BVerwG, 2. Senat — 2 C 10/24

Gegenstand des Verfahrens ist die Annullierung einer Prüfung im Vorbereitungsdienst für den Erwerb einer Laufbahnbefähigung.

Der ... geborene Kläger wurde mit Wirkung zum 1. Oktober 2015 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Polizeikommissar-Anwärter ernannt und begann den Vorbereitungsdienst für den Erwerb der Laufbahnbefähigung für die erste Einstiegsebene der Laufbahngruppe 2 im Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst. Ende März 2018 bestand der Kläger die schriftliche Modulprüfung M 9 ("Rechts- und Handlungsgrundlagen zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit") nicht, die Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung ist.

Am 28. August 2018 nahm der Kläger an der ersten Wiederholungsprüfung teil; im Modulteil "Verkehrsrecht" erreichte er 39 Punkte und im Modulteil "Verkehrslehre" 29 Punkte von jeweils 50 möglichen Punkten. Der Kläger wurde hierüber mündlich informiert. Der Prüfungsbescheid und die Urkunde über den Abschluss des Grundstudiums im Bachelor-Studiengang wurden dem Kläger aber nicht übersandt, weil der Prüfungsausschuss der Hochschule am 27. September 2018 die Annullierung dieser Prüfung beschlossen hatte. Mit Bescheid vom 1. Oktober 2018 wurde dem Kläger die Annullierung der Wiederholungsprüfung mit der Begründung mitgeteilt, die Prüfungsaufgaben seien den Teilnehmern der Wiederholungsprüfung bekannt gewesen. Der Kläger erhob Widerspruch, über den nicht entschieden wurde. Die von der Hochschule anberaumte zweite Wiederholungsprüfung bestand der Kläger nicht. Über den hiergegen eingelegten Widerspruch wurde nicht entschieden. Den gleichzeitig gestellten Härtefallantrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 15. Mai 2019 ab. Mit Bescheid vom 17. Juni 2019 stellte der Beklagte das endgültige Nichtbestehen der Prüfung und die Beendigung des Studiums fest; über den hiergegen eingelegten Widerspruch wurde nicht entschieden.

Die auf die Aufhebung des Bescheids vom 1. Oktober 2018 gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgewiesen, zwar sei weder der maßgeblichen Prüfungsordnung noch dem allgemeinen Beamtenrecht eine ausdrückliche Grundlage für die Annullierung der ersten Wiederholungsprüfung zu entnehmen, diese könne jedoch auf den allgemeinen prüfungsrechtlichen Grundsatz der Chancengleichheit gestützt werden. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts geändert, den Bescheid des Beklagten vom 1. Oktober 2018 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet festzustellen, dass der Kläger die am 28. August 2018 abgelegte Wiederholungsprüfung bestanden hat. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Grundsätzlich sei bei der zugrundeliegenden Prüfungssituation, in der eine Klausur unbeabsichtigt einem größeren Teilnehmerkreis bekannt gewesen sei, die Annullierung der Prüfung geboten. Dies sei aber ein Eingriff in die Berufsfreiheit des Prüflings, der eine normative Grundlage voraussetze. Der maßgeblichen Prüfungsordnung sei eine Ermächtigung jedoch nicht zu entnehmen. Der prüfungsrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit aller Teilnehmer einer Prüfung wirke nur zugunsten eines Prüflings und scheide als Rechtsgrundlage für einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte Rechtsposition eines Prüfungsteilnehmers aus.

Hiergegen richtet sich die vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision des Beklagten, mit der er beantragt,

Der Kläger beantragt,

Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht den Bescheid der Hochschule vom 1. Oktober 2018 über die Annullierung der Wiederholungsprüfung vom 28. August 2018 mit der Begründung aufgehoben, es fehle an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Die Sächsische Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Fachrichtung Polizei regelt die erforderliche Grundlage zwar nicht (1.). Auch eine unmittelbare Anwendung von § 2 Abs. 1 SächsVwVfZG und § 2 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 48 VwVfG scheidet aus, weil die Bewertung einer einzelnen Modulprüfung und ihre mündliche Bekanntgabe gegenüber dem Prüfling nicht als Verwaltungsakt anzusehen sind (2.). Allerdings kann die Annullierung auf die entsprechende Anwendung der § 2 Abs. 1 SächsVwVfZG und § 2 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 48 VwVfG gestützt werden (3.). Die hierfür erforderlichen Voraussetzungen liegen vor, weil die Klausur nicht den Anforderungen an § 15 Abs. 3 SächsAPOPol F2015 entsprach und die Wiederholungsprüfung damit rechtswidrig war (4.). Damit ist die Annullierung der Wiederholungsprüfung im Modul M 9 nicht zu beanstanden (5.).

Rechtsgrundlage für die streitige Annullierung ist die zum Zeitpunkt der ersten Wiederholungsprüfung vom August 2018 für die Laufbahnprüfung maßgebliche Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über Ausbildung, Studium und Prüfung für die Laufbahnen der Fachrichtung Polizei vom 3. August 2015 (SächsGVBl. S. 471), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 26. Juli 2017 (SächsGVBl. S. 413 - SächsAPOPol F2015). Soweit die Vorschriften dieser Verordnung die vom Kläger abzulegende Laufbahnprüfung betreffen, sind sie revisibles Recht, weil sie materiell dem Landesbeamtenrecht zuzurechnen sind. Auch nach Aufhebung der Bundeskompetenz für den Erlass von Rahmenrecht bestimmt das auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützte Bundesrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Februar 1960 - 2 BvF 5/58 - BVerfGE 10, 285 <292, 301 f.> und BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 - 2 C 77.08 - BVerwGE 137, 30 Rn. 6) in § 191 Abs. 2 VwGO und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG i. V. m. § 127 Nr. 2 BRRG für eine Klage aus dem Beamtenverhältnis, dass die Revision gegen das Urteil eines Oberverwaltungsgerichts auch auf die Verletzung von Landesrecht gestützt werden kann. Der Regelungsgegenstand der Vorschriften der Verordnung steht in einem sachlichen Zusammenhang mit den Besonderheiten des Beamtenverhältnisses und bezieht sich auf einen beamtenrechtlichen Kontext (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Juni 2016 - 2 C 18.15 - Buchholz 421.20 Hochschulpersonalrecht Nr. 58 Rn. 26 ff. m. w. N. und vom 28. Juni 2018 - 2 C 14.17 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 148 Rn. 17). Dies gilt insbesondere deshalb, weil die hier maßgeblichen Regelungen der Sächsischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Fachrichtung Polizei unmittelbar Auswirkungen auf das Statusverhältnis des Beamten haben. Sie regeln die Prüfung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung für die erste Einstiegsebene der Laufbahngruppe 2 im Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst (§§ 1 bis 21 und 34 bis 45 SächsAPOPol F2015).

1. Die Annullierung der ersten Wiederholungsprüfung unter Hinweis auf einen irregulären Prüfungsverlauf nach Abschluss der schriftlichen Prüfungsleistung, ihrer Bewertung durch den Erstkorrektor und der mündlichen Mitteilung des positiven Ergebnisses an den Kläger bedarf wegen ihrer Auswirkungen auf die grundrechtlich geschützte Rechtsposition des Prüflings nach Art. 12 Abs. 1 GG einer normativen Grundlage. Bei erfolgreichem Abschluss auch des Moduls M 9 hätte der Kläger nach § 44 Abs. 1 SächsAPOPol F2015 die Laufbahnprüfung mit der Folge bestanden, dass er wie die erfolgreichen Teilnehmer seines Ausbildungsjahrgangs zum 1. Oktober 2018 zum Probebeamten ernannt worden wäre.

Die hier noch maßgebliche Fassung der Ausbildungs- und Prüfungsordnung regelt in § 19 lediglich die Folgen unlauteren Verhaltens eines Prüfungsteilnehmers, das allerdings zu einer Bewertung der betreffenden Prüfungsleistung mit "ungenügend" (0 Punkte) führt. Diese Vorschrift ist hier nicht heranzuziehen. Weder hat die Hochschule ein unlauteres Verhalten des Klägers nach § 19 Abs. 1 und 2 SächsAPOPol F2015 angenommen noch ist die erste Wiederholungsprüfung mit "ungenügend" bewertet worden.

Zwar kennt das Recht des Freistaates Sachsen in anderen Bereichen Regelungen, wonach der Prüfungsausschuss auch von Amts wegen anordnen kann, dass von Prüfungsteilnehmern eine Prüfung ganz oder teilweise zu wiederholen ist, wenn das Prüfungsverfahren mit Mängeln behaftet war, die die Chancengleichheit erheblich verletzt haben (vgl. z. B. § 10 Abs. 1 der Sächsischen Juristenausbildungs- und Prüfungsordnung vom 13. September 2021, SächsGVBl. S. 1124, oder § 29 Abs. 1 der Sächsischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung allgemeiner Verwaltungsdienst und sozialwissenschaftlicher Dienst vom 19. Januar 2017, SächsGVBl. S. 20). Die hier maßgebliche Fassung der Sächsischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Fachrichtung Polizei sieht eine solche Regelung aber nicht vor.

Anderes folgt auch nicht aus dem Umstand, dass der Freistaat die Ausbildungs- und Prüfungsordnung für die Fachrichtung der Polizei am 6. August 2024 neu erlassen hat (SächsGVBl. S. 771). Diese Fassung entfaltet keine Rückwirkung und erfasst mit der Regelung über unlauteres Verhalten in ihrem § 31 Abs. 4 auch nicht den hier vorliegenden Fall. Denn die dort geregelte Ermächtigung zur Annullierung einer bereits durchgeführten Prüfung setzt voraus, dass eine Vielzahl von Prüflingen die Möglichkeit hatte, die Prüfungsaufgaben und Lösungen "unberechtigterweise" im Vorfeld der Prüfung zur Kenntnis zu nehmen. Den tatsächlichen Feststellungen im Verfahren ist zu entnehmen, dass die Teilnehmer der ersten Wiederholungsprüfung ihre Kenntnisse über die Lösungsskizze den Aussagen des Klausurstellers im regulären Unterricht entnommen haben, sodass eine unberechtigte Kenntnisnahme nicht gegeben ist.

Die beschriebenen Regelungslücken und Unterschiede zwischen den Prüfungsordnungen verschiedener Rechtsgebiete eines Landes ließen sich vermeiden, wenn eine allgemeine Prüfungsordnung bestünde (vgl. zur Rechtslage in Bayern § 34 Abs. 1 der Allgemeinen Prüfungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Februar 1984, GVBl. S. 76 für Prüfungen im Sinne des Leistungslaufbahngesetzes).

2. Die unmittelbare Anwendung der § 2 Abs. 1 SächsVwVfZG und § 2 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 48 VwVfG auf die Bewertung der Klausur und die Mitteilung des Ergebnisses der ersten Wiederholungsprüfung im Modul M 9 "Rechts- und Handlungsgrundlagen zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit" scheidet aus. Die jeweilige Prüfungsordnung bestimmt, ob die Benotung einer einzelnen Prüfungsleistung Regelungsqualität i. S. v. § 35 Satz 1 VwVfG zukommt (BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2012 - 6 C 8.11 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 413 Rn. 14). Nach der hier maßgeblichen Ausbildungs- und Prüfungsordnung ist die Bewertung einer einzelnen Modulprüfung und ihre mündliche Bekanntgabe nicht auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Nach § 44 Abs. 1 SächsAPOPol F2015 ist selbst der erfolgreiche Abschluss sämtlicher Module nur eine von mehreren Voraussetzungen für das Bestehen der Laufbahnprüfung.

3. Die Annullierung der ersten Wiederholungsprüfung kann aber auf die entsprechende Anwendung der § 2 Abs. 1 SächsVwVfZG und § 2 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 48 VwVfG gestützt werden. Nach § 2 Abs. 1 SächsVwVfZG ist § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG für die Tätigkeit der Schulen und Hochschulen, die auf einer Leistungsbeurteilung beruhen, entsprechend anwendbar. Heranzuziehen sind danach auch die §§ 40 bis 52 VwVfG.

Wie dargelegt, wird dem Prüfungsteilnehmer im Hinblick auf die von ihm bereits erbrachte und für das Bestehen der Prüfung ausreichende Prüfungsleistung, deren Bewertung ihm bereits mitgeteilt worden ist, unter Verweis auf Art. 12 Abs. 1 GG eine schutzwürdige Rechtsposition mit der Folge zugebilligt, dass für die Annullierung dieser Prüfung eine ausreichende normative Grundlage gegeben sein muss. Ausgehend von der Annahme einer solchen Rechtsposition sind andererseits grundsätzlich auch diejenigen Vorschriften des allgemeinen Verwaltungsrechts heranzuziehen, die den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung im Hinblick auf den Bestand von objektiv rechtswidrigen Vergünstigungen gewährleisten. Bei rechtswidrigem Handeln einer Behörde im Bereich der Leistungsbeurteilung in Form eines Verwaltungsakts gewährleisten § 2 Abs. 1 SächsVwVfZG und § 2 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 48 VwVfG den Ausgleich zwischen dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Vertrauen des vom rechtswidrigen Verwaltungsakt Betroffenen oder Begünstigten. Hat die Verwaltung nicht in der Form des Verwaltungsakts gehandelt, ist zum Schutz des Betroffenen eine entsprechende Anwendung dieser Vorschriften geboten. Denn das Maß und die Wirksamkeit der Rechtsschutzgewährung richten sich nicht nach der von der Behörde gewählten Handlungsform, sondern nach der Intensität und der Dauer des staatlichen Rechtseingriffs (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2005 - 2 BvR 2236/04 - BVerfGE 113, 273 <310 f.> und Beschluss vom 30. Juni 2015 - 2 BvR 1282/11 - BVerfGE 139, 321 Rn. 128 ff.). Auch in anderen Bereichen des Dienstrechts werden die gesetzlichen Vorgaben für die Aufhebung von Verwaltungsakten zum Schutz des Betroffenen auf solche behördlichen Maßnahmen entsprechend angewendet, die nicht als Verwaltungsakt qualifiziert werden (z. B. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 2 A 4.15 - Buchholz 232.0 § 21 BBG 2009 Nr. 4 Rn. 16 zur Rechtmäßigkeit der Aufhebung einer bereits eröffneten dienstlichen Beurteilung). Weitergehenden Schutz als für Verwaltungsakte vorgesehen sieht die deutsche Rechtsordnung für Realakte nicht vor.

4. Die analoge Anwendung der § 2 Abs. 1 SächsVwVfZG und § 2 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 48 Abs. 1 VwVfG bedingt die Rechtswidrigkeit des konkreten Verwaltungshandelns der Hochschule. Diese Voraussetzung ist erfüllt, weil die von der Hochschule für die erste Wiederholungsprüfung vom 28. August 2018 ausgegebene Klausur nach Maßgabe des § 15 Abs. 3 SächsAPOPol F2015 als Prüfungsaufgabe nicht geeignet ist. Die Bewertung der schriftlichen Bearbeitung dieser "Aufgabe" mit der nach § 5 Abs. 1 SächsAPOPol F2015 erforderlichen Mindestnote von 5,00 Punkten - oder besser - kann nicht das Bestehen des Moduls M 9 "Rechts- und Handlungsgrundlagen zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit" i. S. v. § 38 Nr. 9 SächsAPOPol F2015 zur Folge haben. Dementsprechend stellt die Bewertung dieser Klausur und die mündliche Mitteilung der Hochschule gegenüber dem Kläger, er habe dieses Modul in der Wiederholungsprüfung bestanden, rechtswidriges Verwaltungshandeln dar.

§ 15 Abs. 3 SächsAPOPol F2015 gibt vor, dass die Prüfungsaufgaben geheim zu halten und für jeden Prüfungstag getrennt in verschlossenen Umschlägen aufzubewahren sind und dass das Aufsichtspersonal den Umschlag zu Beginn der Prüfung in Gegenwart der Prüfungsteilnehmer zu öffnen hat. Danach liegt nur dann eine "Prüfungsaufgabe" i. S. v. § 15 Abs. 3 SächsAPOPol F2015 vor, wenn sie objektiv dazu geeignet ist, den Kenntnisstand der Kandidaten im jeweiligen Fachbereich tatsächlich zu überprüfen. Die Prüflinge müssen gehalten sein, die im Studium erworbenen theoretischen Kenntnisse auf einen ihnen unbekannten Sachverhalt anzuwenden und vertretbare Lösungen zu entwickeln. Konnten die Teilnehmer aufgrund von Äußerungen des Klausurstellers im regulären Unterricht auf den Gegenstand der Prüfung schließen und war ihnen infolgedessen die Lösungsskizze bekannt, können diese Kenntnisse und Fähigkeiten nicht abgeprüft werden.

Ungeachtet der Frage, ob die tatsächliche Feststellung des Oberverwaltungsgerichts zutrifft, die für die Wiederholungsprüfung gestellte Klausur sei unbeabsichtigt einem größeren Teilnehmerkreis bekannt geworden, ist jedenfalls aufgrund des Verweises im Berufungsurteil nach § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO davon auszugehen, dass den Teilnehmern der Wiederholungsprüfung die Lösungsskizze der Aufgabe im Modulteil "Verkehrsrecht" aufgrund der Angaben des für die Auswahl der Klausur zuständigen Dozenten im Detail bekannt war. Der Kläger hat in der Klageschrift selbst eingeräumt, die Lösungsskizze der im November 2017 besprochenen Übungsklausur, die mit der Prüfungsaufgabe in Bezug auf den Sachverhalt und den relevanten Straftatbeständen identisch ist, auswendig gelernt zu haben.

Bei der Bewertung der Klausur der Wiederholungsprüfung mit einer für das Bestehen des Moduls M 9 ausreichenden Punktzahl nach § 5 Abs. 1 SächsAPOPol F2015 und der mündlichen Bekanntgabe dieser Bewertung an den Kläger handelt es sich um eine begünstigende Maßnahme, sodass die Annullierung in entsprechender Anwendung des § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zulässig ist. Allerdings liegt kein Fall des § 48 Abs. 2 VwVfG vor, sodass es auf die Vorgaben des § 48 Abs. 3 VwVfG ankommt, die hier jedoch nicht von Bedeutung sind. Die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG ist eingehalten.

5. Die gewählte Rechtsfolge der "Annullierung" der ersten Wiederholungsprüfung entspricht den für das Prüfungsrecht anerkannten Grundsätzen. Da es sich bereits um einen Fehler im Verfahren zur Ermittlung der Leistungen handelt, scheiden die bloße Änderung des Bewertungsmaßstabs oder die Zugrundelegung fiktiver Leistungen aus. Zur Beseitigung des Fehlers kommt von vornherein nur die Wiederholung der Prüfung in Betracht, weil eine zuverlässige Grundlage für die Ermittlung der tatsächlichen Kenntnisse und Fähigkeiten der Prüflinge fehlt und die Chancengleichheit aller Prüfungsteilnehmer verletzt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. April 1980 - 7 B 58.80 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 127 und Fischer/​Jeremias/​Dieterich, Prüfungsrecht, 8. Aufl. 2022, Rn. 498 ff.).

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Prüfungsausschuss der Hochschule, dem die Entscheidung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 SächsAPOPol F2015 obliegt, die gesamte Wiederholungsprüfung des Moduls M 9 annulliert hat, obwohl lediglich die Lösungsskizze der Klausur zum Modulteil "Verkehrsrecht" bekannt war. Die Frage der Teilbarkeit einer Prüfung richtet sich nach dem jeweils maßgeblichen Prüfungsrecht (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2001 - 6 C 14.01 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 400 <39 ff.> und Beschluss vom 24. Juni 1983 - 7 B 80.83 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 177 <136>). Die Prüfung Modul M 9 besteht entsprechend § 42 Abs. 1 Satz 1 SächsAPOPol F2015 aus den Teilen "Verkehrsrecht" und "Verkehrslehre". Wie sich der Regelung in § 38 Nr. 9 SächsAPOPol F2015 entnehmen lässt, versteht die Prüfungsordnung diese mehrere Lehrinhalte abbildende Modulprüfung als eine Einheit.

Die Annullierung der ersten Wiederholungsprüfung vom August 2018 gewährleistet zum einen die Chancengleichheit derjenigen Angehörigen des Prüfungsjahrgangs des Klägers, die die ursprüngliche Klausur des Moduls M 9 vom März 2018 oder die zweite Wiederholungsklausur vom Februar 2019 ohne Kenntnis der jeweiligen Lösungsskizze bestanden haben. Zum anderen sichert die Annullierung die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung im Bereich des Polizeivollzugsdienstes. Die Gewährleistung der Verkehrssicherheit ist ein zentraler Bereich der Tätigkeit von Polizeivollzugsbeamten. Ohne Annullierung könnte der Kläger infolge des Bestehens der Laufbahnprüfung im Bereich der Verkehrssicherheit als Polizeivollzugsbeamter tätig werden, obwohl durch die Ergebnisse von zwei regelrecht durchgeführten Prüfungen des Moduls M 9 belegt ist, dass seine Kenntnisse über die Rechts- und Handlungsgrundlagen zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit nicht den Mindestanforderungen genügen. Dementsprechend kann die dem Prüfungsausschuss der Hochschule nach § 13 Abs. 2 Satz 1 SächsAPOPol F2015 obliegende Ermessensentscheidung über die Annullierung der Prüfung in entsprechender Anwendung des § 48 Abs. 1 VwVfG nicht beanstandet werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.