Verfassungsgerichtshof NRW, VERFASSUNGSGERICHTSHOF FÜR DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN — VerfGH 32/23
Die Aufnahme von Krediten stellt für sich genommen nicht die Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage dar. Dafür ist vielmehr erforderlich, dass die durch die Kredite gewonnenen Finanzmittel durch Gesetz der (Allgemeinen) Rücklage des Haushaltsplans zugeführt werden.
Ein Verstoß gegen das objektivrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot begründet für sich genommen noch keine Verletzung des als Organrecht im Organstreitverfahren rügefähigen Budgetrechts des Landtags.
Der Gesetzesvorbehalt in Art. 83 Satz 1 LV entfaltet seine Wirkung gerade im Inter-Organ-Verhältnis zwischen Parlament und Regierung und ermöglicht eine – nicht zuletzt auch verfassungsgerichtliche – Kontrolle. Er verlangt von der Exekutive im Rahmen des Haushaltsvollzugs, insbesondere die Zweckbestimmung eines Sondervermögens zu beachten.
Der Vollzug des Haushalts zählt zu den verfassungsrechtlichen Kompetenzen der vollziehenden Gewalt. Er gilt als „Hausgut der Exekutive“. Damit geht eine Einschätzungsprärogative des Ministeriums der Finanzen einher, die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Kreditaufnahme zur Erreichung des parlamentarisch bestimmten Zwecks in eigener Verantwortung zu beurteilen, mit der auch eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte korrespondiert.
Der Antrag wird als unzulässig verworfen, soweit er gegen die Antragsgegnerin zu 2. gerichtet ist.
Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
G r ü n d e : A.
Die Antragstellerinnen, die NRW-Landtagsfraktionen der SPD und FDP, machen im Organstreitverfahren gegenüber dem Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen und der Landesregierung Nordrhein-Westfalen eine Verletzung des Budgetrechts des Landtags durch die Aufnahme von Krediten zugunsten des Corona-Sondervermögens „NRW-Rettungsschirm“ im Oktober und November 2022 geltend. I.
1. Der Landtag Nordrhein-Westfalen beschloss in seiner Sitzung vom 24. März 2020 das Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens zur Finanzierung aller direkten und indirekten Folgen der Bewältigung der Corona-Krise (NRW-Rettungsschirmgesetz), das am Tag nach seiner Verkündung in Kraft trat (GV. NRW. S. 186).
Dieses gemäß § 4 NRW-RettungsschirmG durch das Ministerium der Finanzen, den Antragsgegner zu 1., verwaltete Sondervermögen (im Folgenden: NRW-Rettungsschirm) hat die Aufgabe, die Einnahmen zur Finanzierung aller direkten und indirekten Folgen der Bewältigung der Corona-Krise zu bündeln (§ 2 Abs. 1 Satz 1 NRW-RettungsschirmG). Zur Erfüllung dieses Zwecks konnte das Land dem Sondervermögen Mittel bis zur Höhe von 25 Mrd. Euro bereitstellen (§ 2 Abs. 2 NRW-RettungsschirmG). Die Mittel konnten bis zu dieser Höhe kreditfinanziert sein (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Haushaltsgesetz – HHG – 2020, 2021 bzw. 2022). Die erforderliche Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses zur Aufnahme von Krediten erfolgte auf Basis einer Vorlage des Ministers der Finanzen im Wege der globalen Ermächtigung (§ 31 Abs. 2 Satz 4 HHG 2020, 2021 bzw. 2022).
2. In den Haushaltsjahren 2020 und 2021 erteilte der Haushalts- und Finanzausschuss dem Antragsgegner zu 1. insgesamt vier globale Ermächtigungen zur Aufnahme von Krediten für den NRW-Rettungsschirm in Höhe von jeweils 5 Mrd. Euro. Zuletzt stimmte er in seiner Sitzung vom 2. September 2021 der LT-Vorlage 17/5626 vom 31. August 2021 des Antragsgegners zu 1. einstimmig zu (APr. 17/1527, S. 4 und 22), die Einwilligung in die Aufnahme von Krediten in Höhe von 5 Mrd. Euro zu erteilen. Zur Begründung hatte der Antragsgegner zu 1. angeführt, im Wege der globalen Ermächtigung habe der Haushalts- und Finanzausschuss bisher die Aufnahme von Krediten in Höhe von insgesamt 15 Mrd. Euro zur Finanzierung des NRW-Rettungsschirms zugestimmt. Diese Summe sei bereits im Volumen von 14,14 Mrd. Euro ausgeschöpft und decke damit Geschäfte in der für das Land üblichen Größenordnung nicht mehr ab. Zur Erzielung bestmöglicher Finanzierungsbedingungen sei es notwendig, flexibel auf die Nachfrage am Kreditmarkt zu reagieren und Opportunitäten wahrzunehmen. Dafür sei die Aufnahme weiterer Kredite in Höhe von 5 Mrd. Euro erforderlich.
Auf Grundlage der zuletzt erteilten globalen Ermächtigung nahm der Antragsgegner zu 1. zwischen dem 12. Oktober und 9. November 2022 vier Kredite in Höhe von insgesamt ca. 4,15 Mrd. Euro am Kapitalmarkt auf. Vor diesen Kreditaufnahmen, zum 9. September 2022, wies der NRW-Rettungsschirm einen Liquiditätsbestand in Höhe von 2,51 Mrd. Euro auf (LT‑Plenarpr. 18/17 vom 8. Dezember 2022, S. 92). Die aufgenommenen Kredite sind im Einzelnen wie folgt auf Seite 6 der Vorlage des Antragsgegners zu 1. an den Haushalts- und Finanzausschuss vom 16. Januar 2023 über den vorläufigen Jahresabschluss für den NRW-Rettungsschirm für das Jahr 2022 (LT-Vorlage 18/724) ausgewiesen:
Lfd. Nr. Abschluss Valuta Fälligkeit Betrag 13 12.10.2022 19.10.2022 05.05.2025 500 Mio. Euro 14 20.10.2022 27.10.2022 27.01.2028 2.500 Mio. Euro 15 08.11.2022 15.11.2022 14.02.2025 1.000 Mio. USD (≙ 1.000,2 Mio. Euro) 16 09.11.2022 16.11.2022 04.05.2026 1.500 Mio. NOK (≙ 145,2 Mio. Euro) 4.145,4 Mio. Euro
3. Der Antragsgegner zu 1. erklärte in der Ergänzung der Antragsgegnerin zu 2. vom 8. November 2022 (LT‑Drs. 18/1500, S. 2 f. und 13) zu dem Entwurf des Haushaltsgesetzes 2023 vom 27. Oktober 2022 (LT-Drs. 18/1200), dass der NRW-Rettungsschirm zum 31. Dezember 2022 beendet und aufgelöst werden solle. Da das Ausmaß der Pandemie deutlich abgenommen habe, sei der NRW-Rettungsschirm mit seiner sehr weiten Zweckbestimmung nicht mehr geeignet. Hinzu komme, dass für das Land nach den derzeit vorliegenden Erkenntnissen für das Haushaltsjahr 2023 nicht vom Vorliegen einer außergewöhnlichen Notsituation oder einer Naturkatastrophe im Sinne von § 18b LHO i. V. m. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 GG ausgegangen werden könne. Es würden keine neuen Kredite mehr aufgenommen und auch keine neuen Maßnahmen nach dem 31. Dezember 2022 im Rettungsschirmverfahren beschlossen. Infolge der Auflösung des Sondervermögens fließe der zum 31. Dezember 2022 vorhandene Bestand dem Landeshaushalt zwangsläufig als allgemeine Deckung zu. Damit werde eine neue parlamentarische Bewilligung des Landtags im Rahmen des Haushaltsgesetzes 2023 ermöglicht. Der Antragsgegner zu 1. schlug vor, den Bestand des Sondervermögens in eine neu geschaffene Krisenbewältigungsrücklage im Kernhaushalt einzustellen. Die Krisenbewältigungsrücklage diene der Finanzierung des sog. 3-Säulenprogramms im Kapitel 022 und Corona-bedingter Krisenbewältigungsmaßnahmen im Kapitel 023. Insgesamt sollten 5 Mrd. Euro aus dem NRW-Rettungsschirm in den Haushalt 2023 überführt werden.
In der LT-Vorlage 18/401 (S. 11) vom 9. November 2022 für die Sitzung des Haushalts- und Finanzausschusses am 10. November 2022 teilte der Antragsgegner zu 1. mit, dass die Gesamtsumme der in den Haushaltsjahren 2020, 2021 und 2022 bis zum 30. September 2022 aus dem NRW-Rettungsschirm finanzierten Landesmittel sich auf 11,1314 Mrd. Euro belaufen habe. Darüber hinaus seien im Jahr 2020 zur Kompensation von Steuermindereinnahmen 2,9034 Mrd. Euro aus dem Sondervermögen verausgabt worden. Für das Jahr 2022 werde derzeit fest mit einem weiteren Mittelabfluss aus dem Sondervermögen NRW‑Rettungsschirm in Höhe von 2,44984 Mrd. Euro gerechnet. Weitere Mittelabflüsse seien wegen der Unkalkulierbarkeit der Gesamtsituation nicht auszuschließen.
In der Sitzung des Haushalts- und Finanzausschusses am 10. November 2022 erläuterte ein Ministerialbeamter des Antragsgegners zu 1. zu Kreditaufnahmen im Allgemeinen und den streitgegenständlichen im Besonderen (APr. 18/60, S. 53 f.):
„Die Kreditermächtigung, die der jährliche Haushalt liefert, ist für uns das Arbeitsprogramm. Die Kreditermächtigung schreibt aber nicht vor, wann die Kredite aufgenommen werden. Das ist die Entscheidung des Treasury. Da steht die Überlegung im Mittelpunkt: Was ist ein sinnvoller Zeitpunkt? Wann ist ein für das Land wirtschaftlich sinnvolles Geschäft möglich? […]
Wir machen zu Beginn des Jahres die Geschäfte, die strategisch besonders bedeutsam sind. Das war 2022 insbesondere der Bereich der sehr langen Kreditlaufzeiten. Das entnehmen Sie unserer Antwort auf Ihre Fragen nach Laufzeiten und Zinsen der neuen Geschäfte. Wir hatten die Einschätzung, dass sich die Konditionen ab dem zweiten Quartal verschlechtern könnten, insbesondere aufgrund der angekündigten Beschlüsse der Europäischen Zentralbank, sodass im ersten Quartal sicherlich nicht der Rettungsschirm im Fokus stand, sondern der Kernhaushalt und die langfristige Zinssicherung dort.
Im weiteren Verlauf stellte sich die Frage, was überhaupt noch möglich ist. Es war ein sehr schwieriges Jahr an den Kapitalmärkten, so schwierig wie 2020 schon mal, aber wesentlich schwieriger als im Vorjahr, sodass es darum ging, die Gelegenheiten, die sich zeigen, zu nutzen. Solche Gelegenheiten gibt es insbesondere im Fremdwährungsbereich. Aber im Fremdwährungsbereich benötigen wir natürlich ein Sicherungsgeschäft. Alle Fremdwährungsgeschäfte sind voll abgesichert, und die Kosten dieser Sicherungsgeschäfte schwanken sehr stark, sodass das nur unter bestimmten Konstellationen vorteilhaft ist, so beispielsweise im September, als wir eine US-Dollar-Fremdwährungsemission durchgeführt haben, und dann erneut wieder im November.
Warum so spät? Das war eine Rettungsschirmtransaktion. Wenn Sie einen Fremdwährungsmarkt in einer bestimmten Laufzeit in Anspruch nehmen – das funktioniert nur mit ganz bestimmten Laufzeiten, in dem Fall sind es zwei Jahre –, dann können Sie das nicht dicht gestaffelt hintereinander tun. Es ist ein begrenzter Kreis von Investoren, der solche Produkte kaufen kann, und das macht man nicht im Abstand von 14 Tagen. Da sind etwa sechs bis acht Wochen erforderlich. Daraus ergab sich der Novembertermin.
Die anderen Aufnahmen für den Rettungsschirm sind im Oktober erfolgt. Das sind beim Rettungsschirm typischerweise kürzere Kreditlaufzeiten. Sie kennen das Fälligkeitsprofil des Rettungsschirms. Das kann man mehr oder weniger das ganze Jahr über machen. Ich hatte gesagt, zu Beginn des Jahres standen die strategisch bedeutsameren Dinge, die zur Zinssicherung des Landes beitragen, im Mittelpunkt. Insofern war zwangsläufig der Bedarf für den Rettungsschirm etwas später zu decken und aufgrund der Wartefrist im US-Dollar-Bereich erst im November abgeschlossen.“
4. Der Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen nahm unter dem 25. November 2022 Stellung (LT‑Stellungnahme 18/128, KuP-01.07.02-000010-2022-0002494) zu dem Gesetzentwurf der Antragsgegnerin zu 2. für das Haushaltsgesetz 2023 vom 27. Oktober 2022 (LT‑Drs. 18/1200) und der Ergänzungsvorlage vom 8. November 2022 (LT‑Drs. 18/1500). Er sehe sowohl die Kreditaufnahmen im letzten Quartal 2022 für den NRW-Rettungsschirm als auch die vorgesehene Verwendung für die Krisenbewältigungsrücklage als verfassungswidrig an. Die Verschiebung von Kreditmitteln aus dem NRW-Rettungsschirm in den Landeshaushalt 2023 verstoße gegen das aus Art. 109 Abs. 3 GG und § 18b LHO folgende notlagenspezifische Konnexitätsprinzip. Dagegen verstießen auch die Kreditaufnahmen im Oktober und November 2022. Sie seien nicht notwendig gewesen, weil der NRW-Rettungsschirm noch einen Bestand von rund 3 Mrd. Euro aufgewiesen habe, mit dem der vom Antragsgegner zu 1. bis Ende 2022 erwartete weitere Mittelabfluss zu finanzieren gewesen wäre. Die Kredite seien „auf Vorrat“ aufgenommen worden. Sie hätten nur dem Zweck gedient, die finanzielle Ausstattung der für das Jahr 2023 geplanten Krisenbewältigungsrücklage zu ermöglichen. Die Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage sei nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs grundsätzlich verfassungswidrig.
5. In der Sitzung des Haushalts- und Finanzausschusses vom 1. Dezember 2022 (APr. 18/97, S. 16) teilte der Staatssekretär des Antragsgegners zu 1. mit, dass der Bestand des NRW-Rettungsschirms nunmehr für Zins und Tilgung der coronabedingten Kreditaufnahmen verwendet werden solle. Die Antragsgegnerin zu 2. rege entsprechende Fraktionsanträge mit den notwendigen Änderungen an.
Der Minister der Finanzen erläuterte in der Sitzung des Landtags vom 8. Dezember 2022 zur Aufnahme der streitgegenständlichen Kredite und insbesondere deren Erforderlichkeit auf eine mündliche Anfrage eines Abgeordneten der FDP-Landtagsfraktion und Nachfragen weiterer Abgeordneter (LT-Plenarpr. 18/17, S. 89 ff.; siehe auch die Antwort des Antragsgegners zu 2. vom 5. Januar 2023 auf eine Kleine Anfrage zu den streitgegenständlichen Kreditaufnahmen, LT-Drs. 18/2401, die im Wesentlichen auf die Ausführungen des Ministers der Finanzen in der Plenarsitzung verweist):
„Zunächst darf ich darauf verweisen, dass bei den Mechanismen, wie die Kreditaufnahme tatsächlich stattfindet, zu unterscheiden ist zwischen der Kreditaufnahme im Markt und dem Zeitpunkt der Bewilligung von entsprechenden Kreditaufnahmen.
Zum Zweiten verweise ich zu den Mechanismen, die hier zugrunde liegen und die Sie offensichtlich verwirren, auf das Ausschussprotokoll 18/60 vom 10.11.2022, in dem auf die Frage des Abgeordneten
Zimkeit der zuständige Mitarbeiter des Finanzministeriums exakt beschrieben hat, wie die Mechanismen der Kreditaufnahme erfolgen.
Ich darf noch einmal für alle Beteiligten hier vortragen, dass die vom Haushalts- und Finanzausschuss in Zusammenhang mit dem Corona-Rettungsschirm ausgesprochenen Bewilligungen nicht die Zeitpunkte der zulässigen Kreditaufnahme regeln, sondern nur das Volumen. Aus Gründen der Wirtschaftlichkeit ist es geboten, bei der zeitlichen Verteilung der Kreditaufnahmen die Entwicklung der Marktzinsen zu berücksichtigen und günstige Finanzierungsmöglichkeiten dann zu nutzen, wenn sie sich entsprechend ergeben. […]
Der Minister der Finanzen erteilt keine Aufträge für einzelne Kreditaufnahmen. Ich ergänze gerne, dass die maßgeblichen Verfahrensweisen aus einer Dienstanweisung für das Kreditcontrolling und den Handel im Finanzministerium, basierend auf einer Dienstanweisung aus dem Jahr 2002, geringfügig modifiziert im Jahr 2016 unter dem Kollegen Walter-Borjans und dann noch einmal 2020 durch den Kollegen Lienenkämper – aber jeweils nicht an diesen Stellen modifiziert –, vorsehen, dass die entsprechenden Kreditaufnahmen nicht einzeln durch den Minister und auch nicht im Vorfeld durch den Minister genehmigt oder beauftragt werden. Da ist exakt festgelegt worden, dass dies in eigener Zuständigkeit für das Treasury des Finanzministeriums erfolgt. […]
Wir hatten im Sommer und Herbst 2022 eine wirtschaftliche und pandemische Situation, in der dem Bundesgesundheitsminister Professor Lauterbach noch Anfang September eindrücklich dargestellt hat, dass wir uns ganz klar am Beginn einer Herbst- und Winterwelle befinden. Damals mahnte er, dass die möglichen Maßnahmen von den Bundesländern angewendet werden sollten, und nannte neben der Maskenpflicht auch entsprechende Maßnahmen rund um das Impfen und die Teststrategien.
Das nahmen wir als Landesregierung damals in jeder Hinsicht ernst. Die Ressorts sind aufgefordert worden, entsprechende Maßnahmen anzumelden. Wir standen damals nach der Einschätzung aller Beteiligten aus dem Gesundheitssektor am Beginn einer neuen Coronawelle.
Deshalb haben auch wir als Finanzministerium entsprechende Vorsorge dafür getroffen, handlungsfähig zu sein, wenn beim Betrieb von Impfzentren und für die Ausweitung von Teststrategien in Schulen, Hochschulen, Kitas und Verwaltungen entsprechende Mittel zur Verfügung stehen mussten. […]
[…], weil wir zum Stand September ein Konzept des Finanzbereichs unseres Hauses hatten, wo wir die entsprechenden Berechnungen vorgenommen haben. Diese Berechnungen sahen vor, dass zum seinerzeitigen Zeitpunkt dieser Konzeption aus der Fachabteilung das Finanzministerium davon ausgehen musste, dass es bewilligte Maßnahmen zum Stand 9. September von 15,18 Milliarden Euro gab.
Unter Abzug der Ist-Ausgaben zum damaligen Stand von 11,06 Milliarden Euro kam man zu einem Betrag von 4,12 Milliarden Euro an Maßnahmen, für die wir Vorsorge treffen mussten, weil sie bewilligt waren und wir davon ausgehen mussten, dass die entsprechenden Bewilligungen auch zu Auszahlungen führen.
Zur Ermittlung des liquiden Bestands zum 09.09.2022 kommt man, indem man von den aufgenommenen Krediten in Höhe von 15,8 Milliarden Euro – damals – folgende Größen abzieht, nämlich die Ist-Ausgaben von 11,06 Milliarden Euro, die aus dem Coronasondervermögen entsprechend 2020 bereits finanzierten Steuermindereinnahmen in Höhe von 2,9 Milliarden Euro sowie die Kreditierung der Kommunen 2022 in Höhe von 550 Millionen Euro.
Es bleibt ein Bestand von 1,29 Milliarden Euro, zu dem man dann den Überschuss in Höhe von 1,08 Milliarden Euro und Rückflüsse von 2021 in Höhe von 140 Millionen Euro hinzuaddieren musste. Der Liquiditätsbestand lag bei 2,51 Milliarden Euro, dem aber noch auszufinanzierende Maßnahmen in Höhe von 4,12 Milliarden Euro gegenüberstanden.
Deshalb waren die zum 09.09.2022 vorhandenen liquiden Mittel von 2,51 Milliarden Euro gebunden und standen somit nicht für weitere Maßnahmen, die die Ressorts anmelden konnten und die auch aufgrund der pandemischen Lage in Aussicht standen, zur Verfügung.
Aus diesem Grund heraus hat der Treasury-Bereich des Finanzministeriums seinerzeit dieses Konzept entwickelt und entsprechende Maßnahmen eingeleitet. […]
Tatsache ist, dass das Handeln der Landesregierung und das Handeln dieses Referates, obwohl es Sie möglicherweise überraschen mag, wirtschaftlich ist. Dieses wirtschaftliche Handeln setzt daran an, dass den Zinsausgaben, die wir für diese 4,15 Milliarden Euro entsprechend zu leisten haben, Zinseinnahmen in mindestens gleicher Größenordnung gegenüberstehen, weil wir aufgrund der hervorragenden Bonität des Landes und der Entwicklung des Zinsmarktes in der Zwischenzeit keine Haushaltsbelastung haben, sondern damit rechnen können, dass wir leichte Überschüsse erzielen. […]
Ich habe eben schon dargestellt, dass dem Land kein finanzieller Schaden entsteht und auch nicht entstanden ist. Es ist im Gegenteil davon auszugehen, dass es sich aufgrund der Zinsentwicklung auf der Zinsseite der Liquidität, die wir im Moment dort haben, um eine mindestens neutrale, wenn nicht auskömmliche, positive Wirkung handelt. Das heißt, wir erhalten im Moment mehr Zinsen für das dort befindliche Vermögen, als wir für das zahlen, was wir zwischen dem 12.10. und dem 09.11. aufgenommen haben. […]
Wir können also, ohne dass es ein Problem gibt, alles an Liquidität entweder zu guten Zinsen und separat getrennt zur Abfinanzierung im Vermögen halten, oder wir können tilgen. In beiden Fällen ist es mehr als wirtschaftlich. […]“
Die Beschlussempfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses vom 16. Dezember 2022 (LT-Drs. 18/2121) enthielt unter anderem einen Änderungsantrag der regierungstragenden Landtagsfraktionen von CDU und GRÜNE zur Anpassung des Abschnitts 10 des Entwurfs für das Haushaltsgesetz 2023. Damit wurde das Vorhaben aufgegeben, den Bestand des NRW-Rettungsschirms in eine Krisenbewältigungsrücklage zu überführen.
6. Am 20. Dezember 2022 beschloss der Landtag das Haushaltsgesetz 2023, das am darauffolgenden Tag verkündet wurde (GV. NRW. S. 1137).
Mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens zur Finanzierung aller direkten und indirekten Folgen der Bewältigung der Corona-Krise (NRW-Rettungsschirmgesetz) vom 21. Dezember 2022 (GV. NRW. S. 1132), in Kraft getreten am 30. Dezember 2022, wurde in § 8 NRW-Rettungsschirmgesetz vom 24. März 2020 (GV. NRW. S. 186) folgender Satz 2 eingefügt (der bisherige Satz 2 wurde zu Satz 3):
„Der am 31. Dezember 2022 vorhandene Bestand wird für Zins und Tilgung der für Zwecke des § 2 Absatz 1 aufgenommenen Kredite verwendet.“
Die für das Sondervermögen aufgenommenen Kredite sollen binnen 50 Jahren konjunkturgerecht getilgt werden. Bis zur Tilgung werden die verbliebenen Mittel am Kapitalmarkt verzinslich angelegt (vgl. LT‑Vorlage 18/724, S. 8). II.
1. Die Antragstellerinnen haben am 5. April 2023 das Organstreitverfahren eingeleitet. Sie beantragen,
festzustellen, dass
die Antragsgegner durch die unter den laufenden Nummern 13 bis 16 der Aufstellung „Kreditgeschäfte zugunsten des NRW-Rettungsschirms“ auf S. 6 der Vorlage des Ministeriums der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen an den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 16. Januar 2023, LT-Vorlage 18/724, verzeichneten Kreditgeschäfte, abgeschlossen zwischen dem 12. Oktober und dem 9. November 2022, valutiert zwischen dem 19. Oktober und dem 16. November 2022, das Haushaltsrecht des Landtags aus Art. 81 und 83 LV verletzt haben.
Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend:
a) Der Antrag sei zulässig.
aa) Der Antrag richte sich gegen den Antragsgegner zu 1. als das nach dem Ressortprinzip für die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen verantwortliche oberste Landesorgan. Dieses Handeln sei der Antragsgegnerin zu 2. zuzurechnen als dem Verfassungsorgan, das auch im Bereich des Haushaltswesens als bestimmendes Organ der Exekutive dem Landtag gegenüberstehe.
bb) Die Antragstellerinnen seien antragsbefugt. Der Antrag diene nicht der allgemeinen Verfassungsmäßigkeitskontrolle. Es gehe ihnen um den Schutz des Budgetrechts der Volksvertretung sowie um die Gewähr der demokratischen Zurechnungs- und Verantwortungsregeln und der zukünftigen parlamentarischen Entscheidungs- und Gestaltungsmacht. Diese Gewährleistungen wären gefährdet, wenn der jeweiligen Parlamentsmehrheit und der von ihr getragenen Regierung gestattet wäre, nach politischem Ermessen kreditfinanzierte Rücklagen zu bilden.
(1) Die Antragstellerinnen könnten prozessstandschaftlich für den Landtag eine Verletzung seines Budgetrechts aus Art. 81 und 83 LV geltend machen, unabhängig davon, wie sich dieser mehrheitlich zu den streitgegenständlichen Maßnahmen verhalte.
(2) Eine Verletzung des Budgetrechts des Landtags durch die erfolgten Kreditaufnahmen komme in Betracht, weil dafür kein entsprechender Liquiditätsbedarf bestanden habe. Zwar habe das Haushaltsgesetz 2022 eine Kreditermächtigung enthalten, die die Antragsgegner rein formal, der Höhe nach eingehalten hätten. In alle Kreditermächtigungen der Haushaltsgesetze sei aber von Verfassungs wegen eine Bedingung der Notwendigkeit des Davongebrauchmachens hineinzulesen. An dieser Notwendigkeit fehle es vorliegend.
(i) Das verfassungsrechtlich anerkannte und insbesondere in § 7 Abs. 1 LHO einfachrechtlich niedergelegte Wirtschaftlichkeitsgebot verbiete es, nicht erforderliche Kredite aufzunehmen. Dieses Verbot bestehe unabhängig davon, ob das Land im Einzelfall durch eine Kreditaufnahme ausnahms- und zufälligerweise Gewinn mache. Es diene wie die Schuldenbremse dem Zweck, künftigen Volksvertretern wirtschaftliche Spielräume zu erhalten. Die Handlungsfähigkeit des Staates dürfe nicht durch einen stetig wachsenden Schuldensockel verloren gehen.
Die Exekutive sei verpflichtet, die Finanzlage im Haushaltsvollzug zu prüfen. Wenn der Kreditbedarf tatsächlich nicht entstanden sein sollte, sei die Kreditaufnahme zu unterlassen. Die Exekutive verstoße gegen den Haushaltsplan, wenn sie dieses Gebot nicht einhalte. Sie handele dann jenseits der gemäß Art. 83 Satz 1 LV notwendigen parlamentarischen Kreditermächtigung und verletze somit das Budgetrecht des Landtags aus Art. 81 LV.
Bei ohne Notwendigkeit aufgenommenen Kreditmitteln handele es sich um kreditfinanzierte allgemeine Rücklagen. Hätte der Landtag ein Haushaltsgesetz beschlossen, das die Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage ausdrücklich vorgesehen hätte, wäre es nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs verfassungswidrig. Kreditfinanzierte Rücklagen verletzten außerdem das haushaltsverfassungsrechtliche Periodizitätsprinzip. Aus Art. 81 Abs. 3 und Art. 83 LV ergebe sich, dass das Staatsschuldenrecht stets auf den Gültigkeitszeitraum des Haushaltsplans – herkömmlicherweise das Rechnungsjahr – bezogen sei. Ungenutzte Notlagenkreditermächtigungen würden mit dem Ablauf des Haushaltsjahres der festgestellten Notlage erlöschen. Andernfalls würden in künftigen Haushaltsplanzeiträumen schuldenfinanzierte Ausgaben getätigt werden, ohne dass sichergestellt wäre, dass die Voraussetzungen für eine Nettoneuverschuldung in diesen Zeiträumen vorlägen.
(ii) Vorliegend seien die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen im Herbst 2022 schon nach der eigenen Planung der Exekutive nicht erforderlich gewesen. Vor der ersten Tranche der Kreditaufnahme habe der NRW-Rettungsschirm noch einen Bestand von rund 3 Mrd. Euro aufgewiesen, während der vom Antragsgegner zu 1. erwartete weitere Mittelabfluss bis Ende 2022 nur rund 2,45 Mrd. Euro betragen habe. Selbst wenn dem Antragsgegner zu 1. eine gewisse Selbständigkeit und Flexibilität beim Auftreten am Kapitalmarkt zuzubilligen sei und er deshalb mit einem Liquiditäts-Sicherheitspuffer jenseits der ohnehin vorhandenen gut 550 Mio. Euro hätte arbeiten dürfen, erklärte dies keinesfalls die Kreditaufnahmen in der vorgenommenen Höhe, zumal nach den bis dahin gewonnenen Erfahrungen davon auszugehen gewesen sei, dass das genehmigte Ausgabenvolumen zu einem erheblichen Teil nicht ausgeschöpft werden würde. Wertend betrachtet habe es sich nicht um die vorsorgliche Ermöglichung von Krisenbewältigungsmaßnahmen im laufenden Haushaltsjahr 2022 gehandelt, sondern um die Schaffung einer schuldenfinanzierten, pandemiezweckentwidmeten Rücklage.
Diese Bewertung werde dadurch untermauert, dass die Antragsgegnerin zu 2. am 8. November 2022, dem Tag des Abschlusses der dritten Kredit-Tranche, ausweislich dem Landtag vorgelegter Gesetzentwürfe vorgesehen habe, 5 Mrd. Euro liquide Restmittel aus dem NRW-Rettungsschirm zum Jahreswechsel in den Kernhaushalt zu überführen. Die Antragsgegnerin zu 2. sei also selbst davon ausgegangen, dass die Kreditaufnahmen nicht mehr für Ausgaben des laufenden Haushaltsjahres notwendig seien. Es dränge sich nachgerade auf, dass die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen von rund 4,15 Mrd. Euro in Wirklichkeit von vornherein nicht für Corona-Maßnahmen im Rahmen des Sondervermögens, sondern zur allgemeinen Verbesserung des Kernhaushalts 2023 geplant gewesen seien. Diesen Plan habe die Antragsgegnerin zu 2. erst in der letzten Novemberwoche des Jahres 2022 angesichts scharfer Kritik insbesondere von Seiten des Landesrechnungshofs aufgegeben, nachdem die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen bereits getätigt worden waren.
b) Der Antrag sei auch begründet. Wie zur Antragsbefugnis dargelegt, verletzten die gerügten Kreditaufnahmen das Budgetrecht des Landtags aus Art. 81 und 83 LV. Da die Antragsgegner davon ausgegangen seien, dass im Haushaltsjahr 2023 keine Notlage im Sinne der Schuldenbremse mehr vorliegen werde und dementsprechend keinen entsprechenden Notlagenfeststellungsbeschluss des Landtags geplant hätten, sei eine Verausgabung von Notlagenkreditmitteln ausgeschlossen gewesen. Ebenso wie noch ungenutzte Kreditermächtigungen mit dem Jahresende verfallen wären, hätten bereits aufgenommene notlagenverstrickte Mittel nur noch zu Tilgungszwecken verwendet werden dürfen. Dass die Kredite entgegen der Zwecksetzung der Ausnahmeregelung für Notlagenverschuldungen für andere Zwecke und auf Vorrat aufgenommen worden seien, sei aus dem Ablauf der Dinge im „politischen Düsseldorf“ im zweiten Halbjahr 2022 erkennbar, nicht zuletzt aus dem zeitlichen Zusammenfallen der Geschehnisse am und um den 8. November 2022. Solchermaßen „weitergetragene“ Mittel seien als verfassungswidrige kreditfinanzierte Rücklage anzusehen.
2. Die Antragsgegner beantragen,
den Antrag zu verwerfen;
hilfsweise, den Antrag zurückzuweisen.
Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus:
a) Der Antrag sei bereits unzulässig.
aa) Richtiger Antragsgegner des Organstreitverfahrens sei allein der Antragsgegner zu 1., weil die beanstandeten Kreditgeschäfte von ihm abgeschlossen worden seien. Sein Handeln sei der Antragsgegnerin zu 2. als Kollegialorgan nicht zuzurechnen. Für den streitigen Vollzug einzelner Haushaltsermächtigungen sei der Antragsgegner zu 1. nach dem Ressortprinzip des Art. 55 Abs. 2 LV vielmehr allein verantwortlich.
bb) Im Übrigen fehle den Antragstellerinnen die Antragsbefugnis. Es bestehe nicht die Möglichkeit, dass der Antragsgegner zu 1. durch die Kreditaufnahmen das Budgetrecht des Landtags verletzt habe.
(1) Soweit die Antragstellerinnen geltend machen, dass es ihnen um den Schutz des Budgetrechts der Volksvertretung gehe und darum, den künftigen Volksvertretern wirtschaftliche Spielräume zu erhalten, bezögen sie sich offensichtlich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über den Schutz des Budgetrechts des Parlaments und dessen haushaltspolitischer Gesamtverantwortung, die als unverfügbarer Teil des Demokratieprinzips geschützt sei. Indes könne nach dieser Rechtsprechung nur eine „Aushöhlung“ dieser Rechte zu einer Verletzung des Demokratieprinzips führen, etwa wenn die Festlegung von Abgaben in Art und Höhe in wesentlichem Umfang supranationalisiert und damit der Dispositionsbefugnis des Parlaments entzogen würde. Vorliegend sei eine solche Aushöhlung des parlamentarischen Budgetrechts angesichts des Umfangs der streitgegenständlichen Kreditaufnahmen in Höhe von 4,145 Mrd. Euro nicht einmal im Ansatz zu befürchten.
(2) Die Aufnahme der streitgegenständlichen Kredite sei offensichtlich von der haushaltsgesetzlichen Kreditaufnahmeermächtigung gedeckt. Der Landtag habe die Kreditermächtigung erteilt und lediglich das Gebrauchmachen von dieser noch von der Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses abhängig gemacht. Spätestens mit der Zustimmung zur Kreditaufnahme durch den Haushalts- und Finanzausschuss habe der Landtag die Bestimmung des konkreten Umfangs und Zeitpunkts der Kreditaufnahme dem Antragsgegner zu 1. überantwortet. Der Landtag könne nicht zunächst eine Ermächtigung erteilen und anschließend das Gebrauchmachen von dieser Ermächtigung als Verletzung eigener Rechte rügen.
(3) Die Entscheidung über den Zeitpunkt und den Umfang der Aufnahme von Krediten sei als Teil des Vollzugs von Haushaltsgesetzen dem Kernbereich exekutiver Verantwortung zuzuordnen. Die Ausschöpfung des insoweit eingeräumten weitreichenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums könne nicht zu einer Verletzung des Budgetrechts des Landtags führen und sei verfassungsgerichtlich auch nur eingeschränkt überprüfbar. Während Haushaltsgesetz und Haushaltsplan Ausdruck des parlamentarischen Budgetrechts seien, seien Mitwirkungsrechte des Parlaments im Haushaltsvollzug von Verfassungs wegen nicht vorgesehen. Die ermessenslenkenden Vorgaben des Haushaltsgesetzgebers durch § 2 Abs. 1 Satz 4 HHG 2022 habe der Antragsgegner zu 1. bei der Aufnahme der streitgegenständlichen Kredite beachtet, unabhängig davon, ob solche Vorgaben als Eingriff in den Verantwortungsbereich der Exekutive überhaupt zulässig oder jedenfalls rechtfertigungsbedürftig wären.
(4) Das Budgetrecht des Landtags könne weder durch die Bildung einer schuldenfinanzierten Rücklage noch durch einen Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot oder durch die Gefahr eines stetig wachsenden Schuldensockels bzw. einen Verstoß gegen die Regelungen der sog. Schuldenbremse verletzt werden.
(i) Bei der Aufnahme der streitgegenständlichen Kredite handele es sich nicht um die Schaffung einer schuldenfinanzierten Rücklage. Insofern scheide eine Verletzung des Budgetrechts des Landtags ebenso wie eine Verletzung des haushaltsverfassungsrechtlichen Periodizitätsprinzips schon deshalb aus, weil eine schuldenfinanzierte Rücklage im Haushaltsjahr 2023 oder in späteren Haushaltsperioden ohne gesetzliche Verankerung im jeweiligen Haushaltsplan nicht gebildet werden könne. Soweit die aufgenommenen Kredite tatsächlich im Haushaltsjahr der Kreditaufnahme nicht benötigt würden, werde der haushaltsgesetzgeberische Spielraum für die folgenden Haushaltsjahre allenfalls erweitert und nicht verengt. Das würde selbst für den Fall der Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage gelten. Es bleibe künftigen Haushaltsgesetzgebern unbenommen, diese jederzeit aufzulösen, um die freiwerdenden Mittel im Rahmen der Schuldenbewirtschaftung zur Tilgung (auch anderer Kredite) einzusetzen.
(ii) Auch die von den Antragstellerinnen gesehene Gefahr eines stetig wachsenden Schuldensockels könne von ihnen nicht im Wege des Organstreitverfahrens gerügt werden. Eine solche abstrakte Gefahr betreffe nicht das parlamentarische Budgetrecht. Eine Ausnahme käme nur in Betracht, wenn – anders als hier – durch die Kreditaufnahme die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Landtags strukturell in Frage gestellt würde.
(iii) Ebenso wenig könnten die Antragstellerinnen eine etwaige Missachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots rügen, weil es als objektives Recht nicht dem Schutz des Landtags und seines Budgetrechts zu dienen bestimmt sei.
b) Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Die Möglichkeit der Verletzung des Budgetrechts des Landtags unterstellt, wäre diese jedenfalls nicht eingetreten. Insbesondere seien die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen notwendig gewesen.
Ungeachtet des erheblichen Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums der Exekutive komme es darauf an, ob sich die Bewertung des Antragsgegners zu 1. aus der ex ante-Sicht eines objektiven Dritten als nachvollziehbar erweise. Vorliegend sei es dringend geboten gewesen, eine ausreichende Liquiditätsversorgung durch Aufnahme der streitgegenständlichen Kredite noch im Herbst 2022 sicherzustellen. Andernfalls hätte eine Situation gedroht, in der möglicherweise erforderlich werdende Stützungs- und Vorsorgemaßnahmen auf dem Gebiet der Gesundheitsversorgung nicht hätten ausfinanziert werden können, etwa für die Reaktivierung von Impfzentren, die Beheizung von Krankenhäusern oder die Beschaffung sich verteuernden medizinischen Materials und von Medikamenten. Es erweise sich als hochkomplex, den richtigen Zeitpunkt für die Aufnahme eines Kredits durch das Land zu bestimmen, der von vielen variablen Faktoren wie der Konkurrenz zu anderen Marktteilnehmern, der Verfügbarkeit von Investoren, der volkswirtschaftlichen Entwicklung und der Zinsentwicklung abhänge. Im Herbst 2022 sei das Marktumfeld noch vergleichsweise günstig gewesen, sollte sich aber mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit deutlich verschlechtern.
Der Antragsgegner zu 1. habe die streitgegenständlichen Kredite nicht aufgenommen, um eine schuldenfinanzierte Rücklage zu bilden. Tatsächlich hätten dem Liquiditätsbestand von 2,51 Mrd. Euro bewilligte, aber noch auszufinanzierende Maßnahmen in Höhe von 4,12 Mrd. Euro gegenübergestanden (LT-Plenarpr. 18/17, S. 92). Schon hieraus ergebe sich ein rechnerischer Liquiditätsbedarf in Höhe von 1,61 Mrd. Euro. Es habe davon ausgegangen werden können, dass die Bewilligungen auch zu tatsächlichen Ausgaben führen und zudem mit einer Zuspitzung der krisenhaften Situation zu rechnen gewesen sei, wobei weitere Maßnahmen möglicherweise binnen kürzester Zeit hätten realisiert und finanziert werden müssen. Deshalb habe sich das die Kredite abschließende Treasury entschieden, eine alle denkbaren Konstellationen abbildende auskömmliche Liquiditätsversorgung über die Aufnahme von Krediten vorsorglich bereits vor Beginn der erwarteten Zuspitzung sicherzustellen. Im Übrigen wäre, wie sich aus der Ergänzungsvorlage vom 8. November 2022 (LT-Drs. 18/1500, S. 6 und 11) ergebe, ein erheblicher Teil der Mittel (1,259 Mrd. Euro) auch nach Überführung in den Kernhaushalt für coronabedingte Krisenbewältigungsmaßnahmen verplant worden.
3. Der Landtag Nordrhein-Westfalen ist von dem Organstreitverfahren in Kenntnis gesetzt worden. Er hat von einem Beitritt und einer Stellungnahme abgesehen. B.
Der Antrag ist unzulässig, soweit er gegen die Antragsgegnerin zu 2. gerichtet ist (dazu I.). Soweit sich der Antrag gegen den Antragsgegner zu 1. richtet, ist er zulässig (dazu II.), aber unbegründet (dazu III.). I.
Der Antrag ist unzulässig, soweit er gegen die Antragsgegnerin zu 2. gerichtet ist. Sie ist für den vorliegenden Antrag kein zulässiger Antragsgegner.
Gegen welche Person oder Institution der Antrag zu richten ist, hängt davon ab, wer die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verfassungsrechtlich verantworten muss (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 30. Oktober 2012 – VerfGH 12/11, OVGE 55, 285 = juris, Rn. 46, und vom 20. April 2021 – VerfGH 177/20, NWVBl. 2021, 464 = juris, Rn. 136; BVerfG, Urteile vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1/06 u. a., BVerfGE 118, 277 = juris, Rn. 203, und vom 22. Februar 2023 – 2 BvE 3/19, BVerfGE 166, 93 = juris, Rn. 160, m. w. N.).
Dies ist vorliegend allein das Ministerium der Finanzen, der Antragsgegner zu 1., und nicht (auch) die Landesregierung, die Antragsgegnerin zu 2. Die streitgegenständlichen Kredite hat der Antragsgegner zu 1. als das nach dem Ressortprinzip zuständige oberste Landesorgan aufgenommen. Das Ressortprinzip nach Art. 55 Abs. 2 LV sieht vor, dass innerhalb der vom Ministerpräsidenten nach Abs. 1 bestimmten Richtlinien der Politik jeder Minister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung leitet (vgl. näher dazu Ogorek, in: ders./Dauner-Lieb, BeckOK LV NRW, Stand: Juli 2025, Art. 55 Rn. 34 f., m. w. N.; siehe auch VerfGH NRW, Urteil vom 20. April 2021 – VerfGH 177/20, NWVBl. 2021, 464 = juris, Rn. 136). Zu den haushaltsverfassungsrechtlichen Kompetenzen (vgl. auch Art. 86 Abs. 1 Satz 1 LV) und damit zum Geschäftsbereich des Antragsgegners zu 1. gehört grundsätzlich – vorbehaltlich übertragener Bewirtschaftungsbefugnisse der Fachministerien – unter anderem der Haushaltsvollzug, insbesondere die Aufnahme von Haushaltskrediten für das Land. Seine Aufgaben sind für das Sondervermögen NRW-Rettungsschirm entsprechend einfachrechtlich näher ausgestaltet. Insbesondere die Verwaltung der Mittel dieses Sondervermögens (vgl. § 4 NRW-RettungsschirmG) einschließlich der Aufnahme von Krediten hierfür (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 4 HHG 2022) sind ihm zugewiesen.
Die Landesregierung, die Antragsgegnerin zu 2., hat an der Entscheidung über die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen nicht mitgewirkt. Insbesondere liegt kein Fall des Art. 55 Abs. 3 LV vor, wonach bei Meinungsverschiedenheiten über Fragen, die den Geschäftsbereich mehrerer Mitglieder der Landesregierung berühren, die Landesregierung entscheidet.
Die Antragsgegnerin zu 2. hat auch sonst nicht für das hier gerügte Verhalten des ihr angehörenden Ministers der Finanzen verfassungsrechtlich einzustehen. Anders als in dem von den Antragstellerinnen zitierten Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 30. Oktober 2012 – VerfGH 12/11 (OVGE 55, 285 = juris, Rn. 46) ist vorliegend keine eigene verfassungsrechtliche Verantwortung der Landesregierung gegenüber dem Landtag betroffen. Selbst wenn die Landesregierung entsprechend ihrer politischen Leitungsaufgabe auch im Bereich des Haushaltswesens als bestimmendes Organ der Exekutive dem Landtag gegenübersteht (so zur Gesetzesinitiative der Landesregierung für den Haushalt VerfGH NRW, Urteil vom 30. Oktober 2012 – VerfGH 12/11, OVGE 55, 285 = juris, Rn. 46, unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 25. Mai 1977 – 2 BvE 1/74, BVerfGE 45, 1 = juris, Rn. 144), ist diese Aufgabe vorliegend für die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen allein dem Antragsgegner zu 1. in eigener Zuständigkeit überantwortet. II.
Soweit sich der Antrag gegen den Antragsgegner zu 1. richtet, ist er zulässig. Die Antragstellerinnen sind insbesondere antragsbefugt (dazu 1.). Ihnen fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (dazu 2.).
1. Die Antragstellerinnen sind gemäß § 44 Abs. 1 VerfGHG befugt, eine Verletzung des Budgetrechts des Landtags in Prozessstandschaft geltend zu machen (vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 10. August 2010 – VerfGH 5/10, juris, Rn. 18, und Urteil vom 30. Oktober 2012 – VerfGH 12/11, OVGE 55, 285 = juris, Rn. 44 f.; Heusch, in: ders./Schönenbroicher, LV NRW, 2. Aufl. 2020, Art. 75 Rn. 32).
Die Prozessstandschaft wird – auch in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 10. August 2010 – VerfGH 5/10, juris, Rn. 18) – funktional vor allem als Mittel angesehen, es der Parlamentsminderheit/-opposition zu ermöglichen, trotz fehlender Bereitschaft der die Regierung stützenden Mehrheit, die Rechte des Landtags geltend zu machen. So liegt es hier, wenn die Antragstellerinnen als Oppositionsfraktionen eine Budgetrechtsverletzung rügen. Eine Fraktion als Teil des Parlaments kann dessen Rechte sogar dann in einem Organstreitverfahren vorbringen, wenn das Parlament selbst die Maßnahme gebilligt hat (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 30. Oktober 2012 – VerfGH 12/11, OVGE 55, 285 = juris, Rn. 45).
a) Gemäß § 44 Abs. 1 VerfGHG ist der Antrag im Organstreitverfahren nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.
Bei dem Organstreit handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit; er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns. Kern des Organstreitverfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten. Der Organstreit eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage. Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum (vgl. VerfGH NRW, Beschlüsse vom 5. Juli 2018 – VerfGH 3/17, juris, Rn. 10, und vom 7. Dezember 2021 – VerfGH 121/21, NWVBl. 2022, 107 = juris, Rn. 44, m. w. N.; BVerfG, Beschluss vom 11. Dezember 2018 – 2 BvE 1/18, BVerfGE 150, 194 = juris, Rn. 18, m. w. N.).
Den Antragsteller trifft hierbei eine Substantiierungspflicht. Nach § 44 Abs. 2 VerfGHG sind die Maßnahme oder Unterlassung, durch die der Antragsgegner gegen die Verfassung verstoßen haben soll, im Antrag näher darzulegen. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung des ihm verfassungsrechtlich eingeräumten Rechtsstatus nach dem Vortrag des Antragstellers möglich, d. h. nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint (vgl. VerfGH NRW, Beschlüsse vom 28. August 2001 – VerfGH 14/00, OVGE 48, 306 = juris, Rn. 40, und vom 7. Oktober 2003 – VerfGH 11/02, OVGE 49, 290 = juris, Rn. 27, sowie Urteil vom 28. Januar 2020 – VerfGH 5/18, NWVBl. 2020, 366 = juris, Rn. 72, m. w. N.)
b) Nach diesen Maßstäben zeigen die Antragstellerinnen die Möglichkeit einer Verletzung des Budgetrechts des Landtags auf, soweit sie geltend machen, die streitgegenständlichen Kredite seien jenseits der von Verfassungs wegen nach Art. 83 Satz 1 LV notwendigen parlamentarischen Ermächtigung als „pandemiezweckentwidmete Rücklage“ aufgenommen worden. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass das durch den Gesetzesvorbehalt des Art. 83 Satz 1 LV konkretisierte Budgetrecht des gewählten, bestehenden Landtags dadurch verletzt wurde (vgl. dazu VerfGH SN, Urteil vom 28. August 2009 – Vf. 41-I-08, LVerfGE 20, 348 = juris, Rn. 123, 127; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, LV NRW, 2. Aufl. 2020, Art. 81 Rn. 92; Drüen, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 110 Rn. 83; Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: März 2025, Art. 110 Rn. 196; Isensee, Schuldenbarriere für Legislative und Exekutive, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, 1996, S. 705 [712, 720]), dass der Antragsgegner zu 1. von der auf Grundlage von Art. 83 Satz 1 LV eingeräumten Kreditermächtigung in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HHG 2022 nicht zweckentsprechend Gebrauch gemacht hat. Der Gesetzesvorbehalt in Art. 83 Satz 1 LV entfaltet seine Wirkung gerade im Inter-Organ-Verhältnis zwischen Parlament und Regierung und ermöglicht eine – nicht zuletzt auch verfassungsgerichtliche – Kontrolle (vgl. zum entsprechenden Gesetzesvorbehalt in Art. 115 Abs. 1 GG BVerfG, Urteile vom 6. November 1984 – 2 BvL 19/83, u. a., BVerfGE 67, 256 = juris, Rn. 72, m. w. N, und vom 28. Februar 2012 – 2 BvE 8/11, BVerfGE 130, 318 = juris, Rn. 111, m. w. N.). Die verfassungsrechtlichen Befugnisse des Landtags sind auch dann berührt, wenn im Rahmen des Haushaltsvollzugs die Zweckbestimmungen des Haushaltsplans bzw. eines Sondervermögens missachtet werden (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 3. Mai 1994 – VerfGH 10/92, OVGE 44, 278 = juris, Rn. 122).
c) Mit ihren weiteren Rügen legen die Antragstellerinnen hingegen keine mögliche Verletzung oder unmittelbare Gefährdung des Budgetrechts des Landtags dar.
aa) Hinsichtlich der von den Antragstellerinnen gerügten Bildung kreditfinanzierter Rücklagen scheidet eine Antragsbefugnis aus, weil solche nicht Antragsgegenstand sind; sie sind im Übrigen tatsächlich auch nicht gebildet worden. Die Aufnahme von Krediten, die vorliegend nach der Antragsfassung den alleinigen Antragsgegenstand bildet, stellt für sich genommen nicht die Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage dar. Dafür ist vielmehr erforderlich, dass die durch die Kredite gewonnenen Finanzmittel durch Gesetz der (Allgemeinen) Rücklage des Haushaltsplans zugeführt werden (vgl. etwa VerfGH NRW, Urteil vom 2. September 2003 – VerfGH 6/02, OVGE 49, 278 = juris, Rn. 5, 10, 18, 46).
bb) (1) Angesichts dessen konnten die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen auch nicht gegen das Periodizitätsprinzip verstoßen. Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV beinhaltet das Periodizitätsprinzip, wonach der Haushaltsplan für ein oder mehrere Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Haushaltsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 2. September 2003 – VerfGH 6/02, OVGE 49, 278 = juris, Rn. 53). Die Antragstellerinnen stützen den Verstoß gegen das Periodizitätsprinzip auf die Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage im nächsten Haushaltsjahr. Eine solche liegt – wie ausgeführt – jedoch nicht in der bloßen Kreditaufnahme.
(2) Sollte der Einwand der Antragstellerinnen, ungenutzte Notlagenkreditermächtigungen würden mit dem Ablauf des Haushaltsjahres der jeweils festgestellten Notlage erlöschen, als Begründung eines Verstoßes gegen das – in seiner Schutzwirkung das parlamentarische Budgetrecht sichernde (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 15. November 2023 – 2 BvF 1/22, BVerfGE 167, 86 = juris, Rn. 162, m. w. N.) – Prinzip der Jährigkeit zu verstehen sein, wird auch damit die Antragsbefugnis nicht hinreichend dargelegt. Die Antragstellerinnen beziehen sich insoweit auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts, allerdings ohne die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen hinreichend in den Blick zu nehmen.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem dortigen abstrakten Normenkontrollverfahren (Urteil vom 15. November 2023 – 2 BvF 1/22, BVerfGE 167, 86 = juris, Rn. 173) ausgeführt: Das – stärker vollzugsgerichtete – Prinzip der Jährigkeit fordere im Zusammenspiel mit dem Grundsatz der kassenwirksamen Fälligkeit, dass die auf ein bestimmtes Rechnungsjahr bezogenen notlagenbedingten Kreditermächtigungen, soll von ihnen Gebrauch gemacht werden, unmittelbar in dem betreffenden Jahr tatsächlich kassenwirksam werden müssen. Die Kredite seien deshalb in dem der Ermächtigung zugrundeliegenden Jahr tatsächlich aufzunehmen, weil sie in diesem Jahr zur Bewältigung der Notlage gebraucht würden. Nach dem Ablauf des Rechnungsjahres verfielen die entsprechenden Kreditermächtigungen, denn im Unterschied zu gewöhnlichen Kreditermächtigungen (Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG i. V. m. § 18 Abs. 3 BHO) existiere für notlagenbedingte Kreditermächtigungen keine normierte Ausnahme von den Grundsätzen der Jährigkeit und Jährlichkeit.
Das nordrhein-westfälische Landesrecht sieht hingegen in dem auf Grundlage von Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG erlassenen § 18 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 LHO vor, dass die Kreditermächtigungen des Haushaltsgesetzes zur Deckung notlagenbedingter Ausgaben bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres gelten. Der Zeitpunkt der Kreditaufnahme ist in Nordrhein-Westfalen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 HHG 2022 nach der Kassenlage, den jeweiligen Kapitalmarktverhältnissen und den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen zu bestimmen. Mit diesen landesrechtlichen Besonderheiten und ihren Konsequenzen für eine mögliche Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts setzen sich die Antragstellerinnen nicht hinreichend auseinander, wenn sie lediglich behaupten, diese einfachgesetzlichen Maßgaben könnten ihrerseits nur innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen wirksam sein.
(3) Soweit die Antragstellerinnen ihre Antragsbefugnis ferner auf einen Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot stützen, kommt die für die Organklage maßgebliche mögliche Verletzung oder unmittelbare Gefährdung des parlamentarischen Budgetrechts nicht in Betracht. Zwar stand nach den Darlegungen der Antragstellerinnen den streitgegenständlichen Kreditaufnahmen mit einem Gesamtvolumen von ca. 4,15 Mrd. Euro im Zeitpunkt ihrer Aufnahme im Oktober/November 2022 jedenfalls kein konkreter Ausgabenbedarf in gleicher Höhe im selben Haushaltsjahr gegenüber (vgl. auch die Stellungnahme des Landesrechnungshofs Nordrhein-Westfalen vom 25. November 2022, LT‑Stellungnahme 18/128). Ein Verstoß gegen das objektivrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot begründet für sich genommen noch keine Verletzung des als Organrecht im Organstreitverfahren rügefähigen Budgetrechts des Landtags.
Die Argumentation der Antragstellerinnen ist im Ausgangspunkt zwar insoweit zutreffend, als die Exekutive beim Gebrauchmachen von einer Kreditermächtigung das Wirtschaftlichkeitsgebot von Verfassungs wegen zu beachten hat (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 2. September 2003 – VerfGH 6/02, OVGE 49, 278 = juris, Rn. 47 f., vom 24. April 2007 – VerfGH 9/06, OVGE 51, 262 = juris, Rn. 68, und vom 15. März 2011 – VerfGH 20/10, OVGE 53, 296 = juris, Rn. 81 f.). Insofern steht das Gebrauchmachen der Kreditermächtigung unter der Bedingung der Notwendigkeit der Kreditaufnahme. Die Nichtbeachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots durch die Exekutive begründet deshalb einen Verfassungsverstoß (vgl. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, 2000, S. 425).
Damit wird indes nicht zugleich ohne Weiteres das parlamentarische Budgetrecht verletzt. Anders als die Antragstellerinnen sinngemäß meinen, gibt es keinen Automatismus dahingehend, dass ein Verstoß gegen das objektivrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot stets eine organschaftliche Verletzung oder zumindest unmittelbare Gefährdung des parlamentarischen Budgetrechts bewirkt. Diese ist vielmehr gesondert unter Berücksichtigung des für die Kreditaufnahmen gesetzlich gesetzten Rahmens und der mit ihnen verbundenen Folgen festzustellen.
Dem liegt zugrunde, dass auch eine – wie hier – im Lichte des Minderheitenschutzes erweiterte Prozessstandschaft das Organstreitverfahren nicht in ein Instrument der allgemeinen Verfassungskontrolle verwandeln kann. Anknüpfungspunkt ist auch insofern die Möglichkeit einer Verletzung des Gesamtorgans in seinen verfassungsrechtlichen Kompetenzen und Befugnissen. Eine Rüge der Verletzung rein objektiv formulierter Verfassungsnormen bleibt unzulässig. Auch eine Respektierung sonstigen (Verfassungs-)Rechts kann im Organstreit nicht erzwungen werden; er dient allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane und ihrer Organteile im Verhältnis zueinander, nicht aber einer allgemeinen Verfassungsaufsicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Dezember 2018 – 2 BvE 1/18, BVerfGE 150, 194 = juris, Rn. 18, m. w. N.; VerfGH BW, Urteil vom 19. Juli 2023 – 1 GR 4/22, LVerfGE 34, 38 = juris, Rn. 31, m. w. N.; LVerfG MV, Urteile vom 26. September 2019 – LVerfG 2/18, LVerfGE 30, 266 = juris, Rn. 68, und vom 24. November 2022 – LVerfG 2/21, LVerfGE 33, 347 = juris, Rn. 41; Walter, in: ders./Grünewald, BeckOK BVerfGG, Stand: Juni 2025, § 64 Rn. 7).
Das in Art. 86 Abs. 2 Satz 1 LV verankerte Wirtschaftlichkeitsgebot stellt einen solchen objektiv formulierten Verfassungsgrundsatz dar (vgl. v. Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988, S. 102 f.). Es dient dem Schutz der Staatsfinanzen, indem es einen rationellen Einsatz staatlicher Finanzmittel gewährleistet (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 2. September 2003 – VerfGH 6/02, OVGE 49, 278 = juris, Rn. 56). Es ist auf den Gesamtstaat, namentlich das Wohl der Gesamtheit der Steuerzahler und Leistungsempfänger ausgerichtet (vgl. P. Kirchhof, NVwZ 1983, 505 [509]). Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ist das Wirtschaftlichkeitsgebot nicht allein an die Exekutive adressiert, sondern bindet auch den Landtag bei der Feststellung des Haushaltsplans und der Erteilung von Kreditermächtigungen (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 2. September 2003 – VerfGH 6/02, OVGE 49, 278 = juris, Rn. 47, vom 24. April 2007 – VerfGH 9/06, OVGE 51, 262 = juris, Rn. 68, und vom 15. März 2011 – VerfGH 20/10, OVGE 53, 296 = juris, Rn. 81). Indem es den Landtag objektivrechtlich verpflichtet, kann es nicht zugleich sein Organrecht, hier das Budgetrecht, vermitteln. Jenseits des Entlastungsverfahrens nach Art. 86 Abs. 1 LV bietet es deshalb grundsätzlich keinen Anlass zur Begründung einer Wächterrolle einzelner Fraktionen gegenüber der Landtagsmehrheit (vgl. VerfGH BW, Urteil vom 19. Juli 2023 – 1 GR 4/22, LVerfGE 34, 38 = juris, Rn. 39). Ob ausnahmsweise mit Blick auf das Budgetrecht künftiger Landtage etwas anderes gelten mag, wenn – anders als hier – über die Kreditaufnahme hinaus kreditfinanzierte Ausgaben tatsächlich getätigt werden, bei denen Aufwand und Ertrag grob außer Verhältnis stehen, braucht hier nicht entschieden zu werden.
(4) Die Antragstellerinnen legen auch nicht substantiiert dar, dass die unmittelbare Gefahr für künftige Landtage besteht, wegen zu großer Überschuldung nicht mehr eigenverantwortlich ihr Budgetrecht wahrnehmen zu können. Unabhängig davon, wie hoch der Schuldensockel des Landes durch die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen weiter angewachsen ist (zum Abschluss des Jahres 2021 betrug der Schuldenstand des Landes Nordrhein-Westfalen insgesamt 159,6688 Mrd. Euro, vgl. LT-Vorlage 18/342, S. 45), ist jedenfalls weder von den Antragstellerinnen aufgezeigt noch sonst ersichtlich, dass die durch die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen hinzugekommenen Schulden eine spürbare Beschränkung der künftigen Steuerungs- und Handlungsfähigkeit des Landtags zur Folge hätten (vgl. zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht gemäß Art. 83 Satz 2 LV VerfGH NRW, Urteile vom 2. September 2003 – VerfGH 6/02, OVGE 49, 278 = juris, Rn. 54, und vom 15. März 2011 – VerfGH 20/10, OVGE 53, 296 = juris Rn. 78, jeweils unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 18. April 1989 – 2 BvF 1/82, BVerfGE 79, 311 = juris, Rn. 121; siehe auch BVerfG, Urteile vom 27. Mai 1992 – 2 BvF 1/88 u. a., BVerfGE 86, 148 = juris, Rn. 380, und vom 18. März 2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12 u. a., BVerfGE 135, 317 = juris, Rn. 165).
Bei der für diese Folgenbetrachtung notwendigen Einbeziehung, wie die Kreditmittel verwendet werden, ist vorliegend zu berücksichtigen, dass – was bereits im Zeitpunkt der Antragstellung feststand – die aufgenommenen Kreditmittel ihrerseits verzinslich angelegt worden sind und – wie von den Antragstellerinnen selbst gefordert – ausschließlich für den Schuldendienst eingesetzt werden; sie werden nicht als Rücklage vorgehalten. Auch wenn ungewiss ist, ob sich tatsächlich – wie vom Antragsgegner zu 1. angenommen – durch die verzinsliche Anlegung der Kreditmittel langfristig Mehrerlöse für künftige Landeshaushalte ergeben werden, ist jedenfalls – unabhängig von der vorliegenden Größenordnung der Kreditaufnahmen (vgl. dazu z. B. StGH HE, Urteil vom 27. Oktober 2021 – P.St. 2783, P.St. 2827, LVerfGE 32, 257 = juris, Rn. 210; LVerfG MV, Urteil vom 24. November 2022 – 2/21, LVerfGE 33, 347 = juris, Rn. 80 ff.; siehe zu globalen Minderausgaben auch VerfGH BE, Beschluss vom 22. November 1993 – VerfGH 18/93, LVerfGE 1, 160 = juris, Rn. 19; StGH BW, Urteil vom 20. November 1996 – GR 2/95, NVwZ-RR 1997, 265 [266]) – weder von den Antragstellerinnen näher dargelegt noch sonst erkennbar, dass bei dieser Verwendung der Kreditmittel künftigen Volksvertretern keine wirtschaftlichen Spielräume mehr erhalten blieben, weil sie zur Tilgung der durch die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen angehäuften Schulden sparen bzw. ansonsten anderweitig verwendbare Haushaltsmittel einsetzen müssten.
2. Soweit vorliegend die Antragsbefugnis reicht, besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis.
a) Auch im kontradiktorischen Organstreitverfahren ist ein Rechtsschutzbedürfnis des antragstellenden Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 14. Juli 2020 – VerfGH 6/20, NWVBl. 2021, 17 = juris, Rn. 126, m. w. N.). Die Darlegung einer möglichen Rechtsverletzung – also die Antragsbefugnis – indiziert in aller Regel die Schutzwürdigkeit des auf die Feststellung der Rechtsverletzung gerichteten Begehrens (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 19. August 2008 – VerfGH 7/07, OVGE 51, 289 = juris, Rn. 238; BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1984 – 2 BvE 13/83, BVerfGE 68, 1 = juris, Rn. 115; Pieroth, Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof, in: Festschrift 50 Jahre VerfGH, S. 103 [113]; Barczak, in: ders., BVerfGG, 2018, § 64 Rn. 36).
Es entfällt nicht bereits deshalb, weil die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit liegt und keine rechtlichen Wirkungen mehr von ihr ausgehen (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 14. Juli 2020 – VerfGH 6/20, NWVBl. 2021, 17 = juris, Rn. 127, m. w. N., und Beschluss vom 21. Juni 2022 – VerfGH 89/20, NWVBl. 2023, 18 = juris, Rn. 38). Vielmehr kommt es insoweit darauf an, ob ein verfassungsrechtliches Interesse an der Klärung der streitigen Rechtsfragen (weiterhin) besteht (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 29. April 1994 – VerfGH 9/95, OVGE 46, 282 = juris, Rn. 30, vom 30. Oktober 2012 – VerfGH 12/11, OVGE 55, 285 = juris, Rn. 48, und vom 20. April 2021 – VerfGH 177/20, NWVBl. 2021, 464 = juris, Rn. 170, m. w. N., sowie Beschluss vom 21. Juni 2022 – VerfGH 89/20, NWVBl. 2023, 18 = juris, Rn. 38). Regelmäßig ergibt sich ein solches Interesse zwar auch bei der Beanstandung von in der Vergangenheit liegenden Rechtsverletzungen aus einer Wiederholungsgefahr oder einem Präjudizinteresse. Fehlt es bei einem in der Vergangenheit abgeschlossenen Sachverhalt allerdings ausnahmsweise sowohl an der Gefahr der Wiederholung der streitbefangenen Maßnahme als auch an einem Präjudizinteresse, mangelt es am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis (vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 21. Juni 2022 – VerfGH 89/20, NWVBl. 2023, 18 = juris, Rn. 38, m. w. N.). Dies kann etwa der Fall sein, wenn sich die begehrte Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs auf eine Fallgestaltung bezieht, die maßgeblich durch die besonderen und deshalb nicht wiederholbaren Verhältnisse der abgelaufenen Wahlperiode geprägt wird (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 29. April 1994 – VerfGH 9 /95, OVGE 46, 282 = juris, Rn. 30, und vom 17. Oktober 2000 – VerfGH 16/98, OVGE 48, 280 = juris, Rn. 48, sowie Beschluss vom 21. Juni 2022 – VerfGH 89/20, NWVBl. 2023, 18 = juris, Rn. 38, m. w. N.).
b) Gemessen daran ist das Rechtsschutzbedürfnis nicht durch Zeitablauf entfallen. Gegenstand des vorliegenden Organstreits ist keine abstrakte Rechtsfrage, sondern sind konkrete Maßnahmen, deren Verfassungsmäßigkeit nachträglich durch den Verfassungsgerichtshof geprüft werden soll. Auch wenn die beanstandeten Maßnahmen in Gestalt der getätigten Kreditaufnahmen in der Vergangenheit liegen, zeitigen sie bis heute und auch zukünftig in Form der aufgenommenen Schulden und der damit verbundenen Tilgungs- und Zinslasten Rechtswirkungen. Der Streit ist damit nicht abgeschlossen oder erledigt. Die Rügen der Antragstellerinnen beziehen sich demnach gerade auch auf diesen Umstand und beschränken sich nicht auf den Vorwurf, es seien kreditfinanzierte Rücklagen gebildet worden; sie greifen die Kreditaufnahmen als solche an.
Überdies besteht die Möglichkeit, dass die aufgeworfenen, zwischen den Beteiligten kontrovers diskutierten verfassungsrechtlichen Fragen zukünftig in vergleichbaren Fällen erneut in Streit stehen. Die begehrte Entscheidung bezieht sich nicht auf besondere Verhältnisse einer abgelaufenen Wahlperiode. Vielmehr kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Land zukünftig in Notsituationen Sondervermögen errichtet und dafür Kredite aufnimmt. Dann mag sich erneut insbesondere die Frage stellen, ob die Kreditaufnahme zweckentsprechend war und ob und inwieweit dies verfassungsgerichtlich überprüft werden kann.
c) Die bereits erfolgte Prüfung des Landesrechnungshofs (vgl. LT‑Stellungnahme 18/128 vom 25. November 2022) erübrigt nicht den vorliegenden Organstreitantrag.
aa) Das Begehren der Antragstellerinnen, zweckwidrige Kreditaufnahmen zu unterlassen, wurde damit nicht erfüllt (vgl. zum Entfall des Rechtsschutzbedürfnisses, wenn dem Antragsbegehren bereits anderweitig entsprochen wurde: BVerfG, Beschluss vom 27. November 2007 – 2 BvK 1/03, BVerfGE 119, 302 = juris, Rn. 16). Infolge der Stellungnahme des Landesrechnungshofs (LT‑Stellungnahme 18/128) vom 25. November 2022 zum Gesetzentwurf für das Haushaltsgesetz 2023 vom 27. Oktober 2022 und der Ergänzungsvorlage vom 27. Oktober 2022 haben die Antragsgegnerin zu 2. und der Landtag zwar auf die Bildung einer kreditfinanzierten Rücklage verzichtet. Die mit der Organklage gerügten Maßnahmen des Antragsgegners zu 1., die Kreditaufnahmen im Oktober und November 2022, sind durch die (späteren) Äußerungen des Landesrechnungshofs indes nicht abgewendet worden.
bb) Der Umstand, dass der Landesrechnungshof auch die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen als verfassungswidrig gerügt hat (vgl. LT‑Stellungnahme 18/128, S. 5), lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerinnen ebenso wenig entfallen. Der Landesrechnungshof hat dazu in seiner Stellungnahme ausgeführt, dass die Kreditaufnahmen gegen das aus Art. 109 Abs. 3 GG und § 18b LHO folgende notlagenspezifische Konnexitätsprinzip verstoßen hätten. Gegenstand des vorliegenden Organstreitverfahrens ist hingegen die Frage, ob die im Oktober und November 2022 getätigten Kreditaufnahmen das Budgetrecht des Landtags aus Art. 81 und 83 LV verletzt haben. Dazu hat sich der Landesrechnungshof nicht verhalten.
Ungeachtet dessen erfüllen Landesrechnungshof einerseits und Verfassungsgerichtshof andererseits aber auch unterschiedliche Funktionen im Verfassungsgefüge. Der Landesrechnungshof ist verfassungsrechtlich als das maßgebliche Gremium ausgestaltet, das dem Parlament zur Ausübung des Budgetrechts die notwendigen Erkenntnisse zu vermitteln und auf dieser Basis eine effektive, von der Verfassung vorausgesetzte Finanzkontrolle zu ermöglichen hat (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 13. Dezember 2011 – VerfGH 11/10, OVGE 54, 289 = juris, Rn. 136). Eine Verletzung des Budgetrechts kann der Landesrechnungshof jedoch nicht verbindlich feststellen (vgl. zum Entlastungsverfahren nach Art. 114 Abs. 1 GG BVerfG, Urteil vom 25. Mai 1977 – 2 BvE 1/74, BVerfGE 45, 1 = juris, Rn. 100). Dazu ist vielmehr der Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 75 Nr. 2 LV im Rahmen des Organstreitverfahrens berufen. Er stellt in seiner Entscheidung fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung der Verfassung verstößt, § 46 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG.
cc) Dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerinnen steht auch nicht die Möglichkeit des Entlastungsverfahrens nach § 114 Abs. 2 Satz 1 LHO entgegen. Danach beschließt der Landtag aufgrund der Haushaltsrechnung und des Jahresberichtes über das Ergebnis der Prüfung des Landesrechnungshofes über die Entlastung der Landesregierung. Dieses Entlastungsverfahren hat eine andere Funktion als das Organstreitverfahren. Die Entlastung bringt zum Ausdruck, dass die parlamentarische Rechnungsprüfung abgeschlossen ist. Dies schließt begleitende kritische Stellungnahmen nicht aus, § 114 Abs. 5 LHO (vgl. Schwarz, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 114 Rn. 15, m. w. N.). Da über das Entlastungsverfahren die hier begehrte Feststellung der Verletzung eines organschaftlichen Rechts aber nicht erreicht werden kann, muss es von den Antragstellerinnen nicht vorrangig betrieben werden. III.
Der zulässige Antrag ist unbegründet. Das durch den Gesetzesvorbehalt des Art. 83 Satz 1 LV konkretisierte Budgetrecht des gewählten, bestehenden Landtags verlangt von der Exekutive im Rahmen des Haushaltsvollzugs insbesondere die Zweckbestimmung des Sondervermögens zu beachten (dazu 1.). Ausgehend davon hat der Antragsgegner zu 1. durch die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen das parlamentarische Budgetrecht nicht verletzt (dazu 2.).
1. Das parlamentarische Budgetrecht wird durch Art. 81 Abs. 1 und 3 LV gewährleistet. Nach Art. 81 Abs. 1 LV sorgt der Landtag durch Bewilligung der erforderlichen Mittel für die Deckung des Landesbedarfs. Die Bewilligung wird mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes ausgesprochen, durch das nach Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV der Haushaltsplan festgestellt wird. Mit diesen Vorschriften weist die Verfassung dem Landtag die prinzipiell ausschließliche Befugnis zu, über die Ausgaben zu entscheiden, die in Durchführung des für die nachfolgende Haushaltsperiode in Aussicht genommenen Regierungsprogramms getätigt werden dürfen (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 3. Mai 1994 – VerfGH 10/92, OVGE 44, 278 = juris, Rn. 118, vom 14. Mai 1996 – VerfGH 5/95, OVGE 45, 308 = juris, Rn. 71, und vom 30. Oktober 2012 – VerfGH 12/11, OVGE 55, 285 = juris, Rn. 51).
Bei der Ausübung des Budgetrechts und der Wahrnehmung seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung muss der Landtag die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012 – 2 BvE 8/11, BVerfGE 130, 318 = juris, Rn. 110 ff.; Hess. StGH, Urteil vom 27. Oktober 2021 – P.St. 2783, P.St. 2827, LVerfGE 32, 257 = juris, Rn. 159 f.). In der parlamentarischen Demokratie kommt es entscheidend darauf an zu gewährleisten, dass sowohl jede Fraktion – insbesondere die Opposition – als auch die einzelnen Abgeordneten ihre Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darlegen und dadurch die Entscheidung über den Haushaltsplan beeinflussen können (vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Mai 1977 – 2 BvE 1/74, BVerfGE 45, 1 = juris, Rn. 117). Haushaltsgesetz und Haushaltsplan haben vor diesem Hintergrund die Funktion eines staatsleitenden Hoheitsaktes, der eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für die zentralen Bereiche der Politik während des Planungszeitraums enthält und das Finanzgebaren der Regierung wirksam steuern soll (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 3. Mai 1994 – VerfGH 10/92, OVGE 44, 278 = juris, Rn. 119 f., und vom 14. Mai 1996 – VerfGH 5/95, OVGE 45, 308 = juris, Rn. 71).
Für den Bereich der Staatsverschuldung wird dies durch den qualifizierten Gesetzesvorbehalt in Art. 83 Satz 1 LV spezifiziert. Dem Parlament ist vorbehalten, über Grund und Höhe der Neuverschuldung zu entscheiden (vgl. Isensee, Schuldenbarriere für Legislative und Exekutive, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, 1996, S. 705 [712, 719]). Danach bedürfen die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren führen können, einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Gesetz. Die Vorschrift sichert das Budgetrecht auch für künftige Haushaltsjahre und verpflichtet das Parlament, die für die Entwicklung des Gesamtschuldenstands wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und sie nicht durch allgemein formulierte Ermächtigungen der Exekutive zu überlassen (vgl. zu Art. 115 Abs. 1 GG BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012 – 2 BvE 8/11, BVerfGE 130, 318 = juris, Rn. 111; siehe auch LVerfG MV, Urteil vom 26. September 2019 – 2/18, LVerfGE 30, 266 = juris, Rn. 79 f.; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, LV NRW, 2. Aufl. 2020, Art. 83 Rn. 9; Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, 2003, S. 109 f.).
Damit enthält die Kompetenzordnung der Verfassung für das Haushaltswesen nicht nur eine Aussage darüber, welches Organ die für den Landesbedarf nötigen Mittel zu bewilligen und damit die Letztentscheidung über die Aufstellung des Haushaltsplans zu treffen hat. Sie äußert Bindungen auch für den der Exekutive überantworteten Haushaltsvollzug, den sie den im Haushaltsplan ausgewiesenen Zweckbestimmungen und den daraus folgenden Einschränkungen unterwirft. Die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung kann deshalb nicht allein dadurch verletzt werden, dass ein unzuständiges Organ – gewissermaßen anstelle des Haushaltsgesetzgebers – selbst eine Mittelbewilligung ausspricht. Vielmehr sind die verfassungsrechtlichen Befugnisse des Landtags auch dann berührt, wenn im Rahmen des Haushaltsvollzugs die Zweckbestimmungen des Haushaltsplans bzw. eines Sondervermögens missachtet werden (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 3. Mai 1994 – VerfGH 10/92, OVGE 44, 278 = juris, Rn. 122, und vom 14. Mai 1996 – VerfGH 5/95, OVGE 45, 308 = juris, Rn. 71; VerfGH SN, Urteil vom 28. August 2009 – Vf. 41-I-08, LVerfGE 20, 348 = juris, Rn. 149). Die Exekutive soll nicht die Rechte des Parlaments auf dem Gebiet des Haushaltsrechts, die in langem und zähem Kampf erworben wurden, aushöhlen oder umgehen können (vgl. zum entsprechenden Gesetzesvorbehalt in Art. 115 Abs. 1 GG BVerfG, Urteil vom 6. November 1984 – 2 BvL 19/83, u. a., BVerfGE 67, 256 = juris, Rn. 72, m. w. N.).
Allerdings zählt der Vollzug des Haushalts zu den verfassungsrechtlichen Kompetenzen der vollziehenden Gewalt (vgl. auch Art. 86 Abs. 1 Satz 1 LV), er gilt als „Hausgut der Exekutive“ (Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, LV NRW, 2. Aufl. 2020, Art. 81 Rn. 92; Kube, DÖV 2000, 810 [817]). Kreditaufnahmen durch die Exekutive werden durch den Haushaltsgesetzgeber weitgehend, aber nicht abschließend programmiert (vgl. Isensee, DVBl. 1996, 173 [174]). Da der Haushaltsplan vor Beginn des jeweiligen Rechnungsjahres festgestellt werden muss, ist ihm ein Prognoseelement notwendig zu eigen, sodass sich im Haushaltsvollzug immer Abweichungen vom Haushaltsplan ergeben können (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. März 2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12 u. a., BVerfGE 135, 317 = juris, Rn. 202). Die in Art. 3 LV normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen (vgl. zu Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15, u. a., BVerfGE 150, 1 = juris, Rn. 197, m. w. N.; Heusch, NWVBl. Sonderheft 2020, 21 [22]; Kube, DÖV 2000, 810 [817]). Das ist in Bezug auf den Haushaltsvollzug das Ministerium der Finanzen als zuständiges oberstes Landesorgan. Nach der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes ist es prinzipiell alleinige Sache der Verwaltung, den Haushaltsplan zu vollziehen (vgl. Gröpl, in: Kahl/Waldhoff/Walter, GG, Stand: August 2025, Art. 110 Rn. 84). Vor diesem Hintergrund stehen die Kreditaufnahmen des Landes nach Maßgabe der gesetzlichen Ermächtigung im Ermessen der Exekutive (vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: März 2025, Art. 115 Rn. 215). Damit geht eine Einschätzungsprärogative des Ministeriums der Finanzen einher, die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Kreditaufnahme zur Erreichung des parlamentarisch bestimmten Zwecks in eigener Verantwortung zu beurteilen, mit der auch eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte korrespondiert (vgl. zur sächsischen LV VerfGH SN, Urteil vom 28. August 2009 – Vf. 41-I-08, LVerfGE 20, 348 = juris, Rn. 149). Anders als der Gesetzgeber (vgl. dazu VerfGH NRW, Urteil vom 15. März 2011 – VerfGH 20/10, OVGE 53, 296 = juris, Rn. 89) darf die Exekutive ihre Erwägungen dazu auch im Nachgang gegenüber dem Landtag offenlegen und gegebenenfalls im verfassungsgerichtlichen Verfahren vertiefen, weil die Kreditaufnahmen im Rahmen des Haushaltsvollzugs zunächst einen Verwaltungsvorgang darstellen, an dem der Landtag nicht beteiligt ist.
2. Nach diesen Maßstäben wurde das Budgetrecht des Landtags durch die vier streitgegenständlichen Kreditaufnahmen vom 12. und 20. Oktober 2022 sowie vom 8. und 9. November 2022 nicht verletzt. Der Antragsgegner zu 1. hat sich bei den Kreditaufnahmen innerhalb des vom Landtag formal gesetzten Rahmens bewegt (dazu a). Es lässt sich unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls auch nicht feststellen, dass er dabei die Zweckbestimmung des NRW-Rettungsschirms missachtet hätte (dazu b).
a) Der Antragsgegner zu 1. hat den vom Landtag für die Kreditaufnahmen zugunsten des NRW-Rettungsschirms formal gesetzten Rahmen eingehalten.
Der Landtag hat den Antragsgegner zu 1. entsprechend Art. 83 Satz 1 LV durch Gesetz zur Aufnahme der streitgegenständlichen Kredite ermächtigt: gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HHG 2022 wird das Ministerium der Finanzen ermächtigt, Kreditmittel zur Finanzierung der Aufgaben des streitgegenständlichen Sondervermögens bis zum Höchstbetrag von 25 Mrd. Euro aufzunehmen. Darüber hinaus ist der Landtag über den Haushalts- und Finanzausschuss (vgl. Art. 30 Abs. 4 Satz 1 LV) auch im Haushaltsvollzug durch den Antragsgegner zu 1. beteiligt worden: nach § 31 Abs. 2 Satz 4 HHG 2022 erfolgt die erforderliche Zustimmung des Haushalts- und Finanzausschusses zur Aufnahme von Krediten auf Basis einer Vorlage des Ministers der Finanzen im Wege der globalen Ermächtigung. Mit diesem Zustimmungsvorbehalt wird die parlamentarische Einflussnahme auf den Haushaltsvollzug sichergestellt. Der Vorlage des Antragsgegners zu 1. für Kreditaufnahmen in Höhe von 5 Mrd. Euro (LT-Vorlage 17/5626) hat der Haushalts- und Finanzausschuss mit Beschluss vom 2. September 2021 zugestimmt (APr. 17/1527, S. 22). Der Zeitpunkt der Kreditaufnahme ist gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 HHG 2022 nach der Kassenlage, den jeweiligen Kapitalmarktverhältnissen und den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen zu bestimmen. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 LHO gelten die Kreditermächtigungen des Haushaltsgesetzes zur Deckung notlagenbedingter Ausgaben bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres.
Innerhalb dieses von Landtag und Haushalts- und Finanzausschuss gebilligten Rahmens hat sich der Antragsgegner zu 1. bei den streitgegenständlichen Kreditaufnahmen bewegt, er hat insbesondere die gewährte Kreditobergrenze nicht überschritten und die im Jahr 2021 bewilligten Kredite noch im nächsten Haushaltsjahr 2022 aufgenommen. Das innerhalb des Antragsgegners zu 1. zuständige Treasury hat sich bei der Entscheidung über die Kreditaufnahmen davon leiten lassen (vgl. APr. 18/60, S. 53 f., und LT-Drs. 18/2401, S. 2; bestätigt durch den im verfassungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Vermerk des Referatsleiters des Treasury aus Juni 2025), dass dem Antragsgegner zu 1. eine noch nicht ausgeschöpfte globale Kreditermächtigung erteilt und der Zeitpunkt, wann von ihr Gebrauch gemacht wird, in sein durch § 2 Abs. 1 Satz 4 HHG 2022 gelenktes Ermessen gestellt war.
b) Bei den streitgegenständlichen Kreditaufnahmen hat der Antragsgegner zu 1. die materielle Zweckbestimmung des NRW-Rettungsschirms, direkte und indirekte Folgen der Bewältigung der Corona-Krise zu finanzieren (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1, § 5 NRW-RettungsschirmG), beachtet.
aa) Der Antragsgegner zu 1. nahm die streitgegenständlichen Kredite auf, um pandemiebedingte Vorsorgemaßnahmen zu treffen und für eine erwartete Zuspitzung der pandemiebedingten Gesamtsituation binnen kürzester Zeit gewappnet zu sein.
In der LT-Vorlage 17/5626 vom 31. August 2021 an den Haushalts- und Finanzausschuss hat der Antragsgegner zu 1. erklärt, dass die bisher im Wege der globalen Ermächtigung in Höhe von insgesamt 15 Mrd. Euro zur Finanzierung des NRW-Rettungsschirms vom Haushalts- und Finanzausschuss bewilligten Mittel im Volumen von 14,14 Mrd. Euro ausgeschöpft seien. Weitere Geschäfte in der für das Land üblichen Größenordnung seien damit nicht mehr abgedeckt. Zugleich hob er hervor, dass es zur Erzielung bestmöglicher Finanzierungsbedingungen notwendig sei, flexibel auf die Nachfrage am Kreditmarkt zu reagieren und Opportunitäten wahrnehmen zu können.
Diese Begründung hat der Minister der Finanzen im Nachgang zu den streitgegenständlichen Kreditaufnahmen in der Plenarsitzung des Landtags vom 8. Dezember 2022 (LT-Plenarpr. 18/17, S. 89 ff.) konkretisiert. Dabei hat er im Wesentlichen darauf abgestellt, dass die Antragsgegner die Mahnungen auf Bundesebene Anfang September 2022, am Beginn einer Corona-Herbst- und Winterwelle zu stehen, ernst genommen hätten. Deshalb habe der Antragsgegner zu 1. entsprechende Vorsorge dafür getroffen, handlungsfähig zu sein, wenn beim Betrieb von Impfzentren und für die Ausweitung von Teststrategien in Schulen, Hochschulen, Kindertagesstätten und Verwaltungen entsprechende Mittel zur Verfügung stehen mussten.
Im vorliegenden Verfahren hat der Antragsgegner zu 1. diese Einschätzung wiederholt: Die streitgegenständlichen Kreditaufnahmen seien erfolgt, um pandemiebedingte Vorsorgemaßnahmen zu treffen bzw. für eine erwartete Zuspitzung der pandemiebedingten Gesamtsituation binnen kürzester Zeit gewappnet zu sein. Das Treasury des Antragsgegners zu 1. habe es für angezeigt gehalten, eine weitere Liquiditätsversorgung über die Aufnahme von Krediten sicherzustellen. Im Herbst 2022 hätten gewichtige Gründe für die Annahme gesprochen, dass noch im Jahr 2022 weitere liquide Mittel in unbekannter Höhe für Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie benötigt würden. Angesichts der neuen Corona-Varianten sei im Spätsommer und Herbst 2022 davon auszugehen gewesen, dass es zu einer massiven Corona-Winterwelle kommen würde, zu deren Bewältigung erhebliche Mittel benötigt würden.
bb) Eine Missachtung der Zweckbestimmung des NRW-Rettungsschirms durch den Antragsgegner zu 1. lässt sich nicht aus der Höhe der streitgegenständlichen Kreditaufnahmen ableiten.
Aus der vom Minister der Finanzen in der Plenarsitzung vom 8. Dezember 2022 (LT-Plenarpr. 18/17, S. 90 f.) erwähnten Berechnung des Antragsgegners zu 1. ergab sich zum 9. September 2022 ein Ausgabenbedarf für bewilligte Vorsorgemaßnahmen in Höhe von 4,12 Mrd. Euro. Da der Liquiditätsbestand des NRW-Rettungsschirms zu diesem Zeitpunkt noch 2,51 Mrd. Euro betrug (vgl. LT‑Plenarpr. 18/17, S. 92), lag der konkret feststehende noch zu finanzierende Ausgabenbedarf bei 1,61 Mrd. Euro. Dieser wurde durch die Kreditaufnahmen vom 12. Oktober 2022 in Höhe von 0,5 Mrd. Euro und vom 20. Oktober 2022 in Höhe von 2,5 Mrd. Euro, insgesamt also 3 Mrd. Euro, mithin gedeckt.
Die Aufnahme der weiteren Kredite, die den konkret feststehenden Ausgabenbedarf um gerundet 2,535 Mrd. Euro überstiegen, ist nach den Angaben des Antragsgegners zu 1. zur Deckung eines erwarteten Ausgabenbedarfs für Maßnahmen zur Pandemiebewältigung erfolgt, der weder dem Grunde noch der Höhe nach sicher gewesen sei. In dem beigezogenen Konzept des Treasury vom 22. September 2022, auf das der Minister der Finanzen in der Plenarsitzung am 8. Dezember 2022 Bezug genommen hat (vgl. LT‑Plenarpr. 18/17, S. 91 f., 96), heißt es, unabweisbare, auch derzeit noch unvorhersehbare Ausgaben aufgrund unkontrollierter Ereignisse im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie ließen sich auch in den kommenden Monaten bis weit ins Jahr 2023 nicht ausschließen. Der Ausgabenbedarf für neue Maßnahmen wurde auf höchstens 2,5 Mrd. Euro geschätzt, weicht mithin nur unwesentlich von der zusätzlich aufgenommenen Kredithöhe ab.
Ob für diese Kreditaufnahmen tatsächlich auch ein hinreichend konkreter Ausgabenbedarf im selben Haushaltsjahr für den auf die Pandemiebewältigung gerichteten Zweck bestand und sie deshalb wirtschaftlich waren und zudem in Einklang mit dem Jährigkeitsprinzip standen, ist – wie zur Antragsbefugnis ausgeführt – kein Prüfungsgegenstand dieses Organstreitverfahrens.
cc) Eine Missachtung der Zweckbestimmung des NRW-Rettungsschirms durch die Kreditaufnahmen vom 8. und 9. November 2022 ergibt sich schließlich nicht daraus, dass der Antragsgegner zu 1. in seiner Ergänzungsvorlage vom 8. November 2022 zum Entwurf des Haushaltsgesetzes 2023 – und damit bereits im Zeitpunkt der Kreditaufnahmen am 8. und 9. November 2022 – verlautbart hatte, dass die Zweckbestimmung des NRW‑Rettungsschirms hinfällig geworden sei und keine neuen Kredite mehr aufgenommen würden (vgl. LT‑Drs. 18/1500, S. 2). Der Antragsgegner zu 1. hat nachvollziehbar dargelegt, dass er die am 8. und 9. November 2022 zum Abschluss gebrachten Kreditaufnahmen bereits im September 2022 in die Wege geleitet hatte. Zu diesem Zeitpunkt sollten – wie ausgeführt – die Kredite dem Zweck des NRW-Rettungsschirms entsprechend vorsorglich aufgenommen werden, um Maßnahmen für die Bewältigung direkter und indirekte Folgen der Corona-Pandemie finanzieren zu können. Auch wenn sich die Prognose des Antragsgegners zu 1. am 8. November 2022 mit Blick auf das deutlich abgenommene Ausmaß der Corona-Pandemie gewandelt hatte, war es noch von seiner Einschätzungsprärogative gedeckt, die angebahnten Kreditaufnahmen auch zum Abschluss zu bringen. In der LT-Vorlage 18/401 (S. 11) vom 9. November 2022 für die Sitzung des Haushalts- und Finanzausschusses am 10. November 2022 betonte der Antragsgegner zu 1. weiterhin, dass weitere Mittelabflüsse wegen der Unkalkulierbarkeit der Gesamtsituation nicht auszuschließen seien. Die Sachlage hatte sich folglich noch nicht dergestalt verändert, dass eine Pflicht bestanden hätte, die Kreditaufnahmen zu unterlassen. In seine Entscheidungsfindung durfte der Antragsgegner zu 1. auch den in der mündlichen Verhandlung angeführten, dem Land möglicherweise an den Kapitalmärkten drohenden Reputationsverlust einbeziehen, der zu schlechteren Konditionen bei künftigen Kreditgeschäften führen könne, falls die bereits kurz vor dem Abschluss stehenden Kreditaufnahmen noch gestoppt worden wären.
Eine Missachtung der Zweckbestimmung des NRW-Rettungsschirms, die eine Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts zur Folge hätte, ist damit nicht verbunden. Denn der Antragsgegner zu 1. hatte im Zuge der zwischenzeitlich geplanten Überführung des Bestands des NRW-Rettungsschirms in eine Krisenbewältigungsrücklage eine neue parlamentarische Bewilligung des Landtags durch Beschlussfassung über das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan 2023 ermöglichen wollen (vgl. LT-Drs. 18/1500 vom 8. November 2022, S. 2). Es war daher erkennbar die Absicht des Antragsgegners zu 1., dem bestehenden Landtag die volle Budgethoheit über die Verwendung der aufgenommenen und freiwerdenden Kreditmittel vorzubehalten.
Auch angesichts der späteren Verwendung der Kreditmittel ausschließlich für den Schuldendienst lässt sich eine Missachtung der Zweckbestimmung des NRW-Rettungsschirms nicht feststellen. Bereits durch die Verbuchung der aufgenommenen Kreditmittel im NRW-Rettungsschirm blieb die dortige Zweckbindung für ihre etwaige Verausgabung erhalten. Da die verbliebenen Kreditmittel des NRW-Rettungsschirms allein für den Schuldendienst eingesetzt werden, ist eine Verausgabung, die den Zwecken des NRW-Rettungsschirms hätte zuwiderlaufen können, unterblieben. C.
Das Verfahren ist gemäß § 63 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei.
Die Entscheidung ist mit 4 : 3 Stimmen ergangen.