ausreichend bestimmt sein; das Gesetz muss außerdem mittels Vorgaben für das Verfahren der autonomen Entscheidungsfindung eine angemessene Partizipation der Berufsangehörigen an der Willensbildung gewährleisten. Die Organe müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden; es sind institutionelle Vorkehrungen vorzusehen, damit die Beschlüsse so gefasst werden, dass nicht einzelne Interessen bevorzugt werden. Wird durch organisatorische und verfahrensrechtliche Bestimmungen für eine angemessene Interessenberücksichtigung gesorgt, verringern sich die Anforderungen an materiell-rechtliche Regelungen im Gesetz.

Dieses Konzept des Grundrechtsschutzes durch Verfahren ist fallbezogen hinreichend umgesetzt. Es ist nicht erkennbar, dass die Zusammensetzung der Vertreterversammlung des Antragsgegners gegen demokratische Grundsätze verstieße, nachdem zwölf (der 19) Mitglieder des Organs („Vertreter“) von den Mitgliedern des Versorgungswerks gewählt (§ 4 Abs. 1 Satz 2 RAVG) und die übrigen sieben Vertreter aus den Reihen des Vorstands der Rechtsanwaltskammer bestimmt werden, der seinerseits aus einer unmittelbaren Wahl der Kammermitglieder hervorgeht (§ 64 BRAO44). Einer angemessenen Wahrung der Interessen der Mitglieder des Versorgungswerks dürfte insbesondere dienen, dass der Beschluss über die Höhe des Rentensteigerungsbetrags gemäß § 3 Nr. 8 Satz 1 VwS der zugleich satzungsändernden Zweidrittelmehrheit bedarf. Zudem gibt die Satzung in ihren §§ 5 und 15 wesentliche Eckpfeiler des Finanzierungsverfahrens und der Höhe des Rentenanspruchs vor und stellt die Bestimmung des Rentensteigerungsbetrags zudem nicht in das freie Ermessen der Vertreterversammlung (15 Nr. 4 Satz 6 VwS: auf „Grundlage der versicherungstechnischen Bilanz“), was für eine hinreichende satzungsrechtliche Festlegung der Rahmenbedingungen streitet.45 Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass § 14 RAVG mit der Rechts- und Versicherungsaufsicht einen institutionalisierten Kontrollmechanismus zur Überwachung der ordnungsgemäßen Durchführung des Geschäftsbetriebs des Versorgungswerks und der Wahrung der Belange der Mitglieder vorsieht.

c) Die „Auslagerung“ der Entscheidung über die Höhe des (alten und neuen) Rentensteigerungsbetrags auf die Ebene eines „einfachen“ Beschlusses verstößt schließlich nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG. Die Vorschrift begründet einen Anspruch des Einzelnen auf eine tatsächlich wirksame, möglichst effektive gerichtliche Kontrolle der öffentlichen Gewalt. Adressat dieser Vorgabe ist auch der den gerichtlichen Rechtsschutz ausformende Normgeber. Daraus können nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Anforderungen an die Gestaltung des behördlichen Verfahrens oder der fachgesetzlichen (Eingriffs-)Regelung erwachsen, soweit sie die Rahmenbedingungen für eine wirksame Gerichtskontrolle setzen. Dabei erfasst Art. 19 Abs. 4 GG zugleich die Rechtsetzung der Verwaltung und gibt insbesondere einen Anspruch auf Individualrechtsschutz gegen (bloß) materielle Gesetze (Verordnungen, Satzungen).46

Die Form des „einfachen“ Beschlusses der Vertreterversammlung führt zwar dazu, dass die konkrete Festlegung des Rentensteigerungsbetrags nicht im Wege der Normenkontrolle angefochten werden kann. „Ineffektiv“ wird der Rechtsschutz dadurch jedoch nicht – und zwar ungeachtet der in der mündlichen Verhandlung thematisierten Frage, ob die Entscheidung über die Höhe der Rentensteigerungsbeträge etwa (erst) im Wege der nachfolgenden Anfechtung des Rentenbescheides oder (bereits) per Feststellungsklage einer (zumutbaren) gerichtlichen Kontrolle zugeführt werden kann. Eine Rechtsschutzlücke entsteht schon mit Blick darauf nicht, dass die Auswirkungen der durch die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags satzungsrechtlich angelegten, spürbaren Absenkung der Rentenwirksamkeit der Neubeiträge (ab dem 1.1.2020) – wie unter B. III. 1. ausgeführt – bei der rechtlichen Bewertung der gegenständlichen Regelung im Normenkontrollverfahren zu berücksichtigen sind.

3. Die Staffelung (für Beiträge ab dem 1.1.2020: erhebliche Absenkung) des Rentensteigerungsbetrags (§ 15 Nr. 1 lit. a) und b), Nr. 2, Nr. 3 Satz 1, Nr. 4 VwS) steht auch sonst mit höherrangigem Recht in Einklang.

Sie ist zunächst unbedenklich mit Blick auf Art. 14 GG. Es fehlt bereits an einer Eröffnung des Schutzbereiches der Eigentumsgarantie.

Art. 14 GG erfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass dieser die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf.47 Als subjektiv-öffentliches Abwehrrecht gibt Art. 14 GG Rechtssicherheit hinsichtlich der durch die Rechtsordnung anerkannten Vermögensrechte. Geschützt ist zum einen der Bestand des Eigentums in der Hand des Berechtigten (das Haben), zum anderen die Nutzung der Position (der Gebrauch). Nicht umfasst vom Schutz des Art. 14 GG ist hingegen grundsätzlich der (künftige) Erwerb einer Eigentumsposition.48

Die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags in „alt“ und „neu“ berührt keine solche durch Art. 14 GG geschützte „erworbene“ Eigentumsposition. § 15 Nr. 1 lit. a) und b), Nr. 2 und 4 VwS gestaltet vielmehr den – im Zeitpunkt der Satzungsänderung – künftigen Zuerwerb neuer Rentenanwartschaften ab dem 1.1.2020 dahingehend um, dass für nach diesem Zeitpunkt zu zahlende Beiträge ausschließlich der neue, nach dem Sanierungskonzept des Antragsgegners signifikant reduzierte Rentensteigerungsbetrag die Höhe der zu erwerbenden Anwartschaft bestimmt. Eine normativ begründete Aussicht der Mitglieder des antragsgegnerischen Versorgungswerks darauf, dass der alte Rentensteigerungsbetrag fortgeführt wird, bestand demgegenüber nicht. Zwar sah bereits das frühere Satzungsrecht49 einen dynamischen Steigerungsbetrag vor. Die konkrete Höhe des Betrags war jedoch (auch) nach Maßgabe des früheren Rechts nicht satzungsrechtlich festgelegt, sondern einer gesonderten Entscheidung der Vertreterversammlung überantwortet, die den Berechnungsfaktor jährlich nach Maßgabe der versicherungstechnischen Bilanz, also im Rahmen der Leistungsfähigkeit des Versorgungswerks, fortzuschreiben hatte. Die bloße Aussicht, künftig eine bestimmte Verzinsung auf neue Versorgungsanwartschaften zu erhalten, ist indes kein durch Art. 14 GG geschützter Eigentumsbestandteil. Erwartungen oder Erwerbschancen sind kein Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinn.50

4. Die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags und die damit verbundene spürbare Absenkung der Rentenwirksamkeit der Beiträge ab dem 1.1.2020 verstößt auch nicht gegen Art. 3 GG. Die Regelung bringt eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung mit sich (dazu a), für die es jedoch – unter Berücksichtigung des Dynamisierungsvorrangs für Neubeiträge (§ 15 Nr. 4 Satz 2 und 3 VwS) – eine (noch) hinreichende Rechtfertigung gibt (dazu b).

a) Die Unterscheidung zwischen altem und neuem Rentensteigerungsbetrag bedingt eine rechtlich relevante und damit rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung.

Zwar weist der Antragsgegner zu Recht darauf hin, dass die Staffelung ihrer Konzeption nach altersunabhängig gilt, da § 15 Nr. 1 lit a) und b) VwS als Differenzierungsmerkmal einen Stichtag vorsieht. Die Regelung führt jedoch dazu, dass jeder Euro, der vor dem Stichtag als Beitrag erbracht wurde, „rentenwirksamer“ ist, als ein Euro, der danach in die berufsständische Altersvorsorge eingezahlt wurde bzw. wird. Auf die Dauer der Erwerbsbiographie hat die nach dem Sanierungskonzept des Antragsgegners vorgesehene spürbare Absenkung des Rentensteigerungsbetrags für neue Beiträge zur Folge, dass sich die Rentenanwartschaft der jüngeren und künftigen Mitglieder des Versorgungswerks deutlich langsamer aufbaut als die Versorgungsansprüche älterer Mitglieder (bzw. der Bestandsrentner), die über längere Zeit auf Grundlage des alten (werthaltigeren) Rentensteigerungsbetrags eine Altersvorsorge erwerben konnten. Wie sich der Beispielsrechnung51 des Aktuars der Heubeck AG in der Vertreterversammlung im Oktober 2019 im Einzelnen entnehmen lässt,52 hat die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags einen maßgeblichen Anteil daran, dass jüngere bzw. künftige Beitragszahler eine signifikant niedrigere Altersrente zu erwarten haben als rentennahe Anwärter und Bestandsrentner. Auch versicherungsmathematisch ist die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags dahingehend unterlegt, dass die Beiträge vor und nach dem Stichtag mit einem unterschiedlichen Zinssatz in die Berechnung einfließen, obwohl das Versorgungswerk aus seinem Kapitalstock am Markt eine einheitliche Rendite erzielt und obwohl aus versicherungsmathematischer Sicht niemand Anspruch auf irgendeine Garantieleistung hat.53

b) Die Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

aa) Aus Art. 3 GG folgt die Pflicht, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Sie trifft auch den Normgeber und umfasst Belastungen wie Begünstigungen. Das verwehrt dem Normgeber nicht jede Ungleichbehandlung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei ist ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab anzulegen, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmal ergeben sich aus Art. 3 Abs. 1 GG unterschiedliche Grenzen, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die normative Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen besteht regelmäßig eine strenge Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Nichts anderes gilt, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt.54

Zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte dürfen dabei Stichtage eingeführt werden, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Das gilt auch bei der Einführung von neuen Vorschriften, die einzelne Personengruppen begünstigen und wegen des Stichtages andere von der Begünstigung ausnehmen. Allerdings ist zu prüfen, ob der Gesetzgeber den ihm bei der Stichtagsregelung zukommenden Gestaltungsfreiraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und ob sich die gefundene Lösung im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint.55

Der allgemeine Gleichheitssatz ist bereichsspezifisch anzuwenden, so dass die Strukturprinzipien des betroffenen Rechtsgebiets zu beachten sind. Namentlich würde der Antragsgegner dem ihm gesetzlich zugewiesenen Versorgungsauftrag (§ 7 Abs. 1 Nr. 1, 2 RAVG) nicht gerecht, wenn er bei der Bewältigung der aufgetretenen Problemlage die Interessen der jüngeren und kommenden Rechtsanwaltsgeneration ausblendete und ihr – zu Gunsten der rentennahen Anwärter und Bestandsrentner – übermäßige Einschnitte in die berufsständische Versorgungszusage abverlangte.56 Der berufsständischen Altersrente kommt in gewisser Weise eine „Lohnersatzfunktion“ zu, die jedenfalls über die bloße Sicherung des existentiellen Minimums im Alter hinausgeht.57 Zudem setzt das Solidaritätsprinzip, das bei knappen wirtschaftlichen Mitteln unveränderte Bedeutung hat, der Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers als generationsübergreifendes Lastenverteilungsprinzip Grenzen. Hierzu hat der 8. Senat des erkennenden Gerichts für berufsständische Versorgungssysteme bereits im Jahr 199258 überzeugend ausgeführt:

„Das Recht der […] berufsständischen Pflichtversorgung ist […] Teil des Gesamtsystems der Sozialversicherung. Auch nach der Verfassungsrechtsprechung geht es bei den berufsständischen Versorgungswerken um die Zusammenfassung der Mitglieder zu einer möglichst leistungsfähigen Solidargemeinschaft.

Für die Solidargemeinschaften der Sozialversicherung und damit auch der berufsständischen Versorgung gelten besondere Rechtsprinzipien, die von dem Recht der Privatversicherung deutlich abweichen. Das Sozialversicherungsrecht beruht nicht auf dem reinen Versicherungsprinzip. Es ist bewußt nicht auf dem Grundsatz der versicherungsmathematischen Äquivalenz aufgebaut […]. Stattdessen gelten im Sozialversicherungsrecht insbesondere das soziale Schutzprinzip und das Solidaritätsprinzip. […] Das soziale Schutzprinzip verfolgt zwar nicht das weitgehende Ziel, dem Versicherten die Aufrechterhaltung seines bisherigen Lebensstandards zu ermöglichen. Andererseits geht es eindeutig über die Sicherung des Existenzminimums hinaus. Dem Versicherten soll ein angemessener Einkommensersatz gewährt werden. Mit der Sozialversicherung sollen die wichtigsten Lebensrisiken soweit abgedeckt werden, daß der Versicherte in seiner sozialen Schicht erhalten werden kann und ein soziales Abgleiten mithin verhindert wird. […] Nach dem Solidaritätsprinzip bringen Sozialversicherte auch Beiträge auf, um Leistungen für Schwächere zu finanzieren. Innerhalb der Rentenversicherung greift das Solidaritätsprinzip grundsätzlich auch über die einzelnen Generationen hinaus. […]. Eine Grenze findet das Solidaritätsprinzip bei den Renten darin, daß es nicht zum Nachteil der arbeitenden Bevölkerung überspannt werden darf, die dann zu einem zu hohen Konsumverzicht zugunsten der Rentnergeneration gezwungen würde.“

bb) Nach diesen Maßstäben liegen in Ansehung des Gestaltungsspielraums des Satzungsgebers hinreichende Gründe für die streitbefangene Staffelung des Rentensteigerungsbetrags vor.

(1) Nicht zu folgen ist der Antragstellerin in ihrer Ansicht, der Einschnitt in die Rentenaussicht der jüngeren und zukünftigen Mitglieder des Versorgungswerks sei verfassungsrechtlich bereits deswegen zu beanstanden, weil eine Rentenreform ohne eine (stärkere) Einbeziehung der rentennahen Anwärter und der Bestandsrentner schon nicht zu einer nachhaltigen Sanierung des Versorgungswerks führen könne.

Zwar hat das Beratungsunternehmen WTW im Jahr 2019 angenommen, es sei „aktuariell angebracht“,59 in bereits erworbene Leistungsansprüche „für Anwärter und/oder Leistungsempfänger“ einzugreifen. Dieser Option sei WTW aufgrund einer Vorgabe des Antragsgegners nicht im Einzelnen nachgegangen. Das trägt jedoch nicht die Annahme, die Satzungsänderung sei im Rechtssinne ungeeignet, das Ziel der Konsolidierung des Versorgungswerks zu erreichen. Denn zum einen sind die rechnerischen Annahmen im Gutachten vom 22.2.2019, wie dort auf Seite 9 ausdrücklich festgehalten wird, von begrenzter Aussagekraft („Schätzung“), nachdem WTW anlässlich der Begutachtung nur begrenztes Zahlenwerk60 zur Verfügung stand. Zum anderen hat der Senat nach eingehender Anhörung des mit der Sache befassten Aktuars der Heubeck AG keinen Zweifel daran, dass die gegenständliche Satzungsänderung geeignet ist, eine substantielle Entlastung des Versorgungswerks zu bewirken.61 Insbesondere hat der Versicherungsmathematiker in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage im Einzelnen und nachvollziehbar erläutert, wie er den Finanzbedarf des Versorgungswerks und die versicherungsmathematische Auswirkung der Rentenreform ermittelt hat.62 Die Wirksamkeit der Reform zeigt sich im Übrigen auch daran, dass die versicherungsmathematischen Gutachten vom 10.8.2021 und 29.7.2022 eine Verbesserung der Finanzlage des Versorgungswerks erkennen lassen, wie etwa die Tatsache zeigt, dass in beiden Bilanzjahren Spielraum für eine Erhöhung des abgesenkten Rentensteigerungsbetrags bestand.

Das mit Schriftsatz vom 9.8.2022 weiter vorgebrachte Argument, die Stellungnahmen der Heubeck AG seien als (tatsächliche) Grundlage unbrauchbar, weil der Antragsgegner von Beginn an die „Marschroute“ ausgegeben habe, Eingriffe in Bestandsrenten seien zu vermeiden, so dass keine unvoreingenommene Prüfung anderer Regelungsansätze stattgefunden habe, verfängt nicht. Wie der Antragsgegner ausgeführt hat, lag dieser Grundentscheidung die Annahme zugrunde, dass Eingriffe in laufende Rentenbezüge verfassungsrechtlich nur unter besonders engen Voraussetzungen zulässig seien. Ob dieses Argument die (weitgehende) Verschonung der Bestandsrentner rechtfertigt, ist eine materiell-rechtliche Frage, stellt aber für sich genommen nicht die Validität der versicherungsmathematischen Betrachtungen der Heubeck AG infrage.

Auch das weitere Vorbringen der Antragstellerin gegen die versicherungsmathematischen Annahmen der Heubeck AG greift nicht durch. Ihr Hinweis, die Zahl der beitragszahlenden Mitglieder sei in der Summe rückläufig, während die Heubeck AG von einem Mitgliederzuwachs von 19 Personen pro Jahr ausgehe, geht fehl. Denn das versicherungsmathematische Gutachten vom 24.7.2019 stellt an der angesprochenen Stelle (Seite 5) nicht auf die Zahl (Summe) der aktiven Mitglieder ab, sondern nur auf die Neuzugänge. Dass dabei eine vergleichsweise geringe Zahl an Neuzugängen angesetzt wurde, hat der Aktuar in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar unter Verweis auf das „Vorsichtsprinzip“ erklärt.63 Auch der Einwand, es sei nicht nachvollziehbar, dass die Heubeck AG für ihre Berechnungen unterstelle, dass der zu erwartende Neuzugang 55 % des vollen Beitrags entrichten werde, überzeugt nicht. Der unterstellte Beitragsquotient meint – der Eigenschaft der versicherungsmathematischen Berechnung als langfristige Betrachtung geschuldet – nicht alleine den Beitrag zum Zeitpunkt des Eintritts in das Versorgungswerk, sondern das statistische Mittel über die gesamte Erwerbsbiographie.64

(2) Wenig überzeugend ist ferner die Annahme des Antragsgegners, die Ungleichbehandlung durch die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags finde einen sachlichen Grund darin, dass die Beiträge der älteren Mitglieder früher zu günstigeren Konditionen am Kapitalmarkt angelegt worden seien, so dass sie heute lediglich von den so erworbenen Werten profitierten. Unterstelle man, so der Antragsgegner weiter, das Versorgungswerk wäre erst zum Zeitpunkt der streitigen Satzungsänderung gegründet worden, hätte es von Beginn an kein schutzwürdiges Vertrauen der jüngeren Mitglieder auf Kapitalerträge geben können, die zuvor unter ganz anderen Rahmenbedingungen versprochen worden seien.

Dieses Argument bemüht im Kern auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof in einer Entscheidung zur Absenkung des in der bayerischen Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung als Berechnungsgröße satzungsrechtlich angelegten Rechnungszinses. Im Beschluss vom 30.8.2017 heißt es dazu,65 die in die Zukunft gerichtete Senkung des Zinssatzes stelle eine sachgerechte Lösung dar, um die finanzielle Lage des Versorgungswerks zu stabilisieren. Sie spiegele die allgemeine Situation am Kapitalmarkt wider, die dadurch geprägt sei, dass Anlagen heute nur noch geringe Erträge brächten.66

Diese Sichtweise erscheint dem Senat jedoch problematisch. Dabei dürfte es im Offenen Deckungsplanverfahren nicht schon im Grundsatz zu beanstanden sein, dass der Rentensteigerungsbetrag (und damit die Rentenwirksamkeit des Beitrags) unter Rücksicht auf die am Kapitalmarkt zu erzielende Rendite festgelegt wird und daher bei gleichbleibender Beitragslast im zeitlichen Verlauf einer Versicherungsbiographie unterschiedlich hohe Anwartschaftszuwächse begründet (vgl. nur § 15 Nr. 4 Satz 6 VwS). Im Kontext einer generationengerechten Verteilung eines Finanzierungsbedarfs des Versorgungswerks durch gestaffelte Rentensteigerungsbeträge ist das bloße Verständnis eines früher gezahlten Beitrags (bzw. der daraus erwachsenen Anwartschaft) als nach Maßgabe der damaligen Kapitalmarktlage geschütztes „Investment“ aber bedenklich. Denn das Versorgungssystem, das der Antragsgegner kraft gesetzlicher Pflichtmitgliedschaft zu betreiben imstande und gehalten ist, beruht – wie bereits erwähnt – von Beginn an nicht auf dem reinen Versicherungsprinzip, sondern zugleich auf dem Gedanken der Solidarität und des sozialen Ausgleichs.67 Zudem erscheint eine generationenübergreifende Differenzierung „entlang der Kapitalmarktlage“ auch deswegen problematisch, da die Umstände, auf die die Ungleichbehandlung zurückgeht – die „dürftige“ Ertragslage am Kapitalmarkt – außerhalb der Einflusssphäre des Einzelnen liegen und damit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts68 in gesteigertem Maße rechtfertigungsbedürftig sind. Ferner ist zu bedenken, dass die Auswirkungen der Niedrigzinsphase nicht erst seit dem gewählten Stichtag (1.1.2020) festzustellen sind. Im Übrigen läge es etwa bei einer umgekehrten Kapitalmarktentwicklung – bezogen auf die Zeit ab dem gemäß § 15 Nr. 4 Satz 3 VwS anzustrebenden erneuten Gleichstand der Rentensteigerungsbeträge – fern, Bestandsrentner von erzielten höheren Renditen vollständig abzukoppeln.

(3) Gleichwohl bestehen hinreichend gewichtige Sachgründe, die die in Rede stehende Staffelung des Rentensteigerungsbetrags als angemessen erscheinen lassen.

Der Senat verkennt nicht, dass die spürbare Absenkung (nur) des Rentensteigerungsbetrags für Beiträge ab dem 1.1.2020 gerade für jüngere und künftige Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte im Saarland eine substantielle Verkürzung der zu erwartenden Altersbezüge mit sich bringt. Demgegenüber lässt die Satzungsreform die Bestandsrenten im Zahlbetrag unangetastet und stellt auch die rentennahen Anwärter infolge der für sie kürzeren Relevanz des neuen Rentensteigerungsbetrags im Ergebnis merklich besser, was die Höhe ihrer Altersrente angeht. So beliefe sich nach der bereits angesprochenen Beispielsrechnung der Heubeck AG69 etwa die ausschließlich auf Grundlage des neuen Rentensteigerungsbetrags (in seiner aktuellen Höhe von 74 Euro) – also ungeachtet einer künftigen Erhöhung infolge des Dynamisierungsvorrangs für neue Beiträge („Ausgleichsmechanismus“), dazu sogleich – erworbene Anwartschaft eines am 1.1.2020 in das Versorgungswerk eingetretenen Rechtsanwalts zum Zeitpunkt des Renteneintritts auf 2.590 Euro, während am anderen Ende der Skala ein Bestandsrentner, der durchgehend in den Genuss des alten Steigerungsbetrags gekommen ist, eine Rente von 3.535 Euro zu beziehen und ein rentennaher Anwärter (30 Jahre Anwartschaftsaufbau auf Grundlage des früheren Rentensteigerungsbetrags) Altersbezüge von 3.400 Euro zu erwarten hätte.70 Zu Recht macht die Antragstellerin bei dieser Sachlage geltend, dass die jüngeren und künftigen Mitglieder des Versorgungswerks einen substantiellen Anteil der Sanierungslast zu schultern haben.

Mit Gewicht streitet für die Zulässigkeit der gerügten Privilegierung der rentennahen Anwärter und der Bestandsrentner jedoch, dass der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – erstens – dazu verpflichtet, Bestandsrenten zu privilegieren.71 Dieser Ansatz findet seine Begründung darin, dass mit dem Eintritt des Versorgungsfalls eine für den Eigentumsschutz bedeutsame Änderung der Rechtslage verbunden ist. Zu diesem Zeitpunkt wandelt sich die durch Beiträge erworbene Versorgungsanwartschaft in einen Versorgungsanspruch um. Ist der Versorgungsfall eingetreten und erfüllt die Rente ihre Zweckbestimmung, den Lebensstandard des Versorgungsempfängers nach Maßgabe des Versorgungssystems zu sichern, dem der Empfänger kraft hoheitlicher Anordnung beitreten musste, so darf der Empfänger nach höchstrichterlicher Rechtsprechung grundsätzlich auf den Fortbestand der ihm satzungsrechtlich zustehenden Versorgung vertrauen.72

Es entspricht zudem der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes – zweitens – rechtfertigt, rentennahe Jahrgänge bei einer Beschränkung der Versorgungsansprüche besser zu behandeln, weil ihnen sonst nicht mehr genug Zeit bliebe, ihre Altersversorgung auf andere Weise zu ergänzen.73 In diesem Sinne hat der erkennende Senat in Bezug auf erhebliche Einschnitte in das satzungsrechtliche Versorgungsversprechen für jüngere und künftige Mitglieder der Notarkammer des Saarlandes im Jahr 2015 entschieden, dass die damit einhergehende Ungleichbehandlung sich nicht zuletzt aus dem Umstand rechtfertigte, dass für rentenferne und künftige Notare beträchtliche Zeit verbleibe, ihren Lebensstandard im Alter durch eine zusätzliche private Vorsorge abzusichern. Zwar dürfte dieses Argument auf die verfahrensgegenständliche Konstellation nur eingeschränkt übertragbar sein, weil der Rechtsanwaltsberuf im Zugang deutlich weniger stark reglementiert ist als der des Notars und in Konsequenz hieraus nicht mit einer verlässlichen Mindestanzahl an Mandanten gerechnet werden kann. Auch wenn sich der durchschnittliche finanzielle Spielraum, der sich jüngeren Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten im Saarland für eine ergänzende private Altersvorsorge auftut, nach Lage der Akte nicht verlässlich beziffern lässt, deutet schon die Tatsache, dass eine Vielzahl der Mitglieder des Versorgungswerks – im Übrigen zugleich mit der Folge eines reduzierten Rentenanspruchs (vgl. § 15 Nr. 5 VwS) – den reduzierten (§ 24 Nr. 2, 3 VwS) einkommensabhängigen Beitrag entrichtet,74 auf einen bei typisierender Betrachtung reduzierten Vorsorgespielraum hin.

Gleichwohl ist die gerügte Ungleichbehandlung verfassungsrechtlich (noch) hinzunehmen, da § 15 Nr. 4 Satz 3 VwS den satzungsrechtlichen Auftrag an das Versorgungswerk enthält, die durch die Absenkung des Rentensteigerungsbetrags zu erwartende Rentenlücke nach Maßgabe des versicherungstechnisch Vertretbaren zu schließen. Nach dieser Vorschrift bleibt der alte Rentensteigerungsbetrag so lange unverändert, bis der neue Steigerungsbetrag denselben Wert erreicht hat. Daraus folgt zugleich, dass die Dynamisierung der Bestandsrenten (vgl. § 15 Nr. 4 Satz 4, 5 VwS) und der vor dem 1.1.2020 erworbenen Altanwartschaften ausgesetzt ist, bis der Gleichlauf der Rentensteigerungsbeträge vollzogen ist.

Wie der Aktuar der Heubeck AG in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, ist die Absenkung des neuen Rentensteigerungsbetrags für die betroffenen Mitglieder des Versorgungswerks zunächst „nur“ eine mathematische Größe, die erst im Moment des Renteneintritts nach außen wirksam wird. Ein Nachteil erwachse der Generation der rentenfernen und kommenden Anwälte daraus prognostisch nicht, da, so der Versicherungsmathematiker weiter, davon ausgehen sei, dass der nunmehr vollzogene Einschnitt über die Dauer der Versicherungsbiographie durch spätere Erhöhungen des Rentensteigerungsbetrags ausgeglichen werde. Es handele sich gewissermaßen um einen „Kredit“ der Beitragszahler an die ältere Generation.75

Dieser Ausgleichsmechanismus bewegt sich im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen. Dabei ist nicht zu verkennen, dass § 15 Nr. 4 Satz 3 VwS entscheidend die Annahme zugrunde liegt, das antragsgegnerische Versorgungswerk werde fortan Überschüsse erwirtschaften. Denn nur unter dieser Prämisse gibt es in Zukunft überhaupt „etwas zu verteilen“. Der satzungsrechtlich gewählte Mechanismus bürdet das Risiko des Fehlgehens dieser Prognose einseitig der – durch die Absenkung des Rentensteigerungsbetrags besonders betroffenen – Gruppe der rentenfernen und künftigen Mitglieder des Versorgungswerks auf. Die dahinterstehende versicherungsmathematische Prognose, es bestehe die begründete Aussicht auf eine Erhöhung des neuen Rentensteigerungsbetrags, ist jedoch unter Würdigung des weiten Gestaltungsspielraums, der dem Satzungsgeber zuzubilligen ist, rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der Funktionsweise des Offenen Deckungsplanverfahrens – vgl. hierzu B. II. 2. b) – erhöht der abgesenkte Rechnungszins für neue Beiträge (2,5 %) die Wahrscheinlichkeit, mit „guter“ Kapitalanlage ein Dynamisierungspotential bereitzustellen, also Raum zur Erhöhung der Anwartschaften zu schaffen. Dass diese Erwartung angesichts der Entwicklung des Kapitalmarkts im Zeitpunkt der Satzungsänderung unvertretbar gewesen wäre, macht die Antragstellerin nicht im Einzelnen geltend und drängt sich nicht auf. Hinzu kommt, dass die sog. Beitragsdynamik76 eine belastbare Zugewinnerwartung generiert. Wie der Aktuar der Heubeck AG hierzu ausgeführt hat, liegt seinen Berechnungen die versicherungsmathematische Annahme zugrunde, dass die Gewinne aus der Beitragsdynamik – im Jahr 2017 beliefen diese sich auf rund 4,65 Mio. Euro77, im Jahr 2018 auf etwa 4,64 Mio. Euro78 – hälftig zum Ausgleich des Risikos einer Unterverzinsung in Ansatz gebracht wurden und im Übrigen für eine Erhöhung des neuen Rentensteigerungsbetrags genutzt werden können. Dem entspricht es, dass seit Inkrafttreten der streitbefangenen Satzungsänderung, freilich unter Einbeziehung des „Generationenfaktors“, ausweislich der versicherungsmathematischen Gutachten vom 10.8.2021 und 29.7.2022 eine Erhöhung des abgesenkten Rentensteigerungsbetrags um 2,62 % (auf 75,93 Euro) bzw. 3,26 % (auf 76,41 Euro) möglich gewesen wäre.

Nach alledem erscheint die Annahme des Antragsgegners, der abgesenkte Rentensteigerungsbetrag werde über die Dauer der Versicherungsbiographie junger und künftiger Mitglieder des Versorgungswerks merklich anwachsen, so dass sich deren Altersversorgung im Rahmen des Zumutbaren bewegen wird, vertretbar.

Dass das antragsgegnerische Versorgungswerk von der Möglichkeit einer Erhöhung bislang keinen Gebrauch gemacht hat, hängt nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht zuletzt mit erhöhten Solvabilitätsanforderungen (Erhöhung der Verlustrücklage um zwei Prozentpunkte auf 6 % der Deckungsrückstellung79) zusammen. In Ansehung der zentralen Bedeutung, der dem Ausgleichsmechanismus für die Frage einer „generationengerechten“ Verteilung der Sanierungslast zukommt, und mit Blick auf den satzungsrechtlichen Anspruch, eine „Vollrente“ zu gewähren (§ 15 Nr. 4 Satz 1 VwS), weist der Senat jedoch darauf hin, dass das Sanierungskonzept des Antragsgegners nur dann rechtlich nicht zu beanstanden ist, wenn sich ergebende wirtschaftliche Spielräume tatsächlich und effektiv dahingehend genutzt werden, die Rentenwirksamkeit neuer Beiträge (seit dem 1.1.2020) zu erhöhen. In diesem Lichte ist der Dynamisierungsvorrang für Neubeiträge (§ 15 Nr. 4 Satz 2, 3 und 6 VwS) verfassungskonform dahingehend zu verstehen, dass eine Erhöhung des neuen Rentensteigerungsbetrags – sofern versicherungstechnisch und aufsichtsrechtlich zulässig – in der Regel zu erfolgen hat. Denn jenseits der Rücklagenbildung in angemessener Höhe steht es dem Antragsgegner nicht frei, einen Vermögensaufbau zu betreiben. Dieser Spielraum dürfte zuletzt jedoch – vorbehaltlich der Notwendigkeit, die Unwirksamkeit des „Generationenfaktors“ nunmehr gegenzufinanzieren – umfassend ausgeschöpft gewesen sein, nachdem das antragsgegnerische Versorgungswerk zum 31.12.2021 einen Bedeckungsgrad von 198,63 zu verzeichnen hatte80 und die Solvabilitätsanforderungen damit erheblich übererfüllte.

(4) Ist demnach die Prognose des Satzungsgebers, die Absenkung des Rentensteigerungsbetrags werde im Laufe des Berufslebens junger und künftiger Mitglieder des Versorgungswerks aufgefangen, nicht zu beanstanden, folgt daraus zugleich, dass die Regelung nicht gegen das soziale Schutzprinzip verstößt. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass den rentenfernen und kommenden Berufsträgern ein soziales Abgleiten droht, liegen nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht vor, zumal die Antragstellerin als Vertreterin der jüngeren Generation selbst unter der Annahme, der für sie aktuell geltende Rentensteigerungsbetrag wachse nicht an, nach derzeitiger Einschätzung des Aktuars der Heubeck AG im Alter immerhin eine Rente zu erwarten hat, die in etwa der gesetzlichen Rentenhöhe entspricht.81

Nach alledem hat der Normenkontrollantrag nach Maßgabe des Tenors teilweise Erfolg. Der Senat ist sich der Tatsache bewusst, dass der „Generationenfaktor“ und die Staffelung des Rentensteigerungsbetrags Teil eines einheitlichen Sanierungskonzepts des Antragsgegners sind. Gleichwohl ist eine Teilstattgabe möglich. Denn die Regelungen sind in rechtlicher Sicht ohne Weiteres teilbar. Zudem verbleibt mit der Zweiteilung des Rentensteigerungsbetrags ein Mechanismus, der mit Blick auf das Ziel, das der Antragsgegner mit der Satzungsänderung verfolgt, auch in tatsächlicher Hinsicht für sich genommen Bestand haben kann. Denn nach dem Sanierungskonzept des Versorgungswerks soll gerade die abgesenkte Rentenwirksamkeit der Beiträge ab dem 1.1.2020 einen substantiellen Beitrag zur Finanzierung der Rechnungszinsabsenkung (und der daraus folgenden Erhöhung der Deckungsrückstellung um rund 120 Mio. Euro) leisten, während die Heubeck AG die Entlastungswirkung des „Generationenfaktors“ mit Schreiben vom 11.6.2019 auf „nur“ ca. 14 Mio. Euro taxiert hat.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Beschluss

Der Streitwert wird in Anwendung der §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 2 GKG auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.